邢斌文

內(nèi)容提要:審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告是憲法賦予全國人大的重要權(quán)力。在貫徹憲法相關(guān)條款時，應(yīng)當(dāng)重視全國人大財政經(jīng)濟委員會在預(yù)算監(jiān)督過程中的作用。實證研究表明：全國人大財政經(jīng)濟委員會能夠協(xié)助全國人大對相關(guān)預(yù)算的編制和執(zhí)行進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并指出預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在的合理性、合法性乃至合憲性問題；通過在預(yù)算審查報告中作出評價和建議，全國人大財政經(jīng)濟委員會不斷強調(diào)著全國人大監(jiān)督國務(wù)院預(yù)算活動的憲法意義，維護著全國人大和國務(wù)院之間的憲法關(guān)系。應(yīng)當(dāng)在推進合憲性審查工作中加強專門委員會的建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行憲法和相關(guān)法律，進一步提高我國的預(yù)算法治水準(zhǔn)。

一、問題的提出

改革開放以來，我國財政體制和預(yù)算法治逐步完善，現(xiàn)代預(yù)算理念得以確立，預(yù)算實現(xiàn)了從內(nèi)部事務(wù)到國家治理重要工具的轉(zhuǎn)變。(1)參見楊志勇：《中國財政40年：觀念與變革》，載《財貿(mào)經(jīng)濟》2018年第10期。在這個過程中，如何控制作為國家公權(quán)力的預(yù)算權(quán)，尤其是貫徹預(yù)算民主原則和預(yù)算公開原則，是實務(wù)部門和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點問題。(2)參見蔡定劍：《政改至少走三步：黨內(nèi)民主、公共預(yù)算、公眾參與》，載《南方周末》2009年12月31日，第29版。黨的十九大提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”，(3)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，載《人民日報》2017年10月28日，第1版。為新時代我國的財政制度建設(shè)提出了更高的要求。近年來，隨著財政憲法學(xué)研究在我國的興起(4)參見王世濤：《財政憲法學(xué)的學(xué)科定位與體系建構(gòu)》，載《財經(jīng)法學(xué)》2018年第2期。和《預(yù)算法》的修訂，越來越多的學(xué)者試圖從憲法角度展開對預(yù)算權(quán)內(nèi)涵、價值、配置等問題的分析，并探討對預(yù)算權(quán)進行合憲性控制的基本原理與現(xiàn)實途徑。(5)參見任喜榮：《預(yù)算制度改革的憲法基調(diào)》，載《財經(jīng)法學(xué)》2015年第2期。隨著合憲性審查工作的穩(wěn)妥推進，國家各級預(yù)算在我國能否被納入合憲性審查的范圍以及預(yù)算合憲性審查的效力如何都成為理論研究和實踐中需要認(rèn)真對待的問題。從我國實際出發(fā)，預(yù)算權(quán)合憲性控制最主要的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是落實財政民主原則，維持和鞏固人大與政府之間“批準(zhǔn)監(jiān)督—執(zhí)行”的憲法關(guān)系。根據(jù)《憲法》第62條第(十一)項，全國人大審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告。(6)按照《憲法》第67條第(五)項的規(guī)定，在全國人大閉會期間，全國人大常委會審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案，但在實踐中，全國人大常委會批準(zhǔn)國務(wù)院預(yù)算調(diào)整的實踐相對較少，為了突出研究主題，本文對全國人大常委會批準(zhǔn)國務(wù)院預(yù)算調(diào)整的行為不做探討。上述憲法條款是我國憲法文本中關(guān)于預(yù)算權(quán)合憲性控制的核心條款，其在實踐中究竟如何運行、作用如何、是否得到了遵守，目前還缺乏具體的實證研究，而全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會(以下簡稱全國人大財經(jīng)委)在預(yù)算監(jiān)督過程中的作用更有待進一步厘清。因此，本文擬結(jié)合《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》(以下簡稱《公報》)中披露的相關(guān)信息，對全國人大審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告展開實證研究，并著重分析全國人大財經(jīng)委的預(yù)算監(jiān)督功能。

二、全國人大預(yù)算監(jiān)督活動的憲法之維：觀察視角的轉(zhuǎn)換

立法機關(guān)對政府預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行活動進行監(jiān)督，是落實財政民主原則的最主要途徑。隨著我國預(yù)算體制的完善，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)在制度設(shè)計層面走向了規(guī)范化。(7)參見任喜榮：《預(yù)算監(jiān)督與財政民主：人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的成長》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2009年第5期。自20世紀(jì)90年代以來，地方人大通過組織、程序、手段等方面的規(guī)范發(fā)展,使自身的預(yù)算監(jiān)督能力快速成長。(8)參見任喜榮：《地方人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力成長的制度分析——中國憲政制度發(fā)展的一個實例》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2010年第4期。地方人大的實踐為我國預(yù)算權(quán)監(jiān)督機制的完善提供了有益的探索。一方面，隨著公共預(yù)算改革的推進，地方人大在預(yù)算監(jiān)督過程中逐步掌握的預(yù)算修正權(quán)，(9)參見范永茂、趙東偉：《預(yù)算民主視野下的人大預(yù)算修正權(quán)——基于現(xiàn)狀與可行性的分析》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2013年第5期。蘊含著憲法制度完善的可能性與動力。另一方面，地方人大在行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的過程中逐步推進的人大主導(dǎo)、公眾參與和績效管理等具體制度改革，在預(yù)算審查和決算審查中推動的聽證、專題詢問、預(yù)決算細節(jié)公開等創(chuàng)新措施的制度化，對政府預(yù)算和決算進行深度審查，為我國預(yù)算制度的整體完善提供了寶貴的經(jīng)驗。(10)參見劉小楠主編：《追問政府的錢袋子：中國公共預(yù)算改革的理論與實踐》，社會科學(xué)文獻出版社2011年版，第129-243頁。更值得一提的是，2018年7月，遼寧省人大常委會為了加強預(yù)算監(jiān)督，成立政府支出預(yù)算結(jié)構(gòu)和政府性債務(wù)問題調(diào)查委員會。(11)參見趙英明：《成立政府支出預(yù)算結(jié)構(gòu)和政府性債務(wù)問題調(diào)查委員會》，載《遼寧日報》2018年7月26日，第3版。這是貫徹落實《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《預(yù)算法》、凸顯人大監(jiān)督職權(quán)的大膽探索，也為全國人大及其常委會加強預(yù)算監(jiān)督提供了一個新思路。但是，上述的制度完善與改革實踐大都還是“合法性”層面的議題，并不直接涉及憲法文本，亦沒有引起全國人大常委會作出相應(yīng)的憲法解釋。全國人大及其常委會依據(jù)《憲法》和《預(yù)算法》對國務(wù)院預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行活動的監(jiān)督，才可能更接近合憲性控制(合憲性審查)的語境。從合憲性控制的角度出發(fā)，如果要對全國人大及其常委會行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的實踐進行全面和客觀的描述，應(yīng)當(dāng)對觀察的視角進行轉(zhuǎn)變，筆者認(rèn)為主要有以下三點。

第一，從注重預(yù)算內(nèi)容的合憲性轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貞椃P(guān)系的維護。本文觀察預(yù)算監(jiān)督活動的重點，并不是預(yù)算(案)內(nèi)容的合憲性，而是全國人大及其常委會與國務(wù)院之間的憲法關(guān)系能否在預(yù)算監(jiān)督的實踐中得到維護和強化，原因如下：首先，全國人大及其常委會對預(yù)算內(nèi)容進行合憲性審查的空間并不大。憲法文本對于預(yù)算問題規(guī)定的詳細程度決定了預(yù)算權(quán)合憲性控制的空間與力度。對于國家預(yù)算案編制的內(nèi)容與執(zhí)行，《憲法》第89條僅作了原則性權(quán)限規(guī)定，憲法文本中只有一些條款間接拘束國務(wù)院對預(yù)算內(nèi)容的安排，如根據(jù)《憲法》總綱中相關(guān)條款的要求，在國家預(yù)算中應(yīng)當(dāng)安排資金發(fā)展社會主義教育事業(yè)、科學(xué)事業(yè)、衛(wèi)生事業(yè)、文化事業(yè)、保護環(huán)境事業(yè)等。但如何安排預(yù)算，國務(wù)院在編制預(yù)算時有非常大的裁量空間。因此，單純從內(nèi)容上來看，全國人大在審查預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告時，不大可能涉及合憲性層面判斷，主要應(yīng)該局限在合法性層面。其次，對于預(yù)算執(zhí)行過程中存在的可能違反憲法精神的行為，全國人大在審查時很難作出剛性處理，認(rèn)定違憲。如《憲法》第14條第2款規(guī)定：“國家厲行節(jié)約，反對浪費?！钡醒牒偷胤皆陬A(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的鋪張浪費情況卻并不鮮見。對于實踐中的這種情況，全國人大亦無法直接追究相關(guān)國家機關(guān)和個人的責(zé)任。在這種情況下，全國人大預(yù)算監(jiān)督的重點即在于強調(diào)、鞏固、強化全國人大及其常委會與國務(wù)院的憲法關(guān)系，即在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的過程中，預(yù)算應(yīng)當(dāng)先由全國人大批準(zhǔn)，預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)先由全國人大常委會批準(zhǔn)，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)對全國人大及其常委會負責(zé)，主動接受全國人大及其常委會的監(jiān)督。維持全國人大及其常委會與國務(wù)院在預(yù)算領(lǐng)域的正常憲法關(guān)系，是落實財政民主原則的關(guān)鍵所在。

第二，從注重監(jiān)督結(jié)果轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅乇O(jiān)督過程。在預(yù)算監(jiān)督的過程中，全國人大及其常委會與國務(wù)院的關(guān)系是動態(tài)的過程，而非靜態(tài)的結(jié)果。如果單純從全國人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算、全國人大常委會審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的結(jié)果來看，并不能反映全國人大及其常委會監(jiān)督國務(wù)院編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算行為的客觀情況。由于“不唱對臺戲”是我國人大監(jiān)督工作中的重要方針，(12)1982年《憲法》實施以來，全國人大常委會歷任委員長都發(fā)表過人大在監(jiān)督工作中“不唱對臺戲”的觀點。參見彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第472頁；萬里：《萬里文選》，人民出版社1995年版，第585頁；李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》(下)，新華出版社2006年版，第531、538頁。從1983年至今，國務(wù)院提交的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告在全國人大會議上都順利通過，全國人大常委會也從沒有否決過國務(wù)院調(diào)整預(yù)算的方案，包括增加支出與結(jié)構(gòu)調(diào)整等，以支持國務(wù)院應(yīng)對特定情況，實現(xiàn)特定目標(biāo)。(13)《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》顯示，從1983年到2018年，全國人大常委會共批準(zhǔn)過五次國務(wù)院提出的預(yù)算調(diào)整方案，分別是1998年(為了應(yīng)對亞洲金融危機和抗洪增發(fā)國債)、1999年(為了應(yīng)對國內(nèi)有效需求不足增發(fā)國債和增加扶貧資金)、2000年(為了配合西部大開發(fā)增發(fā)國債)、2008年(為震后重建調(diào)整預(yù)算安排)、2016年(為全面實行營改增調(diào)整預(yù)算安排)。但是，這并不意味著全國人大對于預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況沒有批評性意見。只有關(guān)注在監(jiān)督過程中全國人大及其常委會與國務(wù)院的互動，才能夠更加真實、準(zhǔn)確、全面地描述和分析全國人大及其常委會行使《憲法》所賦予的預(yù)算監(jiān)督權(quán)的實踐。

第三，從關(guān)注全國人大及其常委會的預(yù)算監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注專門委員會在預(yù)算監(jiān)督過程中的作用。如上所述，全國人大及其常委會在預(yù)算監(jiān)督的過程中從未否決過國務(wù)院提交的預(yù)算案、預(yù)算執(zhí)行報告和預(yù)算調(diào)整方案。所以可以說，雖然1982年《憲法》賦予全國人大及其常委會監(jiān)督中央預(yù)算的權(quán)力，但長期以來全國人大及其常委會“對中央預(yù)算的審查監(jiān)督基本上是程序性的”，(14)郭振乾：《關(guān)于〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定(草案)〉的說明》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》1998年第7期。實質(zhì)性監(jiān)督的色彩并不濃厚。根據(jù)某些全國人大代表的披露，全國人大會議期間代表團分組審議預(yù)算草案時，代表對此重視不夠，缺席較多，且預(yù)算報告往往不單獨審議，而是與審議政府工作報告結(jié)合起來進行。(15)參見王元成：《全國人大代表政治行為研究——以筆者的親身經(jīng)歷為例》，法律出版社2014年版，第135頁。因此，全國人大及其常委會在預(yù)算監(jiān)督方面作出的批準(zhǔn)決定在內(nèi)容表述上較為簡單，且高度雷同。單純從全國人大及其常委會作出的相關(guān)決議出發(fā)，亦無法觀察全國人大及其常委會行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的過程。盡管近年來個別全國人大代表、全國人大常委會組成人員在財政監(jiān)督活動中表現(xiàn)積極，如在審議預(yù)算和決算報告時尖銳地指出預(yù)算執(zhí)行中存在的缺乏監(jiān)督、浪費嚴(yán)重、操作不規(guī)范、轉(zhuǎn)移支付不合理、政府舉債過度等問題，(16)參見朱永新：《我在人大這五年：一位民主黨派成員見證的中國民主政治進程》(上冊)，新華出版社2014年版，第350、567-569頁；牟新生：《開誠布公 履職盡責(zé)——牟新生在第十一屆全國人大常委會五年工作紀(jì)實》，中國海關(guān)出版社、群眾出版社2014年版，第109-172頁。但人大代表個人的意見缺乏制度性的公開途徑，個人審議意見的實際影響力也無法評估。相對而言，在全國人大審查批準(zhǔn)預(yù)算之前，全國人大財經(jīng)委對預(yù)算執(zhí)行情況報告和預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案草案進行的初步審查能夠反映出全國人大及其常委會預(yù)算監(jiān)督的過程，全國人大財經(jīng)委在相關(guān)審查報告中發(fā)現(xiàn)的問題、提出的建議對于全國人大及其常委會作出相關(guān)決定具有重要參考價值，全國人大財經(jīng)委的審查報告又統(tǒng)一刊載于《公報》之上，為進一步觀察全國人大及其常委會行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的過程提供了新的視角。

綜上所述，要準(zhǔn)確評估《憲法》第62條第(十一)項的實施狀況，需要特別注重全國人大財經(jīng)委在預(yù)算監(jiān)督過程中的功能。下文主要結(jié)合全國人大財經(jīng)委對中央預(yù)算及其調(diào)整方案的審查報告，觀察和分析全國人大及其常委會依據(jù)《憲法》行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的過程，展示全國人大及其常委會與國務(wù)院在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域的憲法關(guān)系。

三、全國人大財經(jīng)委在預(yù)算監(jiān)督過程中的地位變遷

我國1954年《憲法》第27條第(十)項規(guī)定，全國人大審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和決算。1975年《憲法》和1978年《憲法》中也有相同或類似的規(guī)定。另外，根據(jù)1954年《憲法》第34條，全國人大之下設(shè)立了專門委員會性質(zhì)的“預(yù)算委員會”，負責(zé)協(xié)助全國人大審查國家預(yù)算和國家決算。但在1983年之前，全國人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算的規(guī)定并未得到嚴(yán)格執(zhí)行，在個別年份里全國人大議程中并未安排審查和批準(zhǔn)預(yù)算，(17)參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2008年版，第317頁。有關(guān)憲法條款的實施情況并不理想。1982年《憲法》在全國人大之下設(shè)立了財政經(jīng)濟委員會，其重要的工作職責(zé)之一就是“提出對國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的審查報告”。(18)劉政主編：《人民代表大會制度詞典》，中國檢察出版社1992年版，第229頁。因國家決算編制時間與全國人大會期可能存在沖突，1982年《憲法》并未規(guī)定全國人大審查批準(zhǔn)國家決算。(19)參見前引〔17〕，蔡定劍書，第318頁。但1983年，全國人大曾在大會期間審查和批準(zhǔn)國家決算(1983年預(yù)算已由1982年五屆全國人大五次會議通過)；(20)參見全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編：《歷屆全國人民代表大會及其常務(wù)委員會審議通過的預(yù)算決算文件匯編》，中國財政經(jīng)濟出版社2002年版，第644-645頁。1984年，全國人大開會時將1983年國家決算與1984年國家預(yù)算安排合并審查批準(zhǔn)。(21)參見前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第388頁。從1985年開始，全國人大開會時將上一年度國家預(yù)算執(zhí)行情況的報告與本年度國家預(yù)算安排(預(yù)算草案)合并審查。從1986年起，全國人大在批準(zhǔn)上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算的決議里會同時授權(quán)全國人大常委會審查批準(zhǔn)上一年度國家決算，(22)參見前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第420頁。直至1994年通過的《預(yù)算法》才明確規(guī)定全國人大常委會審查和批準(zhǔn)中央決算。(23)根據(jù)1994年通過的《預(yù)算法》第12條第2款的規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行，審查和批準(zhǔn)中央預(yù)算的調(diào)整方案，審查和批準(zhǔn)中央決算。1994年之前，全國人大審查和批準(zhǔn)的國家預(yù)算包括中央預(yù)算和地方預(yù)算，1994年分稅制改革之后，根據(jù)擴大地方自主權(quán)的精神，全國人大只批準(zhǔn)和審查中央預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況，不再批準(zhǔn)地方預(yù)算，但仍審查地方預(yù)算執(zhí)行情況和地方預(yù)算安排。(24)參見前引〔17〕，蔡定劍書，第317頁。自此，全國人大財經(jīng)委審查的內(nèi)容相對固定下來。

1994年制定的《預(yù)算法》第37條正式確認(rèn)了全國人大財經(jīng)委的初步審查職責(zé)，規(guī)定“國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國人民代表大會會議舉行的一個月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會進行初步審查”。全國人大專門委員會“人才薈萃，知識密集”，(25)吳邦國：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2009年第3期,第333頁。充分發(fā)揮全國人大財經(jīng)委的專業(yè)優(yōu)勢有助于全國人大財政監(jiān)督職能的實現(xiàn)。但在相當(dāng)長的時間內(nèi)，全國人大財經(jīng)委協(xié)助全國人大及其常委會履行預(yù)算監(jiān)督職能的效果不盡人意。1998年全國人大常委會在設(shè)立預(yù)算工作委員會(以下簡稱預(yù)工委)時曾說明：“(預(yù)算的審查)工作的專業(yè)性強，工作量大，全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會承擔(dān)的工作范圍較寬，難以集中主要力量進行，目前基本上處于程序性的審查監(jiān)督，在一定程度上影響了對預(yù)算審查監(jiān)督的深度和力度?！?26)何椿霖：《全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長會議關(guān)于提請審議設(shè)立全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會的議案說明》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》1998年第6期，第700頁。因此在全國人大常委會之下設(shè)立預(yù)工委，協(xié)助全國人大財經(jīng)委承擔(dān)全國人大及其常委會審查預(yù)決算、審查預(yù)算調(diào)整方案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作。隨著預(yù)工委的成立，全國人大及其常委會預(yù)算審查工作的力度得到了加強。全國人大財經(jīng)委對于預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行報告的審查，也逐步走向規(guī)范、深入和實質(zhì)化。

目前，預(yù)算審查可以分為預(yù)工委承擔(dān)的審查前準(zhǔn)備階段、全國人大財經(jīng)委承擔(dān)的初步審查階段和代表大會審查批準(zhǔn)階段。(27)參見孟慶瑜、張永志、謝蘭軍：《人大代表審查預(yù)算教程》，中國民主法制出版社2015年版，第125-127頁。全國人大財經(jīng)委在初審和大會審查的基礎(chǔ)上向大會主席團提交的審查報告是全國人大預(yù)算監(jiān)督過程中的重要文件，審查報告對上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算作出評價，指出問題，提出相關(guān)改進建議，供全國人大及其常委會、國務(wù)院參考。2014年《預(yù)算法》在修訂時總結(jié)了預(yù)算監(jiān)督工作中的經(jīng)驗，進一步明確了全國人大財經(jīng)委在預(yù)算審查工作中的職責(zé)與工作程序。(見表1)《預(yù)算法》第49條也對全國人大財經(jīng)委審查報告的框架和主要內(nèi)容作出了具體規(guī)定。(28)根據(jù)《預(yù)算法》第49條規(guī)定，審查結(jié)果報告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：(一)對上一年預(yù)算執(zhí)行和落實本級人民代表大會預(yù)算決議的情況作出評價；(二)對本年度預(yù)算草案是否符合本法的規(guī)定,是否可行作出評價；(三)對本級人民代表大會批準(zhǔn)預(yù)算草案和預(yù)算報告提出建議；(四)對執(zhí)行年度預(yù)算、改進預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議。

表1 現(xiàn)行《預(yù)算法》對全國人大財經(jīng)委預(yù)算審查工作的規(guī)定(不包括決算審查)

修訂后的《預(yù)算法》將全國人大財經(jīng)委多年以來預(yù)算審查的工作程序、審查報告的框架模式制度化、規(guī)范化，意味著全國人大財經(jīng)委的預(yù)算審查模式是有效的、可行的。雖然全國人大財經(jīng)委作為專門委員會并沒有監(jiān)督權(quán)，(29)參見劉松山：《運行中的憲法》，中國民主法制出版社2008年版，第440-446頁。但進一步加強全國人大財經(jīng)委在預(yù)算審查方面的功能，通過組織建設(shè)，克服其編制少、規(guī)章制度缺失、監(jiān)督技術(shù)和信息缺乏的局限，也是強化全國人大及其常委會預(yù)算監(jiān)督職權(quán)的重要途徑。(30)參見廖喜云：《論人大預(yù)算審查監(jiān)督體系的重構(gòu)》，載《人大研究》2013年第7期。在現(xiàn)有制度下，全國人大財經(jīng)委、全國人大常委會預(yù)工委協(xié)助全國人大及其常委會進行預(yù)算監(jiān)督工作的狀況還會一直持續(xù)，(31)近年來，全國人大代表曾提出相關(guān)議案，建議修改《全國人民代表大會組織法》，在全國人大之下設(shè)立“預(yù)算委員會”，加強人大預(yù)算審查監(jiān)督。法律委員會、法工委表示會認(rèn)真研究代表議案，在今后的改革實踐中探索研究，凝聚共識。參見《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于第十一屆全國人民代表大會第二次會議主席團交付審議的代表提出的議案的審議意見》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2010年第1期；《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于第十二屆全國人民代表大會第二次會議主席團交付審議的代表提出的議案的審議意見》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2015年第1期。深入觀察全國人大財經(jīng)委預(yù)算審查工作的內(nèi)容，客觀評估其工作效果，是必須要重視的課題。

四、全國人大財經(jīng)委預(yù)算審查報告的實證分析

從1985年開始，全國人大在開會時將上一年度預(yù)算執(zhí)行情況的報告和本年度預(yù)算安排合并在一起審查批準(zhǔn)。在全國人大審查批準(zhǔn)上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度國家預(yù)算草案之前，財政部會代表國務(wù)院向大會進行關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算安排的報告。全國人大財經(jīng)委在初步審查的基礎(chǔ)上，結(jié)合全國人大代表、各專門委員會的意見進一步審查，國務(wù)院會根據(jù)審查意見對預(yù)算報告進行修改，全國人大財經(jīng)委再向會議主席團提交預(yù)算審查結(jié)果報告，對預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算安排進行評價，分析預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，并對本年預(yù)算執(zhí)行工作提出建議，最后預(yù)算報告再由全國人大表決通過。從實踐來看，全國人大在相關(guān)批準(zhǔn)決議中，都會表態(tài)贊同全國人大財經(jīng)委提交的審查結(jié)果報告，相關(guān)審查結(jié)果報告就成為了解全國人大預(yù)算監(jiān)督工作的關(guān)鍵。因此，本部分重點對全國人大財經(jīng)委在審查報告中的評價行為與提出完善措施建議的行為進行分析。

(一)全國人大財經(jīng)委對預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算安排的評價及其效力

1983年以來，全國人大財經(jīng)委在預(yù)算審查報告中都會對上一年中央與地方預(yù)算執(zhí)行情況、本年中央與地方預(yù)算安排進行評價。雖然從結(jié)果上看，每一年全國人大財經(jīng)委都會在審查報告中建議全國人大批準(zhǔn)國務(wù)院提交的上一年度預(yù)算執(zhí)行情況的報告和本年度預(yù)算草案，全國人大每年也都批準(zhǔn)了國務(wù)院的相關(guān)預(yù)算報告，但是在審查預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算草案時，全國人大財經(jīng)委有較大的空間對國務(wù)院的預(yù)算執(zhí)行活動與預(yù)算編制情況發(fā)表意見并作出評價。

首先，是對上一年度中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的評價。實踐中，全國人大財經(jīng)委在審查中并不會質(zhì)疑國務(wù)院在預(yù)算執(zhí)行情況報告中提供的具體預(yù)算收入和預(yù)算支出數(shù)據(jù)的真實性，但對于預(yù)算執(zhí)行情況，則可以提出正面的肯定意見和反面的批評。雖然全國人大財經(jīng)委每一年都會建議全國人大批準(zhǔn)國務(wù)院提交的預(yù)算報告，但也會在審查報告中指出預(yù)算執(zhí)行中存在的缺點?？傮w上看，全國人大財經(jīng)委對預(yù)算執(zhí)行情況一般持總體肯定態(tài)度，即認(rèn)定預(yù)算執(zhí)行情況“總體上是好的”，但并不回避預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。在某些年份，全國人大財經(jīng)委聲稱預(yù)算執(zhí)行情況“總體上是好的”，同時指出預(yù)算執(zhí)行中實質(zhì)上存在嚴(yán)重的問題，如1993年和2014年的中央預(yù)算收支沒有完成；(32)參見前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第644頁；全國人大財經(jīng)委：《第十二屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2015年第2期。在個別情況下全國人大財經(jīng)委對于預(yù)算執(zhí)行中存在的問題(如偷稅漏稅、揮霍浪費問題)甚至使用了“相當(dāng)嚴(yán)重”(33)前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第559頁。的措辭。在某些年份，全國人大財經(jīng)委并沒有在審查報告中作出預(yù)算執(zhí)行情況“總體良好”的評價，而是直接指出了存在的問題。(34)根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》披露，全國人大財經(jīng)委對1983、1986、1987、1988、1990、1991年的預(yù)算執(zhí)行情況雖然肯定了預(yù)算完成的情況，但并未像其他年份那樣作出預(yù)算執(zhí)行情況“總體上是好的”“基本上是好的”等評價。

在預(yù)算執(zhí)行中存在的問題大多是合法性與合理性問題，如偷稅漏稅問題嚴(yán)重、政府越權(quán)減免稅、拖欠機關(guān)事業(yè)單位和國企職工工資、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、預(yù)算資金使用不規(guī)范、地方債務(wù)存在風(fēng)險等，但一些問題也涉及憲法層面，如“中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范”。(35)全國人大財經(jīng)委：《第十二屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2014年第2期，第237頁。一些預(yù)算執(zhí)行過程中長期存在的問題也反映了人大監(jiān)督政府的憲法關(guān)系發(fā)生了扭曲，即：人大通過的預(yù)算對政府缺乏拘束力，人大也無法對政府執(zhí)行預(yù)算的行為進行有力監(jiān)督。例如，全國人大財經(jīng)委在審查報告中幾乎每年都要提及預(yù)算執(zhí)行中存在(嚴(yán)重的)浪費問題，政府擅自將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外進而逃避監(jiān)督的行為也不鮮見。(36)參見前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第699頁。雖然全國人大一直強調(diào)控制財政赤字，但赤字幾乎一直存在且規(guī)模不斷擴大，在個別年份甚至超出了人大規(guī)定的赤字額度，這說明全國人大無法有效控制赤字的發(fā)生和赤字規(guī)模的增長。(37)在1982年《憲法》實施早期，全國人大將避免赤字作為監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的重要目標(biāo)之一,但除了1985年財政實現(xiàn)盈余外，其他年份均存在赤字，且赤字規(guī)模不斷增長。參見葉姍：《財政赤字的法律控制》，北京大學(xué)出版社2013年版，第332-333頁。在作出上述評價的過程中，全國人大財經(jīng)委事實上已經(jīng)承認(rèn)了預(yù)算執(zhí)行過程中存在的違規(guī)、違法甚至可能的違憲問題。

其次，是對本年度預(yù)算草案的評價，即對本年度預(yù)算安排是否合法、合理、可行作出判斷。在實踐中，國務(wù)院在中央預(yù)算編制方面具有很大的自由空間，全國人大財經(jīng)委在審查預(yù)算安排時充分尊重國務(wù)院提出的預(yù)算草案，絕大多數(shù)情況下都會在審查報告中認(rèn)定預(yù)算安排“基本可行”，并建議全國人大批準(zhǔn)。在某些情況下，全國人大財經(jīng)委在審查報告中會指出預(yù)算安排中存在的問題，如收入增長較慢、支出增長較快、赤字?jǐn)U大等問題，但也會陳述這種預(yù)算安排的合理性與現(xiàn)實性，(38)參見前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第644-645頁。對預(yù)算安排的內(nèi)容并無實質(zhì)變更。在個別情況下，全國人大財經(jīng)委可以在初步審查預(yù)算安排后，通過事前協(xié)商的手段，明確建議國務(wù)院對預(yù)算草案進行調(diào)整，待國務(wù)院調(diào)整預(yù)算安排后再將審查報告提交給全國人大主席團。如1996年全國人大財經(jīng)委在初步審查國務(wù)院本年度的預(yù)算安排后，認(rèn)為預(yù)算收入安排偏低，預(yù)算赤字壓縮偏少，建議國務(wù)院增加財政收入增長幅度，并進一步壓縮赤字。國務(wù)院基于上述意見對預(yù)算安排進行了調(diào)整，全國人大財經(jīng)委建議全國人大批準(zhǔn)調(diào)整后的預(yù)算安排。(39)參見前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第700頁?？梢?，全國人大財經(jīng)委可以通過事前溝通的方式，建議國務(wù)院主動調(diào)整預(yù)算安排，修正預(yù)算草案中不合理的內(nèi)容，通過一種柔性的方式實現(xiàn)全國人大對國務(wù)院編制預(yù)算行為的實質(zhì)性監(jiān)督，這種“建議修改預(yù)算安排”的實踐亦進一步豐富了全國人大與國務(wù)院之間憲法關(guān)系的內(nèi)涵。

全國人大財經(jīng)委的審查結(jié)果報告是“初步審查的延伸，但不是初步審查的結(jié)果”。(40)全國人大常委會法制工作委員會、全國人大常委會預(yù)算工作委員會、中華人民共和國財政部編：《中華人民共和國預(yù)算法釋義》，中國財政經(jīng)濟出版社2015年版，第104頁。從法律性質(zhì)上而言，全國人大財經(jīng)委的預(yù)算審查報告是全國人大代表審查預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案的“專業(yè)化、通俗化輔助”，(41)參見朱大旗主編：《中華人民共和國預(yù)算法釋義》，中國法制出版社2015年版，第185頁。也是全國人大作出批準(zhǔn)決定的重要參考依據(jù)。全國人大財經(jīng)委在建議全國人大批準(zhǔn)相關(guān)預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算安排報告的同時，指出預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算草案中存在的問題，有助于提高全國人大批準(zhǔn)決定的公信力和透明度，對于政府開展自我檢查，整頓財政紀(jì)律也具有重要的意義。

(二)全國人大財經(jīng)委提出的改進建議及其效力

全國人大財經(jīng)委在預(yù)算審查報告中不僅要對預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算安排作出評價，還要對執(zhí)行年度預(yù)算、改進預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議。從審查報告的內(nèi)容安排與邏輯上看，全國人大財經(jīng)委提出的改進建議既是對上一年度預(yù)算執(zhí)行情況中存在問題的應(yīng)對與解決方案，也是對本年度預(yù)算執(zhí)行工作可能存在的問題進行預(yù)估與防范。從實踐來看，相關(guān)改進的建議大體可以分為四類。

第一，針對以往預(yù)算執(zhí)行中存在的問題反復(fù)提出改進建議。如針對預(yù)算執(zhí)行中存在的赤字?jǐn)U張、浪費嚴(yán)重、稅收執(zhí)法不嚴(yán)等頑疾，多年來全國人大財經(jīng)委在改進建議部分都會建議預(yù)算執(zhí)行部門嚴(yán)格控制財政支出、加強稅收征管、嚴(yán)肅財政紀(jì)律，各級人大應(yīng)加強預(yù)算監(jiān)督等。在某些情況下，全國人大財經(jīng)委甚至從憲法的高度強調(diào)預(yù)算監(jiān)督的重要性，這使得相關(guān)建議帶有濃厚的合憲性控制色彩。如全國人大財經(jīng)委在1993年的審查報告中建議：“1993年國家預(yù)算經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)以后，必須嚴(yán)格執(zhí)行。如在執(zhí)行中需要作部分調(diào)整時，必須按照《憲法》規(guī)定，報經(jīng)全國人大常委會審查和批準(zhǔn)。任何地方和部門都不得擅自開減收增支的口子?！?42)前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第618頁。這一表述暗示著政府可能存在未經(jīng)人大常委會批準(zhǔn)而擅自調(diào)整預(yù)算這種不符合憲法規(guī)定的行為，也表達了全國人大財經(jīng)委試圖對此類現(xiàn)象進行預(yù)防的態(tài)度。對預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的新問題，全國人大財經(jīng)委在改進建議中也會適時作出回應(yīng)。如1994年實行分稅制后，全國人大財經(jīng)委提出：“要抓緊中央和地方的事權(quán)劃分，明確中央和地方各級的收支范圍，并逐步建立、完善轉(zhuǎn)移支付制度。”(43)前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第677頁。1995年后亦多次在審查報告中強調(diào)類似內(nèi)容。

第二，對預(yù)算、稅收相關(guān)立法進度提出建議。1993年全國人大財經(jīng)委就建議“國務(wù)院在1993年內(nèi)將預(yù)算法草案提交人大常委會審議，爭取1994年提交全國人大審議通過”。(44)前引〔20〕，全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會預(yù)決算審查室編書，第619頁。2011年，全國人大財經(jīng)委也建議“積極做好預(yù)算法修改工作”。(45)全國人大財經(jīng)委：《第十一屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2011年第3期，第327頁。在2014年《預(yù)算法》修訂后，全國人大財經(jīng)委亦建議國務(wù)院“抓緊修改出臺預(yù)算法實施條例”。(46)前引〔32〕，全國人大財經(jīng)委文，第237頁。2017年，全國人大財經(jīng)委建議進一步加強稅收立法工作，落實稅收法定原則，要求“有關(guān)方面要高度重視稅收立法工作，按照確定的時間表，進一步加大工作力度，確保如期實現(xiàn)稅收立法目標(biāo)”。(47)全國人大財經(jīng)委：《第十二屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2017年第2期，第302-303頁。

第三，強調(diào)加強預(yù)算管理和人大監(jiān)督具體措施的實施，對預(yù)算執(zhí)行提出方向性建議。如2009年全國人大財經(jīng)委提出“提高項目管理的規(guī)范性和透明度，向全國人大提交中央政府公共投資安排情況表。政府重大公共投資和實施情況，要向全國人大常委會報告”；(48)全國人大財經(jīng)委：《第十一屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于2008年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2009年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2009年第3期，第327頁。2014年全國人大財經(jīng)委提出“研究出臺統(tǒng)一、全面、規(guī)范的地方政府性債務(wù)管理辦法，嚴(yán)格控制新增地方政府性債務(wù)，將地方政府性債務(wù)分類納入預(yù)算管理”；(49)前引〔35〕,全國人大財經(jīng)委文，第238頁。2015年全國人大財經(jīng)委提出要“建立重點民生政策和重大專項支出的績效評價機制，并向全國人大報告績效評價結(jié)果，細化預(yù)算公開內(nèi)容”。(50)前引〔32〕，全國人大財經(jīng)委文，第246頁。

第四，對預(yù)算監(jiān)督管理工作作出具體安排。在這一類建議中，全國人大財經(jīng)委并不是僅僅作出方向性的建議，而是以一種類似命令的方式給出具體的建議。如針對地方違法違規(guī)舉債的問題，全國人大財經(jīng)委提出：“不允許以任何形式或者變通辦法突破人大批準(zhǔn)的債務(wù)限額。對違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，堅決查處，問責(zé)到人?！?51)前引〔47〕，全國人大財經(jīng)委文，第302頁。近年來，全國人大財經(jīng)委對一些具體的工作部署，甚至明確要求國務(wù)院及相關(guān)部門立刻執(zhí)行(如預(yù)算公開)，或者給出了時間表。如表2所示，全國人大財經(jīng)委在預(yù)算審查報告中，以建議的方式對國務(wù)院及其部門在預(yù)算編制、預(yù)算公開、預(yù)算審計等方面提出了具體的要求，并明確要求國務(wù)院就相關(guān)預(yù)算工作向全國人大報告。通過落實上述具體的建議，全國人大可以實現(xiàn)對國務(wù)院預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的具體監(jiān)督，在這個過程中，財政民主原則得到了彰顯和強調(diào)，全國人大與國務(wù)院在預(yù)算工作中正常的憲法關(guān)系得到了鞏固。

表2 全國人大財經(jīng)委近年來在預(yù)算審查結(jié)果報告中提出的部分具體要求

注：根據(jù)相關(guān)年份《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》整理

從性質(zhì)上看，全國人大財經(jīng)委在預(yù)算審查報告中對國務(wù)院及地方政府提出的相關(guān)意見和建議并不是全國人大正式作出的決定，不具有法律拘束力。但相關(guān)建議雖然名為“建議”，卻蘊含著剛性拘束的色彩。全國人大財經(jīng)委的一些具體建議，在立法過程中也得到了采納和調(diào)整。(52)如預(yù)算公開的時間期限，2010年全國人大財經(jīng)委要求，預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)在15日內(nèi)向社會公開。2014年修訂后的《預(yù)算法》第14條則規(guī)定的是預(yù)算批準(zhǔn)后20日內(nèi)公開。全國人大在相關(guān)決議中贊同全國人大財經(jīng)委審查報告的評價和建議后，審查報告中的相關(guān)建議即獲得了一定的民主正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿鴦?wù)院及其他部門的尊重。實踐中，財政部也多次表示：“主動接受人大依法監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督，既是財政部門的一項法定職責(zé)，更是一項重要政治任務(wù)?！?53)財政部：《關(guān)于2017年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預(yù)算草案的報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第2期，第229頁。每年財政部在向全國人大報告上一年度預(yù)算執(zhí)行情況時，都會提及落實全國人大相關(guān)預(yù)算決議和全國人大財經(jīng)委審查意見的情況。從2014年起，“落實人大預(yù)算決議情況”(包括落實人大財經(jīng)委審查意見)在國務(wù)院財政部的預(yù)算執(zhí)行情況報告中成為獨立的一部分。(54)參見財政部：《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2014年第2期。從形式上看，國務(wù)院和財政部對全國人大財經(jīng)委的審查意見比較重視，財政部在相關(guān)報告中明確表示落實了全國人大財經(jīng)委的相關(guān)審查意見，如2012年“向社會公開的財政決算細化到項級科目”，(55)財政部：《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2012年第2期，第258-259頁。2014年“進一步壓縮代編規(guī)?！?56)前引〔54〕,財政部文，第223頁。等等。但是，一些體制性的問題，如預(yù)算執(zhí)行過程中的浪費問題、地方債務(wù)風(fēng)險問題、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范等，依舊沒有從根本上得到解決。在某些情況下，全國人大財經(jīng)委對財政部的落實情況并不滿意。如2015年財政部指出“2014年預(yù)算執(zhí)行過程中優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目比上年減少三分之一以上”，(57)財政部：《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報告》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2015年第2期，第227頁。但全國人大財經(jīng)委在2017年仍認(rèn)為中央預(yù)算執(zhí)行過程中“財政轉(zhuǎn)移支付管理不夠規(guī)范，專項轉(zhuǎn)移支付清理整合不夠”。(58)前引〔47〕，全國人大財經(jīng)委文，第300頁。因此，從整體上看，全國人大財經(jīng)委在預(yù)算審查報告中提出的建議能否落實，主要還是靠國務(wù)院和有關(guān)部門的自覺與主動，審查報告對政府的拘束力有限。

綜上所述，從全國人大財經(jīng)委預(yù)算審查報告來看，全國人大財經(jīng)委是有可能對中央預(yù)算的執(zhí)行和編制活動進行實質(zhì)性審查的，這也是1982《憲法》實施以來我國預(yù)算監(jiān)督制度運行取得的重要成果。在這個基礎(chǔ)上，全國人大財經(jīng)委能夠協(xié)助全國人大對相關(guān)預(yù)算的編制和執(zhí)行進行監(jiān)督。對于預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在的合理性、合法性乃至合憲性問題，全國人大財經(jīng)委在審查過程中有著較為清晰的認(rèn)識。通過在預(yù)算審查報告中作出評價和建議，全國人大財經(jīng)委不斷強調(diào)著全國人大監(jiān)督國務(wù)院預(yù)算活動的憲法意義，維護著全國人大和國務(wù)院的憲法關(guān)系。在這個基礎(chǔ)上，全國人大對國務(wù)院的預(yù)算監(jiān)督，才有可能走向深入和實質(zhì)化。而目前全國人大對于國務(wù)院預(yù)算監(jiān)督的效果仍然有待提高。從預(yù)算監(jiān)督的過程來看，《憲法》第62條第(十一)項的實施情況應(yīng)當(dāng)從多個視角予以評估：首先，全國人大能夠從形式法治的層面，對國務(wù)院的預(yù)算編制和執(zhí)行活動進行形式上的監(jiān)督；其次，不能否認(rèn)實踐中出現(xiàn)過，而且可能仍然存在不符合憲法規(guī)定與憲法精神的做法，各級人大對于同級政府執(zhí)行預(yù)算的監(jiān)督仍有待加強和走向?qū)嵸|(zhì)化；再次，全國人大財經(jīng)委在協(xié)助全國人大進行預(yù)算監(jiān)督的過程中發(fā)揮了重要的作用，對預(yù)算執(zhí)行情況的報告和預(yù)算草案進行了一定程度上的實質(zhì)審查，并通過評價和建議的方式，指出了預(yù)算實踐中存在的問題。在充分發(fā)揮全國人大財經(jīng)委職能的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)探索更加有力的監(jiān)督途徑，加強《預(yù)算法》等財政立法的完善和實施，通過完備的法律法規(guī)鞏固財政民主原則的落實，提高預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化水平。

五、結(jié) 論

從我國實踐來看，當(dāng)下中國財政預(yù)算的統(tǒng)一性、權(quán)威性和民主性仍存在著諸多不足。(59)參見周剛志：《財政轉(zhuǎn)型的憲法原理》，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第80-82頁。陳斯喜將我國財政實踐中的主要問題概括為“一軟一硬”，即“政府的財政編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)‘硬’，人大審查批準(zhǔn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)‘軟’”。(60)姚來燕：《我國人大財政權(quán)研究》，中國檢察出版社2010年版，序二(陳斯喜撰寫)。要改變這一狀況，就要充分落實《憲法》和《預(yù)算法》中規(guī)定的預(yù)算權(quán)的配置，強化人大對政府財政預(yù)算的監(jiān)督。上述實證研究表明，全國人大財經(jīng)委在協(xié)助全國人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的過程中，已經(jīng)不再局限于程序性、形式化的監(jiān)督，而是可以對國務(wù)院提交的預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的報告進行實質(zhì)性審查，并逐步通過評價和建議的方式，影響國務(wù)院的預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行。雖然全國人大財經(jīng)委的這種評價和建議并不具有法定的拘束力，但國務(wù)院需要尊重和回應(yīng)，至少在形式上維系了全國人大與國務(wù)院之間的憲法關(guān)系，確保了《憲法》第62條第(十一)項的實施，也為新時代我國預(yù)算監(jiān)督體制進一步完善提供了某種制度上的空間。通過加強專門委員會建設(shè)，強調(diào)人大預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性和預(yù)算的嚴(yán)肅性，才能夠推動全國人大預(yù)算監(jiān)督逐步走向?qū)嵸|(zhì)化。具體包括以下三點：

第一，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，進一步發(fā)揮全國人大財經(jīng)委和全國人大常委會預(yù)工委在預(yù)算監(jiān)督過程中的作用，繼續(xù)為全國人大及其常委會行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)提供專業(yè)化和通俗化的輔助，并為推動預(yù)算監(jiān)督的公眾參與創(chuàng)造條件。

第二，強化全國人大財經(jīng)委預(yù)算審查報告的拘束力，確保預(yù)算監(jiān)督活動的嚴(yán)肅性。雖然全國人大財經(jīng)委在預(yù)算審查報告中指出的問題和提出的建議不具有強制約束力，但國務(wù)院仍需充分重視全國人大財經(jīng)委審查報告中指出的問題和提出的建議。一方面，國務(wù)院、財政部應(yīng)當(dāng)主動根據(jù)預(yù)算審查報告糾正問題、完善相關(guān)工作機制。另一方面，通過加強黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)審查的力度嚴(yán)肅財政紀(jì)律,督促國務(wù)院和其他部門充分重視全國人大財經(jīng)委在預(yù)算審查報告中提出的問題，也是提高全國人大財經(jīng)委預(yù)算審查報告拘束力的有效途徑。

第三，全國人大財經(jīng)委應(yīng)當(dāng)繼續(xù)探索在預(yù)算審查報告中部署具體事項的力度與進度。通過在預(yù)算審查報告中對國務(wù)院、財政部提出具有針對性的剛性要求，全國人大財經(jīng)委可以促使《預(yù)算法》相關(guān)具體機制在可預(yù)期的時間內(nèi)得到落實和完善，逐步提高我國預(yù)算法治的水平，并彰顯人大預(yù)算監(jiān)督的具體功效。

需要注意的是，在未來推進合憲性審查工作的進程中，對預(yù)算權(quán)的合憲性控制的重點仍不在于解決具體的細節(jié)性問題。如何強化憲法對預(yù)算權(quán)配置的拘束，強化憲法對行政機關(guān)執(zhí)行預(yù)算活動的程序性拘束，強化立法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督，使財政民主原則得到進一步落實，才是預(yù)算權(quán)合憲性控制的根本目的。我國憲法文本并未對政府預(yù)算權(quán)的運行設(shè)置具體的拘束，在當(dāng)下以經(jīng)濟建設(shè)為中心的時代背景下，需要在確保行政機關(guān)效率與立法機關(guān)有效監(jiān)督之間謹(jǐn)慎地劃定界限。在“不唱對臺戲”的監(jiān)督工作原則之下，人大的預(yù)算立法和預(yù)算監(jiān)督活動更需要發(fā)揮智慧，在現(xiàn)有制度提供的框架下尋找發(fā)揮憲法實效的途徑，發(fā)掘可能存在的空間。