潘醒偉

摘要：本文擬梳理主權債務內容，主權債務違約形式，介紹主權債務重組和主權債務訴訟的具體形式和發(fā)展趨勢。并在我國企業(yè)和金融機構“走出去”的大背景下，提供對于主權債務風險的防范和處置建議。

關鍵詞：主權債務;違約;主權債務重組;主權債務訴訟

一、主權債務概述

（一）主權債務

主權債務，又稱“公共債務”或“國家債務”，指一國政府（如財政部、中央銀行）或其授權部門以該國的名義舉借或擔保的，以國家信譽保證償還的債務。

主權債務形式多種多樣，按舉借對象所屬國可分為國內債務和國外債務;按舉借方式可分為貸款類債務和債券類債務;按舉借對象類型可分為雙邊債務、多邊債務和私人債務。

（二）主權債務違約

主權國家未支付已到期債務或表示不會支付未到期債務的行為均屬于主權債務違約。前者稱為事后違約，后者稱為事前違約。

從違約對象看，主權債務違約可分為選擇性違約和無序性違約，只針對部分債權人的違約為選擇性違約，面對全部債權人的違約為無序性違約。從違約意愿看，主權債務違約可分為主動和被動兩類：主動違約指債務國在具有一定償債能力情況下，出于種種原因主動選擇違反債務償還約定。債務違約會極大程度傷害債務國聲譽，大幅縮減債務國融資渠道，急劇提高債務國融資成本，經(jīng)濟成本非常高昂。被動違約指違約國因償付能力不足，無法償還到期債務引發(fā)的違約，造成償付能力不足問題的原因不一，有些是源于原始赤字，有些是源于銀行危機或自然災害，還有一些是由于機會主義行為所導致。

二、主權債務重組和主權債務訴訟

雖然主權債務的形式不一、主權債務違約的成因各異。主權債務違約的解決方案分兩種，第一種解決方案稱為主權債務重組;另外一種解決方案稱為主權債務訴訟。

（一）主權債務重組

主權債務重組是當今主權債務違約的主要解決手段，內涵較為寬泛，任何滿足以下三個條件的債務解決方案都可稱之為主權債務重組：主體上滿足債務人或擔保人為主權主體，內容上涉及對原償債方案的變更，達成方式上需經(jīng)雙方合意，單方宜告拒付債務或免除債務不屬于債務重組范疇。主權債務重組手段有債務減免，債務期限變更、債務互換、債務代償?shù)人姆N類型，四種手段可以單獨行使，也可組合形式體現(xiàn)，如債務減免計劃通常伴有債務期限變更。

主權債務以國家信用為依托，以國家財政收入作為還款來源，具有較高信用水平，而主權債務重組卻并不鮮見。據(jù)TMF統(tǒng)計，1950-2010年間有據(jù)可考的債務重組協(xié)議634個，涉及重組債務金額總計超過1.36萬億美元，涉及債務國家95個，縱觀重組項目涉及國別、期間分布、債權人占比、債務解決方式等等，整體特點如下：

一是主權債務重組大部分集中在發(fā)展中國家，在1950年至2010年間的債務重組項目涉及的國家全部為發(fā)展中國家。在六十年間債務重組次數(shù)超過十次，即重組頻率高于每六年一次的國家共有23個，占有重組記錄國家總數(shù)的24.2%，重組協(xié)議簽訂數(shù)日為318個，占總體協(xié)議簽訂數(shù)量的50.2%。重組協(xié)議金額最高的十個國家金額合計9567億美元，約占重組總金額的70.3%。美國、日本及歐元區(qū)發(fā)達國家雖經(jīng)歷過債務危機，但未出現(xiàn)過債務違約和債務重組，而發(fā)達國家債務危機在希臘債務危機中逐漸顯現(xiàn)。

二是主權債務重組區(qū)間性較為顯著，1980年以前，主權債務重組整體數(shù)量和金額都相對較小，趨勢也較為平穩(wěn)。直至20世紀80年代后主權債務的數(shù)量和規(guī)模因拉美債務危機的爆發(fā)呈現(xiàn)出急劇增長。20世紀90年代，拉美債務危機余波未平，俄羅斯債務危機又引發(fā)了新一輪主權債務重組的高潮，直至2000年以后，主權債務重組態(tài)勢才呈現(xiàn)出逐漸放緩的態(tài)勢。

三是私人債務人的重組協(xié)議數(shù)量和金額出現(xiàn)倒掛，1950年至2010年間以來，官方債務問題協(xié)調機構巴黎俱樂部共達成了449個債務重組協(xié)議，協(xié)議金額總計5483億美元。與此同時，私人機構共達成了186個債務重組協(xié)議，協(xié)議金額總計8122億美元。私人債權人達成重組協(xié)議數(shù)量僅為官方債權人的42%，重組協(xié)議總計金額為官方債權人的148%，平均單個協(xié)議金額達到官方債權的352.38%。

四是債務減免現(xiàn)象越來越普遍，隨著時間的推移，越來越多債務減免方案被嵌入到主權債務重組中來，這一點無論官方債權人還是私人債權人概不能外：官方債權人方面，巴黎俱樂部自1956年成立至1987年近30年間達成的債務重組協(xié)議幾乎均不涉及債務減免，而自1987年后，巴黎俱樂部通過債務減免形式解決債務問題的比例明顯升高，自2004年至今，巴黎俱樂部通過的含有折價方案的重組協(xié)議比例占比已經(jīng)超過80%。在私人債權方面，含自折價方案的重組數(shù)量不足整體重組數(shù)量的1/3，近年來呈出逐年上升趨勢。

（二）主權債務訴訟

主權債務歷史悠久，主權債務違約和重組的案例至少可以追溯到中世紀，主權債務重組是主權債務解決的唯一手段，這種情況一直持續(xù)到近代。一則因主權債務重組內涵豐富、形式多樣、能夠滿足債權債務方的多樣需求。二則因主權國家地位特殊，享有主權豁免，免受他國法律管轄和執(zhí)行，債權人長久以來缺乏迫使主權國家償付債務的強制性手段。

（三）主權債務訴訟的興起

主權債務訴訟的出現(xiàn)，彌補了主權債務重組約束力方面的不足，平衡了債權債務雙方的不平等地位，為債權人提供了友好協(xié)商無效情形下的備選方案，成為債權人維護自身權益的有效工具。主權債務訴訟起源于20世紀80年代，遠遲于主權債務重組。若要分析個中緣由，不得不提到國際社會對于主權豁免態(tài)度的轉變。

（四）主權豁免態(tài)度的轉變

主權豁免是一個司法意義上的概念，核心內容是一國之行為或財產(chǎn)不受外國法律管轄約束。在主權豁免制度產(chǎn)生的早期過程中，該制度主張未經(jīng)國家自身同意，主權國家不得在另一主權國家法院成為被告。是故此制度又稱為絕對豁免主義。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會對政府扮演角色有了更廣泛的要求，政府部門在社會中承載的職能由主權職能延展向商事職能，日益廣泛地參與商業(yè)活動使得從事商業(yè)活動的人們需要能夠請求法院決定其權利。相對豁免的理論隨之興起。1952年前后，奧地利、比利時等國紛紛開始支持有限豁免論。1972年部分西歐國家于巴塞爾通過了《關于國家豁免的歐洲公約》，美國國務院于1952年通過了“泰特公函”宜告其主權豁免政策的轉變。

主權豁免由絕對主義向相對主義過渡給予了主權債務訴訟生長的士壤，也改善了債權人和債務國交易條件，于債權人而言，主權限制豁免為主權債務訴訟鋪就了通路，提供了除談判重組之外的另外一種求償手段，降低了出借風險。于債務國而言，采用主權限制豁免主義部分打消了出借人對于主權豁免方面的憂慮，打開了更多融資渠道，降低了融資成本。

（五）主權債務訴訟的發(fā)展

美英先后通過了主權豁免法，為私人債權人提供了管轄依據(jù)。兩國法律體系較為健全，英語為國際金融市場語言，具有良好的訴訟基礎。美元和英鎊具有較強的流通性，在國際貿易中常被作為結算貨幣，為債權人提供了執(zhí)行便利。越來越多的私人債權人選在紐約或倫敦進行主權債務訴訟，但整體數(shù)量仍然十分有限。在1980年至2010年間，在紐約和倫敦法院有據(jù)可考的主權債務訴訟僅有109宗，但是上升趨勢很快。

（六）主權債務訴訟引發(fā)的囚徒困境

由于當前國際法律框架下對主權國家的債務困境并無類似破產(chǎn)保護的規(guī)則，也不存在破產(chǎn)管理人和清算人之類的角色來“接管”主權國家和規(guī)制債權人行為，更不存在類似美國破產(chǎn)法第十一章之中關于“偏頗性清償”一類的規(guī)定，導致債務人具有較大的先動優(yōu)勢，即優(yōu)先通過債務訴訟向主權國家追索的債權人會獲得更為優(yōu)厚的回報。

在利益驅動下，甚至滋生了禿鷲基金（Vulture Captital）這一行當，禿鷲基金通常以非常低廉的價格收購主權債務，利用自身在法律訴訟及資產(chǎn)搜索、扣押方面的優(yōu)勢迫使主權國家償還債務，獲取高額回報。

（七）對中國債權人的啟示和建議

隨著中國經(jīng)濟總量和綜合國力的不斷增強，中國的對外經(jīng)濟貿易形式已經(jīng)逐漸對外貿易向對外投資、對外融資轉換，其中中巴經(jīng)濟走廊、中埃產(chǎn)能合作等一系列政府間合作為拓展國際合作鋪平了道路，而在主權債務問題逐漸復雜和嚴峻的背景下，主權借款的增加也提高了主權債務違約的潛在風險，對于中國債權人而言，一方面需要嚴格把牢信用管控端口，另外一方面在風險發(fā)生之時要做好以下幾方面主權債務解決的推動工作。

（八）豐富主權債務追償手段

對于主權債務，可以嘗試通過引入債務互換以豐富重組還款來源，一是其他幣種互換，即在匯兌風險可控前提下，考慮嘗試包含人民幣還款在內的其他幣種還款方式。二是股權互換，債務國政府部分項目具有潛在豐厚收益，但有時受運營能力限制無法實現(xiàn)，中國債權人可發(fā)揮廣泛的中國的資源消納優(yōu)勢，引入投資人入主債務國政府項目或參與到公私合營中來，能夠緩解債務國政府的財政困境，提高債務政府的造血能力。三是資源互換，我國作為一個資源的需求大國，具備旺盛的資源需求和開采能力，相對于債務國而言，我國企業(yè)在對債務國資源進行勘探、發(fā)掘、冶煉、運輸、銷售具備比較優(yōu)勢，在詳盡調查的前提下，采用債權資源互換可以滿足國內外市場的資源需求，同時能夠切實提高債務國政府償債能力。

對于涉及債務減免的重組協(xié)議，可以嘗試引入浮動式債務重組方案。對于普通的債務展期而言，債務國為債務展期支付了適當?shù)娜谫Y對價，中國債權人并未因此遭受損失。而對于包含債務減免條款的債務重組協(xié)議而言，主權債務的減免幅度是以債務國重組當期的經(jīng)濟情況而制定的，對于債務國政府的未來還款，其本息應當盯住債務國未來經(jīng)濟狀況進行浮動，使債務減免應與政府財政收入狀況相匹配。一方面能夠有效降低中國債權人因債務減免遭受的損失，另一方面能夠透過此機制要求債務國政府按時披露其財政狀況，強化對于債務國再次違約的信用風險管理，為了保障債權人權利，中國債權人可嘗試在追償過程中要求債務國附加資源收入賬戶擔保。

對于可能蓄意拖欠債務或經(jīng)多次重組，協(xié)議仍未得到執(zhí)行的債務國，除繼續(xù)探索以新的方式和從新的角度同債務國進行友好協(xié)商解決債務問題外。還應著手對主權債務訴訟進行布局，由于中國債權人的政策性地位較為特殊，進行主權債務訴訟可能影響我國與債務國之間的外交關系，建議與國際上主權債務訴訟經(jīng)驗較為豐富的律師事務所開展相關研究項目，立足中國債權人角度探討主權債務訴訟的可能性以及最優(yōu)策略，通過主權訴訟實現(xiàn)對債務國海外資產(chǎn)的扣押和執(zhí)行更好保障中國債權人利益，避免債務國惡意拖欠引發(fā)的損失。

（九）健全重組方案評價體系

對于債務國出現(xiàn)償付困難，要求進行債務減免的情況，建議引入全面的評價體系，綜合評定債務國的債務減免方案并借此制訂中國債權人的應對策略。可以參照IMl設計的債務可持續(xù)性評估，結合中國債權人項目承保方案中對于項目所在國家經(jīng)濟政治風險分析以及債務國政府披露情況，對債務國政府提出的重組方案進行定性分析，在條件允許的情況下進行定量分析。分析過程中，還可參照巴黎俱樂部的標準重組條款，將減免幅度以及相應適用條件納入重組債務減免的標桿分析，設計菜單式的重組方案以適配債務國的償債需求，最終確定債務重組協(xié)議的初步方案。健全的重組方案評價體系保障重組方案的合理性，在債務國可承受范圍內，最大限度保障中國債權人的利益。

（十）做好債權人博弈問題的應對方案

目前主權國家違約時點由事后違約逐漸轉向事前違約，為消息靈通的債權人“捷足先登”提供了更為便利的條件。為避免此類債權人博弈對中國債權人造成不利影響，對于債務國的保后管理工作時點也應相應前移，對保后管理的重點國別應進行重點關注和跟蹤，防患于未然。

在重組過程中，應當積極尋找其他債權人，在中國債權人債務占比較高時，可嘗試組成債權人委員會，統(tǒng)一協(xié)商解決債務問題。為避免其他債權人在中國債權人達成重組協(xié)議之外，以更高比例和解，可考慮在重組協(xié)議中引入可比性條款，對債務國與其他債權人達成和解的比例方式進行限制，避免因信息不對稱給中國債權人帶來的損失。