張婷 王三秀

內(nèi)容提要：新中國(guó)成立70年來(lái)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無(wú)到有，大致經(jīng)歷了萌芽、初步形成、試點(diǎn)改革、全面深化改革等階段。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革歷程，是政府責(zé)任不斷完善的過(guò)程。政府在制度設(shè)計(jì)、財(cái)政支持、監(jiān)督管理等方面的努力，使農(nóng)村養(yǎng)老保障從最低限度的生存滿足向高階發(fā)展權(quán)的保障轉(zhuǎn)變，并逐漸形成從一元主導(dǎo)到多元并用的保障模式。新時(shí)代全面深化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，面臨著城鄉(xiāng)差異較大、養(yǎng)老金替代率不足、法制化程度低、區(qū)域差異性大等難題。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需面向城鄉(xiāng)一體化和法制化建設(shè)，進(jìn)一步明確政府責(zé)任，因應(yīng)區(qū)域差異進(jìn)行有效的制度設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展;養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.89? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-7543（2019）08-0015-12

城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，形塑了我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的二元格局。相較于城鎮(zhèn)養(yǎng)老，農(nóng)村居民更依賴土地保障和家庭養(yǎng)老。隨著城鎮(zhèn)化的加快，家庭養(yǎng)老功能進(jìn)一步弱化，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題愈發(fā)凸顯。在新時(shí)代主要矛盾轉(zhuǎn)變的背景下，有必要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)先后建立了不同類(lèi)型的養(yǎng)老保障制度，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在改革中逐步形成與發(fā)展。在步入新時(shí)代的當(dāng)下，需要對(duì)特定歷史條件下的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行梳理和分析，以此解析制度變遷背后的規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)。

一、新中國(guó)70年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革歷程

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是指為了解決農(nóng)村居民年老生活保障問(wèn)題，國(guó)家、社會(huì)和農(nóng)村居民通過(guò)一定方式籌集保險(xiǎn)基金，使農(nóng)村居民獲得養(yǎng)老金的規(guī)范體系。新中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生與演變大致可劃分為四個(gè)時(shí)期：萌芽時(shí)期（1949～1977年）;初步形成時(shí)期（1978～2002年）;試點(diǎn)改革時(shí)期（2003～2013年）;全面深化改革時(shí)期（2014年至今）。

（一）1949～1977年，以國(guó)家直接分配為主的萌芽時(shí)期

在中國(guó)幾千年的文明史中，養(yǎng)老問(wèn)題一直被當(dāng)作道德倫理問(wèn)題，養(yǎng)老保障分散到各家庭，嚴(yán)重依賴土地和家庭供養(yǎng)[1]。1949年后，我國(guó)著手制定新的社會(huì)政策，于1950年6月30日頒布《土地改革法》，通過(guò)土地所有制改革為農(nóng)村養(yǎng)老提供了最基本的物質(zhì)保障。以此為開(kāi)端，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入制度建設(shè)的萌芽階段。

1.1949～1955年，針對(duì)“農(nóng)村特殊人群”形成國(guó)家救濟(jì)制度

新中國(guó)成立初期，我國(guó)沒(méi)有建立專門(mén)針對(duì)農(nóng)村與農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老制度，但從憲法到各專項(xiàng)法規(guī)均有規(guī)定要建立針對(duì)農(nóng)村特殊人群的國(guó)家救濟(jì)體系，主要體現(xiàn)在：第一，1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》不僅對(duì)農(nóng)村土地的農(nóng)民所有制進(jìn)行了確認(rèn)，而且針對(duì)年老、疾病等特殊公民規(guī)定有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，其中包括在農(nóng)村年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的公民。第二，1953年內(nèi)務(wù)部制定《農(nóng)村災(zāi)荒救濟(jì)糧款發(fā)放使用辦法》，將農(nóng)村中的孤老殘幼等人群定為一等救濟(jì)戶，在糧食救濟(jì)方面給予優(yōu)待。第三，新中國(guó)成立初期國(guó)家對(duì)在戰(zhàn)爭(zhēng)中犧牲的軍人、革命烈士、病故與傷殘軍人及其家屬實(shí)施優(yōu)待措施。1950～1954年，國(guó)家相繼頒布了《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》《民兵民工傷亡撫恤暫行條例》《革命烈士家屬、革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》《革命軍人犧牲、病故褒揚(yáng)撫恤暫行條例》等擁軍優(yōu)屬相關(guān)法規(guī)。1955年頒布的《兵役法》進(jìn)一步確立軍烈屬和復(fù)員退伍軍人的優(yōu)待權(quán)利。該法主要涉及三方面的優(yōu)待措施：一是生產(chǎn)活動(dòng)幫扶，政府對(duì)缺乏勞動(dòng)能力的軍人、民兵、民工等給予勞動(dòng)幫扶;二是生活上補(bǔ)助，通過(guò)發(fā)放實(shí)物或補(bǔ)貼用于購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料;三是對(duì)軍烈屬的撫恤，國(guó)家對(duì)革命烈士家屬一次性或定期發(fā)放撫恤金等。新中國(guó)成立初期針對(duì)農(nóng)村“特殊人群”的幫助或救助，某種程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的不足，使得自給自足的養(yǎng)老模式開(kāi)始向體現(xiàn)一定制度化水準(zhǔn)的國(guó)家救濟(jì)模式轉(zhuǎn)變。

2.1956～1977年，以農(nóng)村“五保戶供養(yǎng)”與“公益金”制度為主

1956年1月中共中央發(fā)布的《一九五六年到一九六七年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》規(guī)定：農(nóng)業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃照顧鰥寡孤獨(dú)者，保障其吃穿、子女教育和死葬等問(wèn)題。1956年6月30日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，確立“五保戶供養(yǎng)制度”，即針對(duì)鰥寡孤獨(dú)者采取保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬的制度。由此，“五保戶供養(yǎng)制度”成為國(guó)家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)度的最初形式，也逐漸成為國(guó)家在廣大農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期推行的一項(xiàng)政策。隨著“五保戶供養(yǎng)”制度的發(fā)展，國(guó)家提出建立農(nóng)村養(yǎng)老院。1958年全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)了人民公社化運(yùn)動(dòng)，形成了特殊的人民公社體制。這種集中管理、平均分配的體制，削弱了家庭養(yǎng)老在經(jīng)濟(jì)層面的功能。由此，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式在集體化時(shí)期逐漸消失，事實(shí)上形成一種集體養(yǎng)老模式。1958年11月，黨的八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》提出，為“五保戶”提供一個(gè)較好的生活場(chǎng)所。隨即，全國(guó)各地迅速開(kāi)始興建敬老院，到1958年底全國(guó)辦起敬老院15萬(wàn)所，收養(yǎng)300余萬(wàn)老人[2]。

1962年9月，黨的八屆十中全會(huì)通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例》，其中第三十六條規(guī)定：在生產(chǎn)隊(duì)可分配的總收入中設(shè)置公益金，用于農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)和提高集體事業(yè)福利。雖然公益金還需投向集體福利事業(yè)，但基本用于社會(huì)保險(xiǎn)，主要包括：一是針對(duì)特殊困難群體，如老、弱、孤、寡、殘疾的社員以及遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，提供救濟(jì);二是針對(duì)生活有困難的烈士家屬、軍人家屬和殘廢軍人予以適當(dāng)優(yōu)待;三是針對(duì)家庭人口多、勞動(dòng)力少的社員給予必要補(bǔ)助;四是對(duì)于因公負(fù)傷的社員的補(bǔ)助。雖然這種制度安排屬于低水平的再分配措施，但相比純粹的家庭養(yǎng)老具有明顯進(jìn)步。這種統(tǒng)籌式的保險(xiǎn)制度作用有限，但是在整個(gè)農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期起到了制度養(yǎng)老的作用。

總的來(lái)看，農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期的集中生產(chǎn)、平均分配的政策，促使農(nóng)村養(yǎng)老走向社會(huì)養(yǎng)老模式。事實(shí)證明，由于缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以有效開(kāi)展，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老本質(zhì)上未脫離土地保障模式。同時(shí)，這種養(yǎng)老模式受制于資源不足和分配缺陷，在實(shí)施中出現(xiàn)了虛假繁榮，致使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度難以有效運(yùn)行。但不可否認(rèn)，公益金等集體統(tǒng)籌制度具有現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的雛形。

（二）1978～2002年，以“舊農(nóng)?！睘橹鞯某醪叫纬蓵r(shí)期

1.1978～1985年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制施行，集體化時(shí)期的養(yǎng)老政策逐漸改變

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，使農(nóng)村土地制度和生產(chǎn)方式發(fā)生了較大變革，激活了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得較大進(jìn)步，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度變化奠定基礎(chǔ)。在農(nóng)村改革初期，黨和政府尚未針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題制定系統(tǒng)性政策。在此背景下，民政部在原有生產(chǎn)隊(duì)的基礎(chǔ)上開(kāi)始探索農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1982年全國(guó)有11個(gè)省市、3457個(gè)生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行了養(yǎng)老金制度。該制度規(guī)定：凡參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)10年以上的，年滿65周歲的男社員和年滿60周歲的女社員，可享受養(yǎng)老金待遇。約有42萬(wàn)農(nóng)村居民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，一般每人每月可得到10～15元不等的養(yǎng)老金，最多的可達(dá)20元以上[3]。養(yǎng)老金由生產(chǎn)隊(duì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況按比例分擔(dān)，從隊(duì)辦企業(yè)利潤(rùn)和公益金中支付。這是改革開(kāi)放后在農(nóng)村形成的社區(qū)型養(yǎng)老保障模式。

然而，這一時(shí)期正處于我國(guó)農(nóng)村土地制度變革的節(jié)點(diǎn)期，建立在生產(chǎn)隊(duì)基礎(chǔ)上的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不符合實(shí)際且難以為繼。隨著土地制度變革的深入，農(nóng)村又恢復(fù)到以家庭為單位的社會(huì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村養(yǎng)老實(shí)質(zhì)上又回到了家庭養(yǎng)老模式。

2.1986～2002年，“縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方案”的探索與制定

1986年國(guó)家“七五”計(jì)劃提出探索研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，按照實(shí)際情況逐漸開(kāi)展試點(diǎn)。這一政策指向主要基于兩方面背景：一是農(nóng)民包產(chǎn)到戶開(kāi)始面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn);二是農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)變化讓家庭養(yǎng)老功能不斷弱化。1986年10月，民政部在江蘇省沙洲縣（現(xiàn)張家港市）召開(kāi)了“全國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障工作會(huì)議”，明確要求建設(shè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入實(shí)質(zhì)性探索階段。其后五年內(nèi)大致形成了四種類(lèi)型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)方案：一是按項(xiàng)目多寡形成綜合型和單向型養(yǎng)老保險(xiǎn)方案，前者是在養(yǎng)老保險(xiǎn)中納入農(nóng)村養(yǎng)老，統(tǒng)一籌集資金并統(tǒng)一管理;后者是單獨(dú)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)行保險(xiǎn)試點(diǎn)。二是將投保者按工作類(lèi)型分為務(wù)工、務(wù)農(nóng)、工農(nóng)。三是在籌資方式上進(jìn)行現(xiàn)收現(xiàn)付、預(yù)先積累、現(xiàn)收現(xiàn)付和預(yù)先積累結(jié)合三種模式的試點(diǎn)。四是在統(tǒng)籌層次上分為村級(jí)社會(huì)型、鄉(xiāng)級(jí)社區(qū)型、縣級(jí)管理型三種類(lèi)型的試點(diǎn)[1]。

1991年國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，其中明確規(guī)定：“農(nóng)村（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革由民政部負(fù)責(zé)?！?992年民政部制定《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《基本方案》），加速了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過(guò)不斷試點(diǎn)和循序推廣，拉開(kāi)了國(guó)家針對(duì)農(nóng)村建立綜合統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的序幕，意味著我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老步入現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。這一時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度被學(xué)術(shù)界總結(jié)為“舊農(nóng)保”?！痘痉桨浮芬?guī)定：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)要從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家政策扶持的原則，建立個(gè)人養(yǎng)老賬戶的籌資方案。具體做法是：以縣級(jí)為單位統(tǒng)籌個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，將個(gè)人繳納和集體補(bǔ)助的全部計(jì)入其中，并且按照國(guó)家政策運(yùn)營(yíng)增值。參加保險(xiǎn)的農(nóng)民年滿60周歲后按照個(gè)人賬戶積累資金總額和相應(yīng)計(jì)算公式發(fā)放養(yǎng)老金，主要以個(gè)人繳費(fèi)為主，保障水平較低。

1994年，民政部專門(mén)成立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司，組建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)中心，專門(mén)管理農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。1995年，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知》要求積極穩(wěn)妥推進(jìn)相關(guān)保險(xiǎn)工作。自此，“舊農(nóng)?！钡玫酱蠓秶茝V。到1997年，全國(guó)農(nóng)保機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和管理體系基本形成，有1000多個(gè)縣（包括縣級(jí)市）成立了專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，農(nóng)村參保人數(shù)不斷提高，初步建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1998年以后，這種農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺陷不斷顯現(xiàn)。主要原因在于，“舊農(nóng)保”采用做實(shí)賬的方式運(yùn)營(yíng)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基金，難以持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，基本采取現(xiàn)收現(xiàn)付方式，一旦無(wú)法保證參?；鶖?shù)的增長(zhǎng)以擴(kuò)大基金池，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基金緊張問(wèn)題就會(huì)凸顯。另外，社保基金來(lái)源除收費(fèi)外，并無(wú)融資和投資渠道來(lái)確保社?；鸬谋Ｖ?，而且無(wú)財(cái)政補(bǔ)貼。因此，發(fā)放待遇只能是靠基金池里的利息。除此之外，待遇計(jì)算方式也存在一定問(wèn)題。以上種種問(wèn)題導(dǎo)致“舊農(nóng)保”制度陷入困境。

就歷史意義而言，“縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方案”是我國(guó)第一次真正意義上在國(guó)家層面建設(shè)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，具有現(xiàn)代性和前瞻性特點(diǎn)，總體上具有開(kāi)創(chuàng)性意義。

（三）2003～2013年，以“新農(nóng)?！睘橹鞯脑圏c(diǎn)改革階段

1.2003～2007年，“新農(nóng)?！背醪皆圏c(diǎn)階段

“舊農(nóng)保”存在制度性缺陷，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亟須改革。1998～2001年，農(nóng)村居民的參保積極性持續(xù)走低，參保人數(shù)不斷下降。面對(duì)這種情況，2002年黨的十六大首次提出探索農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)以及最低生活保障的制度。2003年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度便開(kāi)始進(jìn)入改革創(chuàng)新階段，相關(guān)工作逐漸恢復(fù)。2004年《憲法修正案》增加“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”這一規(guī)定，意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)上升到前所未有的高度。2005年底，全國(guó)有近2000個(gè)縣恢復(fù)或建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這一階段的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)雖然有所改善，但對(duì)“舊農(nóng)?！钡母母飫?shì)在必行。2006年中央“一號(hào)文件”提出加大公共財(cái)政投入，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)行補(bǔ)貼。2007年10月，黨的十七大報(bào)告更是明確提出建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。同年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》。

這一階段，黨和政府在大政方針層面注重農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，各省市開(kāi)始試點(diǎn)建設(shè)，為推進(jìn)“新農(nóng)?！弊鞒隽擞幸嫣剿?。

2.2008～2010年，“新農(nóng)?！敝贫鹊娜珖?guó)試點(diǎn)階段

經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，到2008年全國(guó)已經(jīng)有近500個(gè)縣實(shí)施“新農(nóng)?！?。同年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！边@是“新農(nóng)?！备拍畹谝淮卧邳h的文件中出現(xiàn)。2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），在“舊農(nóng)?！被A(chǔ)上開(kāi)始探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的制度，政府財(cái)政補(bǔ)貼被納入保障資金來(lái)源，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由此進(jìn)入深化改革階段。

與“舊農(nóng)?！毕啾龋靶罗r(nóng)?！钡闹贫茸兏镌谟冢阂皇丘B(yǎng)老金賬戶發(fā)生變化，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政保障，且根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行調(diào)整，體現(xiàn)出普惠制原則;個(gè)人賬戶采取以個(gè)人繳費(fèi)為主，逐年積累，到達(dá)一定期限后按照積累總額/計(jì)發(fā)月數(shù)進(jìn)行發(fā)放。二是籌資模式發(fā)生變化，個(gè)人繳費(fèi)由地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，并且實(shí)行籌資多元化。這一階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的制度模式和城鎮(zhèn)職工的基本模式相同，財(cái)政和集體補(bǔ)助記入統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人繳費(fèi)記入個(gè)人賬戶。

2009年，《指導(dǎo)意見(jiàn)》試點(diǎn)的覆蓋面為全國(guó)范圍內(nèi)10%的縣，“新農(nóng)保”的試點(diǎn)過(guò)程總體上比較成功。2008～2010年，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率、覆蓋率增長(zhǎng)較快。

3.2011～2013年，“新農(nóng)?！敝贫鹊娜娓采w階段

國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要提出，“十二五”期間要實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)保”全覆蓋。2011年7月1日實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了法律層面的保障。該法第二十條確認(rèn)了“個(gè)人繳費(fèi)+集體補(bǔ)助+政府補(bǔ)貼”的籌資模式;第二十一條規(guī)定養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)進(jìn)一步加快了“新農(nóng)?！痹谌珖?guó)范圍內(nèi)的實(shí)施，短時(shí)間內(nèi)覆蓋率快速上升，2011年上升到60%，到2012年底，參保人數(shù)達(dá)4.6億。到2013年底，參保人數(shù)達(dá)4.98億[3]?！靶罗r(nóng)?！被緦?shí)現(xiàn)農(nóng)村老人的全面覆蓋。之所以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，主要在于“新農(nóng)?！钡幕I資方式符合農(nóng)村居民的需求與實(shí)際情況，國(guó)家在個(gè)人繳費(fèi)與養(yǎng)老金領(lǐng)取兩方面都對(duì)參保人員進(jìn)行補(bǔ)貼，為60歲以上的農(nóng)村居民在事實(shí)上確立零支柱保險(xiǎn)，大大增強(qiáng)了農(nóng)村居民的參保積極性[4]，尤其是基礎(chǔ)養(yǎng)老金為農(nóng)村居民提供了重要保障，可以說(shuō)是推動(dòng)“新農(nóng)保”制度快速全民覆蓋的關(guān)鍵要素。

（四）2014年至今，以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的全面深化改革時(shí)期

由于“新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較類(lèi)似，加之黨的十八大提出城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略，“新農(nóng)?！敝贫乳_(kāi)始進(jìn)入與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相結(jié)合的時(shí)期，一并被稱為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2014年2月，國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，明確了城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)的任務(wù)目標(biāo)、參保范圍、基金籌集、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇及調(diào)整、領(lǐng)取條件、制度銜接、基金管理和運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容。由此，在“新農(nóng)?！被A(chǔ)上形成城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不再對(duì)城鄉(xiāng)居民分別進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)，從而開(kāi)創(chuàng)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的新階段。在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的程序機(jī)制上，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，用于解決城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度對(duì)接問(wèn)題，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有機(jī)組成部分。此外，“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！焙喜?shí)施后，針對(duì)城鄉(xiāng)居民最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金不斷調(diào)整，從過(guò)去的55元/月提高到2015年的70元/月，2018年又提高到88元/月。

總的來(lái)看，城鄉(xiāng)居民相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的重要舉措，進(jìn)一步提高了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，同時(shí)也意味著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入全面深化改革時(shí)期。城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)提出的最大意義在于，融合農(nóng)村和城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，淡化農(nóng)村概念，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)體系的目標(biāo)，這也為未來(lái)建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度邁出了重要一步[5]。不過(guò)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本質(zhì)上仍屬于“新農(nóng)?！钡闹贫确懂?。關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條款，在2018年修訂的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中并沒(méi)有發(fā)生變化，現(xiàn)有的農(nóng)村居民保障仍然沿用原有的賬戶模式、籌資渠道和激勵(lì)機(jī)制。

二、新中國(guó)70年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基本特征

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷大致經(jīng)歷了從配套措施到治國(guó)方略、從城鄉(xiāng)二元格局到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、從單向建設(shè)到協(xié)同發(fā)展、從效率優(yōu)先到注重公平的制度演變過(guò)程[6]。其中涉及養(yǎng)老保障責(zé)任主體、保障層次、保障對(duì)象和保障模式的演變，充分體現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在不同時(shí)期、不同語(yǔ)境中的面向。探討其中的差異與演變路徑，有助于明確未來(lái)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革依據(jù)和走向。

（一）總體上政府責(zé)任不斷完善

作為一種公共產(chǎn)品分配，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健全與否，直接體現(xiàn)了政府作為責(zé)任主體的完善程度。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義的本質(zhì)是共同富裕，這就要求政府積極地履行責(zé)任。在新中國(guó)成立以來(lái)的養(yǎng)老實(shí)踐中，責(zé)任主體趨向多元化，包括家庭、單位和政府等，并且不同的責(zé)任主體在不同歷史條件下扮演著不同的角色。但更為重要且顯著的是，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建中，政府責(zé)任不斷完善。

第一，政府在制度設(shè)計(jì)上呈現(xiàn)積極探索的姿態(tài)。新中國(guó)成立初期，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體制趨于邊緣化，政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任處于缺失狀態(tài)。改革開(kāi)放以來(lái)，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面不斷確立責(zé)任。在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)設(shè)定了一系列農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架，并且不斷走向法制化?！芭f農(nóng)?！敝贫仁状未_立了政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)上的主體地位，而“新農(nóng)?！敝贫雀訌?qiáng)化了政府主體責(zé)任。當(dāng)然，從“舊農(nóng)?！钡健靶罗r(nóng)保”，經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的探索過(guò)程，政府主體責(zé)任的落實(shí)可能存在不足，但不能忽視農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在保障對(duì)象、組織實(shí)施、標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋面等方面取得的成績(jī)，尤其近年來(lái)政府不斷提高城鄉(xiāng)老年居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，雖然幅度不大，但體現(xiàn)了政府的主動(dòng)作為[7]。

第二，政府在財(cái)政支持上不斷加大力度?！靶罗r(nóng)保”能取得成功，很大程度上源于穩(wěn)定的政府財(cái)政撥款?！芭f農(nóng)?！痹诤笃陔y以執(zhí)行的主要原因在于資金缺口，不僅農(nóng)村居民在繳費(fèi)端難以負(fù)擔(dān)，而且絕大部分集體經(jīng)濟(jì)能力較為有限，無(wú)力統(tǒng)籌個(gè)人賬戶?！靶罗r(nóng)?！钡奶剿髋c實(shí)踐則表明了政府財(cái)政直接支持的重要性，政府對(duì)“新農(nóng)保”在繳費(fèi)端和養(yǎng)老金領(lǐng)取端不斷進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，并且持續(xù)提升補(bǔ)貼力度。除此之外，政府還通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度形成有效支持，加大了對(duì)中西部農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持，從而解決了新舊制度變遷之間的遺留問(wèn)題，減少了“新農(nóng)保”“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的運(yùn)行阻力。

第三，政府不斷強(qiáng)化監(jiān)督管理責(zé)任。政府監(jiān)管是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要環(huán)節(jié)，也是促使其不斷完善的重要保證?！芭f農(nóng)保”實(shí)施以來(lái)，政府代表國(guó)家監(jiān)管社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式就已經(jīng)形成。到了“新農(nóng)?！睍r(shí)期，政府開(kāi)始對(duì)“新農(nóng)保”制度實(shí)施情況、基金運(yùn)營(yíng)、行政管理等情況不斷加強(qiáng)監(jiān)管。目前，這種監(jiān)管貫穿于制度運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程。從表1的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政府支持情況，可清晰看出政府責(zé)任在不斷落實(shí)和完善。

（二）保障層次：從最低限度的生存滿足向高階發(fā)展權(quán)的保障轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障權(quán)并不是一開(kāi)始就形成的，而是隨著社會(huì)進(jìn)步逐步予以確立的。養(yǎng)老經(jīng)歷了家庭養(yǎng)老、國(guó)家救濟(jì)、社會(huì)福利等幾個(gè)階段，逐漸從國(guó)家?guī)椭D(zhuǎn)變到政府責(zé)任，深刻體現(xiàn)了權(quán)利的拓展。隨著社會(huì)保障權(quán)利理論的成熟，在公民領(lǐng)域存在的權(quán)利保障也逐漸從生存權(quán)演變到發(fā)展權(quán)。這種變化反映出國(guó)家與公民在責(zé)任與權(quán)利之間此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，深刻體現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革的基本規(guī)律。

新中國(guó)成立以來(lái)，公民在社會(huì)保障權(quán)方面所面臨的制約因素，不在于國(guó)家的不作為，而是由于“追求社會(huì)權(quán)利必然受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況的制約”這一客觀規(guī)律的影響。就農(nóng)村社會(huì)而言，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的層次主要是生存權(quán)的保障。改革開(kāi)放之前，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要涉及特殊人群，原因在于在物質(zhì)經(jīng)濟(jì)全面受限制的情況下，只能優(yōu)先滿足特殊人群的生存需求。直到2009年，“新農(nóng)保”仍然屬于解決居民生存問(wèn)題的制度，因?yàn)樽詈蟮酿B(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)只能保障基本生活。覆蓋全民的保險(xiǎn)體制與針對(duì)特定人的最低限度的物質(zhì)需求具有明顯差別。對(duì)比“舊農(nóng)?！迸c“新農(nóng)?！?，后者更加注重政府責(zé)任，強(qiáng)化財(cái)政和政策傾斜力度。在確保政府直接給予資金支持的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)覆蓋全民和籌資多元化，目的在于使保障覆蓋面和保障標(biāo)準(zhǔn)都得到提升。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)各階段保障情況如表2（下頁(yè)）所示。

總體來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)從低階到高階的特征。在保障對(duì)象方面，從只針對(duì)特殊人群，到逐漸覆蓋全民，讓社會(huì)保險(xiǎn)成為真正意義上的全民福利。在保障標(biāo)準(zhǔn)方面，保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，國(guó)家通過(guò)財(cái)政支持、政策調(diào)控、制度保障等綜合措施不斷提高農(nóng)村居民的生活水平。

（三）保障模式：從一元主導(dǎo)到多元并用

1949年以來(lái)，隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，家庭養(yǎng)老作用日趨式微，農(nóng)村養(yǎng)老保障模式逐漸從一元主導(dǎo)向多元并用轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)以家庭供養(yǎng)為主，1949年后不斷通過(guò)政策及法律對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老模式進(jìn)行了新的創(chuàng)設(shè)，尤其“舊農(nóng)?！敝贫鹊拇_立讓農(nóng)村養(yǎng)老真正開(kāi)始接軌現(xiàn)代養(yǎng)老模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，針對(duì)特殊人群的保障以及集體化的再分配保障，某種程度上體現(xiàn)了國(guó)家救助理念，其價(jià)值取向是國(guó)家通過(guò)補(bǔ)助家庭養(yǎng)老，借助家庭養(yǎng)老這一模式實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村居民養(yǎng)老最低限度的救濟(jì)。此后的“舊農(nóng)?！薄靶罗r(nóng)保”“城居?！备淖兞藗鹘y(tǒng)家庭養(yǎng)老模式救濟(jì)的價(jià)值取向，轉(zhuǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)制度與家庭養(yǎng)老并行的養(yǎng)老體制?！靶罗r(nóng)保”實(shí)行以來(lái)，國(guó)家的直接財(cái)政保障使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更具獨(dú)立意義。因此，在養(yǎng)老制度方面，社會(huì)養(yǎng)老制度不斷嵌入家庭養(yǎng)老中，在補(bǔ)充家庭養(yǎng)老的同時(shí)替代了部分家庭養(yǎng)老功能，但無(wú)法從制度上全面替代家庭養(yǎng)老供給模式。除此之外，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力遷移、家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)核心化等現(xiàn)象[8]，使家庭養(yǎng)老的資源供給越來(lái)越需要社會(huì)保險(xiǎn)制度的支持。在家庭養(yǎng)老弱化與社會(huì)養(yǎng)老尚未完全確立的階段，需要確立起全新的社會(huì)保障制度以應(yīng)對(duì)矛盾?？傮w而言，隨著各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確立，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老模式中，家庭養(yǎng)老不斷弱化，社會(huì)養(yǎng)老保障模式地位不斷提升。

三、新時(shí)代深化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主要難題

新中國(guó)成立以來(lái)，雖然農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)水平不斷提高，制度設(shè)計(jì)也從一元主導(dǎo)向多元并用發(fā)展，但其實(shí)施效果總體上處于低水平狀態(tài)，農(nóng)村居民養(yǎng)老問(wèn)題主要還是依賴于家庭，社會(huì)保障水平尚不能承擔(dān)主要的保障功能。

（一）農(nóng)村社會(huì)依然受差序分配格局影響

按照相關(guān)政策及法規(guī)，現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主要有退休制度、職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其中的核心差異在于：城市居民事實(shí)上大多數(shù)都有用人單位為依托，退休或職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有可靠保障。唯有農(nóng)村居民沒(méi)有固定的用人單位，大多數(shù)農(nóng)村居民沒(méi)有可支配收入來(lái)承擔(dān)自身的全部養(yǎng)老費(fèi)用?！靶罗r(nóng)?！钡日咧黄鸬揭环N補(bǔ)充作用，實(shí)際上并不足以支撐起以社會(huì)養(yǎng)老保障取代家庭養(yǎng)老的政策轉(zhuǎn)向。大多數(shù)農(nóng)村居民沒(méi)有用人單位為依托，直接導(dǎo)致農(nóng)村居民繳費(fèi)率高、養(yǎng)老金待遇低，致使社會(huì)保險(xiǎn)參與權(quán)、受益權(quán)實(shí)質(zhì)上處于有失公平的狀態(tài)。由表3（下頁(yè)）的2011～2017年職工與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人均基金支出數(shù)據(jù)，可看出職工和農(nóng)村居民在財(cái)政支出方面的較大差異。

當(dāng)前，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在城鄉(xiāng)分離、空間分割問(wèn)題，以城鄉(xiāng)居民為對(duì)象的養(yǎng)老保險(xiǎn)資源配置呈現(xiàn)差序分配格局[8]。從相關(guān)政策文件來(lái)看，2012年人力資源與社會(huì)保障部聯(lián)合財(cái)政部擬定的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》，主要針對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這三種制度中參加過(guò)兩種或兩種以上的人員，適用范圍較窄，不具有普遍性?？梢哉f(shuō)，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的整合與銜接仍處于零散狀態(tài)，距離實(shí)質(zhì)公平仍有一定差距。

就社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的三種基本類(lèi)型而言，從橫向?qū)用嬗山斑h(yuǎn)表現(xiàn)出差異性，從縱向?qū)用嬗缮系较卤憩F(xiàn)出序列性。就橫向?qū)用娑裕吧鐣?huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是以公務(wù)員群體待遇最為突出，并依與國(guó)家行政組織關(guān)系遠(yuǎn)近，以公務(wù)員為中心，分別向事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民群體擴(kuò)展，并且從中心到邊緣，群體對(duì)應(yīng)的社會(huì)保障待遇依次遞減”[9]。這種“中心—邊緣”模式不僅表現(xiàn)在財(cái)政支持力度方面，而且表現(xiàn)在制度的影響力、執(zhí)行力、利益穩(wěn)定性等方面。農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障政策制定的影響力不足。基于邊緣化的差異性，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在“碎片化”狀態(tài)中得到進(jìn)一步展現(xiàn)。就縱向?qū)用娑?，按行政?jí)別可分為中央、省、市、縣四級(jí)養(yǎng)老保障體系，社會(huì)養(yǎng)老保障的待遇呈現(xiàn)依次遞減的特征。

（二）農(nóng)村居民養(yǎng)老金的替代率不足

城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使農(nóng)村養(yǎng)老制度有所變化，即家庭養(yǎng)老比重下降、社會(huì)養(yǎng)老比重增加，出現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的比例結(jié)構(gòu)變化。這主要得益于農(nóng)村社會(huì)中小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)不斷改變，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老模式的嵌入。但是，需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管農(nóng)村養(yǎng)老制度有所變化，社會(huì)養(yǎng)老比重增加，但其還遠(yuǎn)未達(dá)到與家庭養(yǎng)老平分秋色的程度。農(nóng)村現(xiàn)代化水平落后于城市，家庭養(yǎng)老比重依然較大。目前農(nóng)村社會(huì)仍處于以傳統(tǒng)養(yǎng)老為主、社會(huì)保險(xiǎn)制度為輔的局面，以自給自足的家庭養(yǎng)老形態(tài)為主。這種模式對(duì)應(yīng)于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)[10]。

按現(xiàn)代養(yǎng)老制度的要求，社會(huì)保險(xiǎn)是養(yǎng)老制度的基礎(chǔ)，家庭養(yǎng)老只是補(bǔ)充。而我國(guó)農(nóng)村社會(huì)普遍現(xiàn)狀是，農(nóng)村居民在年老后養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與之前勞動(dòng)收入水平之間的比率偏低，不足以支撐年老后的物質(zhì)生活需求。有學(xué)者專門(mén)針對(duì)農(nóng)村居民進(jìn)行過(guò)調(diào)查，顯示80%以上的農(nóng)村居民認(rèn)為現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不能滿足生活需要[11]。

（三）制度建設(shè)的法制化程度較低

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過(guò)有效探索，取得了較大進(jìn)步，尤其是2011年實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，完善了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，填補(bǔ)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律空缺。但是《社會(huì)保險(xiǎn)法》第二十條、第二十一條對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)定只是原則性的，在具體規(guī)范、可操作性等方面還存在不足。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏專門(mén)性法規(guī)，導(dǎo)致《社會(huì)保險(xiǎn)法》中大量的授權(quán)性條款難以落地。隨著城鄉(xiāng)一體化程度的提升，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化。針對(duì)特殊對(duì)象的養(yǎng)老保障問(wèn)題，需要一部專門(mén)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范和落實(shí)。按照我國(guó)先實(shí)踐后立法的傳統(tǒng)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已推行多年，并且“新農(nóng)保”已經(jīng)進(jìn)行10年試點(diǎn)，具備足夠的經(jīng)驗(yàn)制定一部專門(mén)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法。

由于《社會(huì)保險(xiǎn)法》缺乏具體性規(guī)范，加之“新農(nóng)?！敝饕扇≌叨綄?dǎo)落實(shí)，以至于地方政府部門(mén)發(fā)布了大量的決定、通知、規(guī)定等來(lái)實(shí)施“新農(nóng)保”。這就使得以地方規(guī)定為主的制度實(shí)施呈現(xiàn)區(qū)域差別較大、層次不齊等問(wèn)題，并且由于政策容易變化，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性、規(guī)范性方面存在不足。這勢(shì)必影響到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。

（四）制度運(yùn)行面臨資金上的難題

“新農(nóng)保”對(duì)各省份的財(cái)政補(bǔ)貼僅進(jìn)行原則性規(guī)定，要求靈活應(yīng)對(duì)。這種彈性規(guī)定導(dǎo)致各地財(cái)政補(bǔ)貼差異化較為明顯。改革開(kāi)放以來(lái)，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，地方財(cái)政資金相對(duì)充裕，對(duì)“新農(nóng)?！钡呢?cái)政補(bǔ)貼也高。相較而言，中西部地區(qū)受各方面條件制約，自身財(cái)政需要中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，對(duì)“新農(nóng)?！钡难a(bǔ)貼則存在較大困難。如此一來(lái)，地方財(cái)政受限的區(qū)域在執(zhí)行“新農(nóng)?！睍r(shí)對(duì)農(nóng)村居民補(bǔ)貼較為有限，導(dǎo)致該地區(qū)農(nóng)村居民只能享受到基本養(yǎng)老金的待遇。

另外，“新農(nóng)?！辈扇〉氖沁M(jìn)口端激勵(lì)式的補(bǔ)貼模式，繳費(fèi)多補(bǔ)貼就多。這種補(bǔ)貼方式雖然會(huì)提高農(nóng)民的積極性，但未必是最優(yōu)的籌資模式。這種激勵(lì)式模式依靠農(nóng)民個(gè)人儲(chǔ)蓄與個(gè)人賬戶掛鉤，可能使“新農(nóng)?！毕萑搿氨８徊槐８F”的困境[12]。為此，必須對(duì)現(xiàn)行的籌資模式進(jìn)行改進(jìn)。

除此之外，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金在市場(chǎng)化中面臨兩難問(wèn)題：一是固定不流動(dòng)的管理，隨著通貨膨脹、市場(chǎng)變化可能導(dǎo)致減值;二是市場(chǎng)化管理方式又面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，也可能導(dǎo)致減值[13]。

四、鄉(xiāng)村振興背景下深化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的策略

在理清我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革存在的主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，需要精準(zhǔn)施策，設(shè)定改革策略。黨的十九大報(bào)告提出，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制建設(shè)和政策完善。這為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供了基本方向，即農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需圍繞城鄉(xiāng)不平衡、發(fā)展不充分進(jìn)行制度改革，明確在農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題進(jìn)行專門(mén)性設(shè)計(jì)[14]。

總體而言，新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要通過(guò)法制化建設(shè)克服城鄉(xiāng)二元格局，著力城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)。此外，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要科學(xué)定位，明確普惠制和權(quán)利化的發(fā)展方向，既要保障農(nóng)民生存權(quán)，又要保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)。

（一）建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

就社會(huì)保險(xiǎn)制度而言，可以利用一個(gè)相對(duì)客觀和可以量化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量是否公平，例如公民年老后領(lǐng)取退休金的數(shù)額、繳納養(yǎng)老金的配比、享受醫(yī)療保險(xiǎn)的額度與比例，等等。改革現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行，城鄉(xiāng)公平必須成為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的內(nèi)在要求和重要目標(biāo)。在建立和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的過(guò)程中，應(yīng)該著力彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)短板。

黨的十九大提出，要完善我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，這意味著社會(huì)保障從覆蓋全民開(kāi)始轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。農(nóng)村和城市的社會(huì)保險(xiǎn)制度需要通過(guò)整合或銜接來(lái)實(shí)現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)。目前，關(guān)于“新農(nóng)保”（新農(nóng)合）、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民補(bǔ)貼等單個(gè)化設(shè)計(jì)都不是最優(yōu)方案，而應(yīng)以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)行重構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)和社會(huì)保障體系，使城鄉(xiāng)居民在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)、過(guò)程與結(jié)果公平[15]。這就要求在制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)和要素中，充分考慮城鄉(xiāng)公民的權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平等。有學(xué)者提出五個(gè)方面的內(nèi)在要求，即制度模式的公平性、覆蓋范圍的公平性、待遇水平的公平性與適度性、養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)程的公平性、權(quán)義關(guān)聯(lián)性與籌資的公平性[16]。

鑒于我國(guó)長(zhǎng)期存在的關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)的差序格局和分配邏輯，應(yīng)當(dāng)通過(guò)結(jié)構(gòu)性制度改革[17]，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民（達(dá)到一定年齡）全覆蓋，將農(nóng)村居民全部納入《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)公平，同時(shí)結(jié)合差異原則統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例及養(yǎng)老金計(jì)算方式，從而實(shí)現(xiàn)過(guò)程公平。具體而言，《社會(huì)保險(xiǎn)法》可以將城鄉(xiāng)居民與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)合并統(tǒng)一，不再采取“新農(nóng)合”、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分開(kāi)模式，使其在《社會(huì)保險(xiǎn)法》上形成統(tǒng)一的職業(yè)性的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)中形成獨(dú)特的“國(guó)家職工”模式，讓國(guó)家承擔(dān)用人單位角色，并且具有同樣的強(qiáng)制性，即城鄉(xiāng)居民必須參保。具體操作上，城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)依然采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由國(guó)家和個(gè)人繳費(fèi)等組成。

（二）明確政府責(zé)任，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式多樣化

20世紀(jì)八九十年代的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，缺失政府責(zé)任以及邊界不清是制約養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的主要因素?？紤]到我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革重疊化的背景，提高城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性，應(yīng)堅(jiān)持強(qiáng)化政府責(zé)任的思路[18]。

第一，新時(shí)代下政府在推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)方面應(yīng)關(guān)注社會(huì)公平，并將其視為最重要的價(jià)值選擇。在養(yǎng)老制度建構(gòu)過(guò)程中，涉及為社會(huì)公眾提供所需商品或服務(wù)的最低條件，國(guó)民收入再分配應(yīng)為實(shí)現(xiàn)這種最低條件進(jìn)行公平締造。在目前城鄉(xiāng)二元體制仍比較明顯、社會(huì)貧富差距較大的情況下，政府有責(zé)任推動(dòng)公平的公共制度環(huán)境，盡快完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

第二，政府應(yīng)積極推動(dòng)立法工作。一方面，政府要充分了解全體公民的訴求，廣泛開(kāi)展調(diào)研、論證工作，積極吸納公眾參與，明晰養(yǎng)老制度的問(wèn)題與不足;另一方面，政府應(yīng)按照相關(guān)立法及授權(quán)的權(quán)限，結(jié)合社會(huì)養(yǎng)老的實(shí)際情況，制定出更具操作性、實(shí)踐性的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)細(xì)則。

第三，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施方面，政府應(yīng)按社會(huì)化、法制化、科學(xué)化原則進(jìn)行組織設(shè)置。具體而言，以目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ)，我國(guó)應(yīng)推進(jìn)養(yǎng)老保障體制的創(chuàng)新，不斷加強(qiáng)養(yǎng)老保障機(jī)構(gòu)的建設(shè)。在制度實(shí)施過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)養(yǎng)老保障的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及實(shí)際需要組建一些新的組織機(jī)構(gòu)，以充分承擔(dān)養(yǎng)老保障在費(fèi)用收支、政策宣傳等方面的事務(wù)性職能。落實(shí)養(yǎng)老制度的國(guó)家管理機(jī)構(gòu)應(yīng)按人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化程度、流動(dòng)人口等情況進(jìn)行總體謀劃。此外，還要促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完善[19]，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力[20]。

總體而言，需要政府在完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中積極履行義務(wù)，將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)納入整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)體系，在籌集資金、管理、運(yùn)營(yíng)、制度完善等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（三）改變政策主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向法制為主

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度法制化水平較低的主要原因在于國(guó)家長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的功能定位不準(zhǔn)。同時(shí)，立法理論研究不足也影響了立法工作的開(kāi)展。欲使我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)范化，制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)是必然之舉。

第一，加快推進(jìn)《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》的立法工作，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有具體可操作的法律依據(jù)。據(jù)此，國(guó)家需要進(jìn)行充分的調(diào)研、立法論證等工作，分析農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)展的問(wèn)題和難點(diǎn)，借鑒國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題搭建基本的法律框架。從主要內(nèi)容來(lái)看，《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》應(yīng)大致包括基本原則、使用范圍及對(duì)象、保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理與監(jiān)督、保險(xiǎn)變更、與其他保險(xiǎn)類(lèi)別的銜接、法律責(zé)任等。

第二，由于農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，有多重特殊情況，在一定時(shí)期內(nèi)需要堅(jiān)持法律調(diào)整與特殊政策相結(jié)合的方式，就農(nóng)村社會(huì)中出現(xiàn)的特殊人員或特殊情況的養(yǎng)老保險(xiǎn)在法律無(wú)法適用時(shí)，可依據(jù)相關(guān)政策來(lái)處理。

第三，在立法技術(shù)層面不僅需要統(tǒng)一的綜合法律，而且因農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域化特征明顯，需要在不同區(qū)域采取單行法、實(shí)施細(xì)則及法律解釋等工作，以期為農(nóng)村養(yǎng)老提供全面的法律保障。

（四）確立區(qū)域化的基金籌集與保值增值機(jī)制

區(qū)域化的基金籌集和保值增值機(jī)制至關(guān)重要，需要依賴管理機(jī)構(gòu)建立良性的收入與支出機(jī)制。既要保證資金安全，又要保證一定收益。據(jù)此，建立基金良性運(yùn)轉(zhuǎn)的收入與支出機(jī)制應(yīng)從如下方面著手：

第一，在現(xiàn)有縣級(jí)統(tǒng)籌基金的基礎(chǔ)上進(jìn)行管理職能優(yōu)化，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金的征收、籌集和管理。目前適合采取國(guó)家和地方多重財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，可設(shè)置彈性比例的分擔(dān)機(jī)制[21]，對(duì)養(yǎng)老金每一環(huán)節(jié)增發(fā)部分，省、市兩級(jí)政府財(cái)政都應(yīng)分擔(dān)一定的比例[22]。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金具體使用交由縣級(jí)人社部門(mén)操作，制定的使用方案必須由縣級(jí)人大或常委會(huì)通過(guò)。

第二，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)金增值保障機(jī)制，形成科學(xué)選擇、合理搭配的資金利用機(jī)制[23]。由國(guó)務(wù)院或地方政府統(tǒng)籌組織，建立國(guó)資、財(cái)政和社保行政部門(mén)的信息溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，確保監(jiān)管銜接一致[24]。具體而言，一是政府層面要對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金的投資給予一定政策優(yōu)惠;二是具體使用部門(mén)在制定方案時(shí)必須進(jìn)行周密計(jì)算，就短、中、長(zhǎng)期投資項(xiàng)目進(jìn)行充分規(guī)劃和民主論證，采取多元組合方式，確保資金安全;三是建立全國(guó)性的數(shù)據(jù)與信息管理系統(tǒng)，為統(tǒng)籌賬戶提供技術(shù)支持[25]。

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Abstract： Since the establishment of the PRC， the rural pension insurance system has grown from nonexistence to existence， and it has roughly undergone the following stages： embryonic period， formation period， experimental stage and comprehensive deepening reform stage. The reform course of rural pension insurance system is the process of the continuous improvement of government responsibility. With the efforts of the government in system design， financial support， supervision and management， the rural old-age security mode has changed from the satisfaction of minimum survival to the guarantee of advanced development right， and it gradually formed a security model from“the dominance of government” to “the coexistence of multiple modes”. In the new era， comprehensively deepening the reform of rural pension insurance system is facing many problems， such as the obvious differences between urban and rural areas， the insufficient pension substitution rate， the low level of legalization and the huge regional differences. Under the background of rural vitalization strategy， the rural pension insurance system needs to face the construction of the urban-rural integration and legalization， which further clarifies of the responsibilities of the government. Moreover， effective system design corresponding to regional differences should also be carried out.

Key words： pension insurance system in rural society; balanced development of urban and rural; construction of pension insurance system