新中國(guó)成立后，從1959年至1975年對(duì)經(jīng)過教育改造改惡從善的犯罪分子共實(shí)施了7次特赦?；仡欀醒脶j釀、推動(dòng)和實(shí)施新中國(guó)特赦的決策過程，體會(huì)毛澤東、周恩來等黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)人行事決策的思想方法和經(jīng)驗(yàn)智慧，在今天依然具有重要的啟示意義。

新中國(guó)成立初期，人民政權(quán)剛剛建立，主要任務(wù)是鞏固政權(quán)，再加上抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，處理罪犯尤其是戰(zhàn)犯問題被暫時(shí)擱置起來。正如周恩來所說：“哪里有一個(gè)國(guó)家在戰(zhàn)爭(zhēng)還未結(jié)束時(shí)就處理戰(zhàn)俘的？所以慢一點(diǎn)是合乎形勢(shì)和政策的?！?/p>

上世紀(jì)50年代中期，國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)秩序基本建立，特別是社會(huì)主義改造基本完成后，處理罪犯和戰(zhàn)犯問題提上議程。

（一）黨中央首次醞釀大赦，成為實(shí)施特赦政策的先聲。

1954年毛澤東主持制定的《中華人民共和國(guó)憲法》，對(duì)“大赦”和“特赦”作出規(guī)定，赦免政策的提出由此有了明確的法律依據(jù)。同年12月18日，根據(jù)毛澤東關(guān)于釋放一批在押國(guó)民黨戰(zhàn)俘的指示，周恩來主持國(guó)務(wù)院匯報(bào)會(huì)議。會(huì)議決定對(duì)“在押戰(zhàn)俘情況進(jìn)行調(diào)查，做些釋放的準(zhǔn)備工作。可以考慮先釋放一批（官職）小的（如尉官）戰(zhàn)俘，對(duì)其他（官職）較大一些的戰(zhàn)俘擬采用大赦的辦法”。這是黨中央最早醞釀大赦的情況。

大赦是否可行？時(shí)機(jī)如何考慮？毛澤東和黨中央非常慎重，向黨內(nèi)外人士反復(fù)征詢意見。

1955年5月12日，毛澤東主持召開最高國(guó)務(wù)會(huì)議，議題之一就是討論實(shí)行大赦問題。參加者除周恩來、朱德、陳云、鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人外，還有李濟(jì)深、郭沫若、黃炎培、沈鈞儒、陳叔通、張治中、傅作義等各民主黨派和無黨派人士。5月25日，黃炎培致信毛澤東，表示已經(jīng)把毛澤東關(guān)于大赦問題的講話精神在中國(guó)民主建國(guó)會(huì)一定范圍內(nèi)進(jìn)行了傳達(dá)，并說：“對(duì)于大赦，大都主張可在適當(dāng)時(shí)期進(jìn)行有教育性的有原則的赦免。對(duì)毛主席博采眾議、高度民主的精神，一致表示感佩。”由此可見，是否實(shí)施大赦，在會(huì)上未作定論，還要進(jìn)一步收集和聽取各界人士的意見。

5月26日，黨中央發(fā)出了《關(guān)于征求黨內(nèi)外對(duì)繼續(xù)鎮(zhèn)壓反革命和舉行大赦問題的意見的通知》。通知要求各省市委以政協(xié)為主體舉行座談會(huì)專門討論，然后將意見上報(bào)中央。毛澤東在修改通知稿時(shí)加了這樣一段話：“或者第一個(gè)五年計(jì)劃期內(nèi)不舉行大赦，以避免可能產(chǎn)生的不利影響（反革命氣焰高漲，人民不高興），過幾年再談這件事，這種意見，民主人士中也有不少人提出。究以何者為宜，請(qǐng)你們征詢電告?！?/p>

經(jīng)過進(jìn)一步征求意見，中央最后決定不向一屆人大二次會(huì)議提出關(guān)于大赦的議案，但赦免政策基本確定，何時(shí)實(shí)施主要是時(shí)機(jī)問題。

（二）向黨內(nèi)外人士征求意見，確立了寬大處理國(guó)內(nèi)外戰(zhàn)犯的基本方針。

赦免政策提出以后，處理戰(zhàn)犯的基本方針和具體辦法，成為首先要討論的問題。

針對(duì)日本戰(zhàn)犯，1955年12月28日，周恩來主持中央政治局會(huì)議，討論通過了處理意見：寬大處理，不判死刑和無期徒刑，極少數(shù)判有期徒刑。至于國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯，1956年1月30日，周恩來在政協(xié)二屆全委會(huì)第二次會(huì)議上的《政治報(bào)告》中提出“爭(zhēng)取和平解放臺(tái)灣”的新方針，這就需要對(duì)待國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯的政策與這個(gè)新方針相適應(yīng)。第二天，周恩來在陸定一《為配合周恩來同志在政協(xié)所作的政治報(bào)告》上批示：“政協(xié)會(huì)后，可放十幾個(gè)戰(zhàn)犯看看?！边@是中央準(zhǔn)備赦免戰(zhàn)犯的重要信號(hào)。

1956年3月14日至15日，政協(xié)二屆常委會(huì)第19次擴(kuò)大會(huì)議召開。周恩來在會(huì)上強(qiáng)調(diào)，對(duì)日本戰(zhàn)犯“分批釋放，不判刑”，“要判的也是極少數(shù)”，“對(duì)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯處理的原則是一個(gè)不殺，分批釋放”，并提出寬大處理的方針。公安部部長(zhǎng)羅瑞卿和最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)譚政文分別作了關(guān)于戰(zhàn)犯問題的專門報(bào)告。到會(huì)的程潛、蔡廷鍇、傅作義、衛(wèi)立煌、鄭洞國(guó)、劉斐、王蕓生、侯鏡如、邵力子等“紛紛發(fā)言，盛贊黨的政策的英明、偉大”，并提出許多好的建議和意見。

為了在更大范圍內(nèi)征求意見，1956年4月11日，中央給各省市自治區(qū)黨委并中央各部委、國(guó)家機(jī)關(guān)、人民群眾團(tuán)體各黨組下發(fā)《中共中央關(guān)于征求對(duì)蔣、日、偽戰(zhàn)犯和其他反革命罪犯的處理意見的通知》。通知強(qiáng)調(diào)：從寬處理有助于“鞏固和擴(kuò)大人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，對(duì)國(guó)家對(duì)人民都比較有利。但是，這樣處理，也可能引起一些人的不滿，認(rèn)為太便宜了這些罪犯，也可能使一部分反動(dòng)分子感到無所畏懼，因而助長(zhǎng)他們的反動(dòng)氣焰。為此，提請(qǐng)各省、市、自治區(qū)黨委在四、五兩月內(nèi)召開當(dāng)?shù)卣f(xié)常委擴(kuò)大會(huì)，或其他適當(dāng)范圍的座談會(huì)，征求意見，會(huì)后將結(jié)果向中央作報(bào)告，以便中央作出最后決定”。為了盡可能擴(kuò)大征求意見的范圍，毛澤東在通知上專門加了一段話：“除此以外，請(qǐng)你們將此件印發(fā)給所屬地委、省轄市委和縣委，也請(qǐng)他們召集黨內(nèi)外的適當(dāng)會(huì)議加以討論，征求意見，于五月中旬以前由你們匯集報(bào)告中央。”

各地各部門向黨內(nèi)外傳達(dá)中央精神后，引起了強(qiáng)烈反響。多數(shù)人都同意中央寬大處理的方針，認(rèn)為體現(xiàn)了革命的人道主義。

總體上看，對(duì)日本戰(zhàn)犯，中央認(rèn)為應(yīng)從寬，地方和人民群眾認(rèn)為應(yīng)從嚴(yán);對(duì)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯，由于成員比較復(fù)雜，具體什么時(shí)間放，怎么放，意見也不一致。有鑒于此，中央在1956年沒有作出有關(guān)特赦問題的決定。關(guān)于這一點(diǎn)，毛澤東解釋說：“放早了，老百姓不那么清楚，我們也不好向老百姓說明，還要過幾年，老百姓的生活更加過得好了，我們?cè)賮矸拧Ｍ瑫r(shí)要向老百姓作說明……不講清這個(gè)道理，一下子把他們放掉了，人家就不了解，同時(shí)也沒有必要?！钡醒胱罱K確立了處理戰(zhàn)犯的基本方針：對(duì)日本戰(zhàn)犯，一個(gè)不殺，寬大處理;對(duì)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯，一個(gè)不殺，分批釋放。

（一）1956年對(duì)日本戰(zhàn)犯無特赦之名而具特赦之實(shí)的赦免，為正式特赦積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

按照寬大處理的方針，1956年4月25日，一屆全國(guó)人大第34次會(huì)議通過了《關(guān)于處理在押日本侵略中國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)中戰(zhàn)爭(zhēng)犯罪分子的決定》，并由毛澤東當(dāng)天以《中華人民共和國(guó)主席令》向全世界公布。該《決定》是審判和處理日本戰(zhàn)犯的第一個(gè)法律文件，也是我國(guó)國(guó)內(nèi)審判戰(zhàn)犯的第一個(gè)法律依據(jù)。最高人民檢察院根據(jù)《決定》于當(dāng)年分三批釋放了免予起訴的1017名日本戰(zhàn)犯。另外45名從寬判處有期徒刑的，后來或服滿刑期、或獲得減刑、或因病釋放，至1964年3月6日最后3名戰(zhàn)犯獲釋回國(guó)，日本戰(zhàn)犯全部釋放完畢。中國(guó)政府寬大處理日本戰(zhàn)犯，被認(rèn)為是無特赦之名而具特赦之實(shí)的赦免。這一舉措，在日本各界深得人心，也為處理國(guó)內(nèi)戰(zhàn)犯積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

（二）1959年第一個(gè)《中華人民共和國(guó)主席特赦令》的產(chǎn)生經(jīng)過。

1957年1月29日，公安部向中央提交了一份關(guān)于對(duì)國(guó)民黨少將劉煥東等12名病患戰(zhàn)犯處理意見的報(bào)告。2月2日，毛澤東作出批示：“不但這些人應(yīng)當(dāng)處理，其他戰(zhàn)犯凡犯罪較輕、表現(xiàn)較好的，都應(yīng)考慮判決釋放。”他請(qǐng)公安部“將戰(zhàn)犯全體審查一下，定出一個(gè)處理方案送中央審閱”。 由于不久后即發(fā)生了“反右派”斗爭(zhēng)和“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，赦免工作受到影響。

1959年國(guó)慶十周年來臨，為正式實(shí)施赦免政策迎來一個(gè)良好契機(jī)。

1959年8月24日，毛澤東在杭州致信劉少奇：“我想到，今年國(guó)慶十年紀(jì)念，是否可以赦免一批（不是‘大赦’，而是古時(shí)所謂‘曲赦’，即局部的赦免）確實(shí)改惡從善的戰(zhàn)犯及一般正在服刑的刑事罪犯。如辦此事，離國(guó)慶只有三十幾天時(shí)間，是否來得及審查清楚？或者不趕國(guó)慶，在秋天辦理即可，但仍用國(guó)慶十年的名義。此事是否可行，亦請(qǐng)召集有關(guān)同志商議一下?！?/p>

毛澤東的信表明三點(diǎn)：第一，借國(guó)慶十周年實(shí)施赦免是個(gè)重要時(shí)機(jī)，國(guó)內(nèi)外影響較大;第二，這種赦免不是“大赦”是“曲赦”，即特赦。所謂大赦，一般指在特定情況下對(duì)在押罪犯無條件一律赦免，而特赦是針對(duì)特殊群體的有條件的赦免，即“改惡從善”的予以赦免;第三，赦免對(duì)象包括普通刑事罪犯和戰(zhàn)犯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)戰(zhàn)犯在在押罪犯中的比例是非常小的（約占0.04%）。把普通刑事罪犯作為特赦對(duì)象，不僅大大增加了特赦對(duì)象的數(shù)量，也讓新中國(guó)的首次特赦具有了更廣泛而典型的刑事政策意義。

按照毛澤東的建議，1959年9月8日，劉少奇主持召開中央政治局會(huì)議，討論并通過了《中共中央關(guān)于特赦一批確實(shí)已經(jīng)改惡從善的戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯、反革命犯和普通刑事罪犯的建議》。9月14日，毛澤東代表中央提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)考慮該建議。9月15日，毛澤東邀集各民主黨派、人民團(tuán)體、文化教育界和無黨派人士舉行座談會(huì)，通報(bào)并征求對(duì)特赦問題的意見。關(guān)于特赦條件，毛澤東說：“凡是改好了的，我們赦免。按照憲法，叫特赦，不是大赦。”關(guān)于為什么要實(shí)施特赦政策，毛澤東說：主要是又經(jīng)過幾年的發(fā)展，“人民自己站起來了，人民有神氣了”，實(shí)施特赦的條件業(yè)已成熟。

9月17日，朱德主持召開二屆全國(guó)人大九次會(huì)議并通過了《關(guān)于特赦確實(shí)改惡從善的罪犯的決定》。當(dāng)天，劉少奇發(fā)布《中華人民共和國(guó)主席特赦令》，宣布“對(duì)于確實(shí)改惡從善的蔣介石集團(tuán)和偽滿洲國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯，實(shí)行特赦”。這是由毛澤東、劉少奇、周恩來、朱德等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人共同推動(dòng)出臺(tái)的新中國(guó)第一個(gè)特赦令。

為了更具體地指導(dǎo)各地執(zhí)行特赦政策，當(dāng)天還下發(fā)了《中共中央關(guān)于特赦罪犯的指示》，對(duì)特赦的具體步驟、方法、宣傳以及特赦后的安置等作出詳細(xì)規(guī)定。首次特赦，釋放反革命罪犯和刑事罪犯12082名、戰(zhàn)犯33名，另有389名獲減刑。自此，中央決定以后每年特赦一批戰(zhàn)犯，1960年、1961年、1963年、1964年、1966年和1975年相繼實(shí)施專門針對(duì)戰(zhàn)犯的6次特赦，共釋放戰(zhàn)犯556名，另有90名獲減刑。

（三）1975年無條件赦免全部在押戰(zhàn)犯，這是新中國(guó)對(duì)戰(zhàn)犯實(shí)施的最后一次特赦。

在“文革”的非常環(huán)境中，中央沒有放松對(duì)改造罪犯的關(guān)注。1971年5月，公安部報(bào)送了《關(guān)于撫順戰(zhàn)犯管理所戰(zhàn)犯死亡情況的報(bào)告》。周恩來立刻作出批示，批評(píng)公安部疏于檢查和指導(dǎo)，導(dǎo)致“戰(zhàn)犯病亡每年增長(zhǎng)，證明工作水平日益下降”;對(duì)病患罪犯要加強(qiáng)治療，應(yīng)“體現(xiàn)黨的政策，給他們以‘特赦’的出路”。公安部多次召開專題座談會(huì)落實(shí)指示，并于6月28日向周恩來提交了《關(guān)于加強(qiáng)改造戰(zhàn)犯工作的請(qǐng)示報(bào)告》，建議在四屆人大時(shí)特赦一批戰(zhàn)犯。由于四屆人大一再推延，特赦也隨之推遲。

1974年12月12日，周恩來在公安部一則反映在押人員思想動(dòng)態(tài)的簡(jiǎn)報(bào)上批示，要求公安部開列全部戰(zhàn)犯名單，以便在四屆人大后特赦。23日，周恩來到長(zhǎng)沙向毛澤東匯報(bào)工作，毛澤東說：“還有一批戰(zhàn)犯，關(guān)了這么多年，建議把這批人釋放?！?29日，周恩來分別在中央政治局常委會(huì)和政治局會(huì)議上傳達(dá)毛澤東的指示：“四屆人大之后，要實(shí)行特赦，釋放戰(zhàn)犯?！?/p>

1975年1月中旬，四屆人大召開。2月25日，公安部向中央提交了《關(guān)于第七批特赦問題的報(bào)告》。2月27日，毛澤東作了長(zhǎng)篇批示：“一個(gè)不殺”，“都放了算了，強(qiáng)迫人家改造也不好”。在具體政策和待遇方面特別交待：“放戰(zhàn)犯的時(shí)候要開歡送會(huì)，請(qǐng)他們吃頓飯，多吃點(diǎn)魚、肉，每人發(fā)100元零用錢，每人都有公民權(quán)?！薄坝行┤擞心芰梢宰龉ぷ?。年老有病的要給治病，跟我們的干部一樣治?！?3月17、18日，四屆人大二次會(huì)議討論并通過了《關(guān)于特赦釋放全部在押戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯的決定》。19日，最高人民法院宣布特赦全部在押戰(zhàn)犯名單。這次特赦，是沒有任何前提條件的一次赦免。至此，新中國(guó)通過先后實(shí)施七次特赦，徹底釋放了全部在押戰(zhàn)犯，充分體現(xiàn)了中央“寬大政策一貫到底”的精神。