曹慧

內(nèi)容提要：推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）可以有效提升農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給和管理水平。我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP雖然起步較晚，在項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模上落后于其他行業(yè)，但發(fā)展?jié)摿^大，增長速度較快，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺類項(xiàng)目是社會資本參與較為積極的領(lǐng)域。目前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展PPP仍存在認(rèn)識不足、操作混亂、權(quán)責(zé)不明、支撐不夠等問題，在當(dāng)前全國PPP發(fā)展進(jìn)入規(guī)范監(jiān)管期的背景下，應(yīng)廣泛開展相關(guān)培訓(xùn)，加強(qiáng)項(xiàng)目識別與管理，健全利益分配與風(fēng)險防控機(jī)制，優(yōu)化社會資本投資環(huán)境，拓展項(xiàng)目融資渠道。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)領(lǐng)域;政府和社會資本合作：農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展

中圖分類號：F325.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-7543 （2019）02-0064-10

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，黨的十九大報告提出，要“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央“一號文件”指出：“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢從哪里來的問題.要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會積極參與的多元投入格局”。推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投融資機(jī)制創(chuàng)新的一個重要內(nèi)容，不僅可以有效減輕政府財(cái)政支出壓力，而且可以促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能和角色，從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的“供給者”，向社會資本的“合作者”和項(xiàng)目“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)型，有效提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給水平和供給效率。

政府和社會資本合作（PPP）作為一種涉及多個學(xué)科理論和多個領(lǐng)域政策的高難度管理模式，在我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的理論和實(shí)踐探索剛剛起步。從已有文獻(xiàn)看，關(guān)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP模式的研究較少，且主要集中在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。賈康等[1]、胡靜林等[2]、肖海翔等[3]學(xué)者對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入PPP模式的必要性和可行性，以及主要障礙、政策思路進(jìn)行了初步的探討。在此基礎(chǔ)上，王春福詳細(xì)討論了在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式須配套的政策工具，認(rèn)為除現(xiàn)有的政策工具外，還要加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)拍賣、規(guī)制、補(bǔ)貼等政策工具的創(chuàng)新和組合運(yùn)用[4]。唐祥來、楊娟娟研究發(fā)現(xiàn)，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目運(yùn)行的主要因素包括上一期投資量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、人均GDP、上一年貸款利率和農(nóng)業(yè)人口等[5]。韓美貴、蔡向陽等分析了經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性三類農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所匹配的PPP模式[6]。還有學(xué)者從實(shí)際出發(fā)，探討PPP模式在某一具體項(xiàng)目，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面應(yīng)用的可行性[7]。此外，農(nóng)業(yè)園區(qū)類項(xiàng)目、農(nóng)村批發(fā)市場、農(nóng)村沼氣工程、漁港碼頭、基層動物防疫體系等也是可以鼓勵PPP投資的主要領(lǐng)域[8]。從國際經(jīng)驗(yàn)看，PPP還可以為農(nóng)業(yè)科研體制改革提供一種系統(tǒng)有效的改革辦法[9]。

從已有研究看，雖然國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式的研究已經(jīng)取得一些十分有借鑒意義的成果，但與近年來國內(nèi)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的發(fā)展步伐相比還略顯滯后。尤其是2017年以來，國家層面不斷出臺鼓勵和規(guī)范農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的政策文件，各地農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式熱度空前高漲。為此，需要及時跟蹤和總結(jié)國內(nèi)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從而為進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)提供參考。

一、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行政府和社會資本合作的背景

政府和社會資本合作（PPP）模式的概念最早發(fā)源于歐洲[10]。由于該模式較好地解決了市場失靈和政府失靈問題，因而在美國、加拿大等國發(fā)展較為迅速。關(guān)于PPP的定義，各國的理解有所不同，一般會根據(jù)不同的案例來確定。但有兩點(diǎn)是最為關(guān)鍵的：第一，在該模式中，公共部門與私人部門是平等的伙伴關(guān)系[11];第二，推廣該模式的目標(biāo)是提供公共項(xiàng)目或者公共服務(wù)。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP與國際相似，狹義的PPP是BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、DBFO（設(shè)計(jì)-建造-投資-經(jīng)營）等多種項(xiàng)目融資模式的總稱。從國內(nèi)官方發(fā)布的文件來看，對PPP的定義除包含兩個基本要素外，還更加強(qiáng)調(diào)PPP執(zhí)行過程中公共部門和私人部門各白的權(quán)利和義務(wù)（見表1）。

PPP模式在我國的實(shí)踐探索始于20世紀(jì)80年代，主要目的是為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)服務(wù)提供嚴(yán)重滯后與改革開放的迫切需求之間的矛盾。1984年深圳沙角B電廠項(xiàng)目被認(rèn)為是我國第一個采用BOT模式來解決電力投資的PPP項(xiàng)目。黨的十四大確立“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)之后，原國家計(jì)委等部門開始有計(jì)劃地試點(diǎn)推行電力、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，1997年國內(nèi)掀起了第一波PPP熱潮，但隨后爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)將PPP試點(diǎn)打入低谷。黨的十六大明確指出：“堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”，允許非公有資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，從2003年開始國內(nèi)掀起了第二波PPP熱潮。但2008年爆發(fā)的美國金融危機(jī)，使得PPP的生態(tài)環(huán)境遭到破壞，發(fā)展再次陷入了停滯期。直到2013年黨的十八屆三中全會提出“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，國內(nèi)PPP發(fā)展才得以再次起步，因此2014年也被稱為“PPP元年”。

我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式起于20世紀(jì)90年代，雖然有一定發(fā)展，但是由于缺乏國家相關(guān)政策支持，規(guī)模和范圍較為有限[8]。2004年以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迎來了黃金時期，“三農(nóng)”問題在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位日益彰顯。國家對農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入不斷增加，2007～2016年，國家財(cái)政用于農(nóng)林水事務(wù)的支出由3404億元增至18587億元，增長了4.5倍。但是，由于長期的“二元經(jīng)濟(jì)”發(fā)展格局，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)的基礎(chǔ)較差，可以利用的公共資源嚴(yán)重不足，僅依靠政府的財(cái)政投入不僅無法滿足總量需求，而且“難以克服因政府失靈而導(dǎo)致的管理低效供給矛盾”[6]。因此，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式勢在必行。

二、我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行政府和社會資本合作態(tài)勢

從2014年開始，國家發(fā)展和改革委員、財(cái)政部大力推動公共投資領(lǐng)域的政府和社會資本合作模式，其中，國家發(fā)展和改革委員主管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，財(cái)政部統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域，兩部委均出臺了一系列的PPP政策，并分別建立了各自的項(xiàng)目庫，我國PPP模式的發(fā)展進(jìn)入了一個爆發(fā)式的增長時期。截至2017年底，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫的入庫項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到14509個，項(xiàng)目總規(guī)模17.74萬億元，較2014年均增長了10倍左右。尤其是2015年和2016年，每年新人庫的項(xiàng)目均在5000個左右，之后熱度有所降低，2017年新入庫項(xiàng)目降至1981個，但仍大于2014年以前的入庫項(xiàng)目總和，我國已經(jīng)成為全球影響力和規(guī)模最大的PPP市場。從行業(yè)分布看，入庫項(xiàng)目涉及市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、能源、教育、養(yǎng)老、旅游、體育、文化、水利建設(shè)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、社會保障、保障性安居工程、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他等19個一級行業(yè)，其中市政工程和交通運(yùn)輸?shù)腜PP項(xiàng)目無論從數(shù)量還是規(guī)模上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。與其他行業(yè)相比.農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的起步較晚，與國家各部委的政策推動關(guān)聯(lián)密切。

（一）國家各部委出臺的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP政策

為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，近年來，不僅中央財(cái)政資金逐漸向農(nóng)業(yè)傾斜，而且鼓勵社會資本加快進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》等文件均提出，要帶動社會資本投向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合領(lǐng)域，推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力支撐。2017年中央“一號文件”也指出，要“創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式，推廣政府和社會資本合作……拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道，支持社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等方式參與農(nóng)林水利、農(nóng)墾等項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營”。

為貫徹相關(guān)文件精神，2016年12月，國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，這是國家部委首次出臺專門指導(dǎo)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的綱領(lǐng)性文件。文件要求“拓寬社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的領(lǐng)域和范圍，重點(diǎn)支持社會資本開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測及追溯體系、動植物保護(hù)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù);引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)?；笮驼託狻⑥r(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等項(xiàng)目;鼓勵社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。并采取資本金注入、直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式，實(shí)現(xiàn)社會資本的合理投資回報”。

2017年5月，財(cái)政部聯(lián)合農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》，拓寬社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域和范圍，并對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式的一些重點(diǎn)問題和環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范和指導(dǎo)。文件提出將重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺、“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。政府可以參股項(xiàng)目公司，但應(yīng)保障項(xiàng)目公司的經(jīng)營獨(dú)立性和風(fēng)險隔離功能。不得干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營決策，不得兜底項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險。

在這些綱領(lǐng)性文件的基礎(chǔ)上，國家相關(guān)部門在一些重點(diǎn)領(lǐng)域，如休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體等發(fā)展的指導(dǎo)文件中，鼓勵使用PPP模式（見表2，下頁）。這些文件的出臺釋放了積極的信號，為PPP模式進(jìn)入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域注入了強(qiáng)勁的動力，使得2016年以來農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)快速增長趨勢。

（二）農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的發(fā)展態(tài)勢

雖然我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目不論從數(shù)量還是投資規(guī)模上都顯著落后于其他行業(yè).但發(fā)展?jié)摿^大，增長速度較快。截至2018年5月31日，財(cái)政部向社會公布的全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫中，入庫項(xiàng)目12566個，其中農(nóng)業(yè)項(xiàng)目186個，占總數(shù)的1.48%：其中，國家示范類PPP項(xiàng)目11個，占各行業(yè)示范項(xiàng)目總數(shù)的1.1%。但從每年P(guān)PP項(xiàng)目數(shù)量和投資金額的增長速度來看，近年來農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目增速居各行業(yè)之首。2013～2018年，進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目個數(shù)由1個增至61個，投資總額由1193萬元增至436.5億元（見表3）。

從區(qū)域分布來看，我國農(nóng)業(yè)類PPP項(xiàng)目主要分布在西部地區(qū)，其次是東部和中部地區(qū)，東北地區(qū)較少，這與全國PPP項(xiàng)目的分布特征較為相似。但從單體項(xiàng)目的金額來看，東部地區(qū)要高于中部和西部地區(qū)，東北地區(qū)的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目雖然比較少.但單體項(xiàng)目金額均明顯高于全國其他地區(qū)（見表4，下頁）。從各省份情況看，東部的山東，中部的湖北和江西，西部的貴州、陜西、四川、云南和新疆農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目較多，其中，貴州不論是管理庫項(xiàng)目還是儲備庫項(xiàng)目均居全國前列;山東和云南的管理庫項(xiàng)目較多，農(nóng)業(yè)PPP發(fā)展相對較為成熟;湖北、陜西、四川、新疆的儲備庫項(xiàng)目較多，地方發(fā)展農(nóng)業(yè)PPP的積極性較高，后勁較足（見圖1，下頁）。

從項(xiàng)目進(jìn)入的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域看，社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園領(lǐng)域的積極性較高，PPP項(xiàng)目數(shù)量占到總數(shù)的近50%;其次是農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺的項(xiàng)目，占到總數(shù)的25%;田園綜合體、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目相對較少，每項(xiàng)占比均不高于10%（見圖2，下頁）。從單體投資金額看，田園綜合體項(xiàng)目由于涵蓋的內(nèi)容較多，一般涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)加工、文旅休閑、生活居住和綜合服務(wù)等方面[12]，單體投資金額平均達(dá)到8.14億元，在各類農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中排名首位;其次是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，單體投資金額平均也在6億元以上;而“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目數(shù)量占比最小，單體投資金額平均為1.59億元，遠(yuǎn)低于其他領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。從落地情況看，截至2018年5月31日，財(cái)政部項(xiàng)目庫內(nèi)已落地的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目有21個，落地率為11.3%，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園落地項(xiàng)目較多（11個），田園綜合體領(lǐng)域尚未有項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段。

從回報機(jī)制來看，使用者付費(fèi)項(xiàng)目占比最大，項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到60個，總投資金額212.25億元;其次是可行性缺口補(bǔ)貼（即政府與市場混合付費(fèi)）項(xiàng)目48個，總投資金額190.18億元;政府付費(fèi)項(xiàng)目最少，僅為18個，但單體投資金額最大，總投資達(dá)到203.52億元，主要涉及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體和農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺等領(lǐng)域（見圖3，下頁）。從運(yùn)作模式看，BOT（建設(shè)-運(yùn)營一移交）模式是我國影響最大、知名度最高、應(yīng)用最廣泛的PPP具體模式，管理庫中共有42個農(nóng)業(yè)類PPP項(xiàng)目采取該種模式，占管理庫農(nóng)業(yè)項(xiàng)目總數(shù)的70%;有8個項(xiàng)目采用BOO（建設(shè)一運(yùn)營一擁有）的模式，也有個別項(xiàng)目采用DBOT（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營-移交）和BLT（建設(shè)-租賃-移交）模式。

（三）農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的實(shí)施成效

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的落地率相對較低，大部分項(xiàng)目仍處于識別和準(zhǔn)備階段，因此，全面系統(tǒng)地評估我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果還為時尚早。但是，通過對2017年以來國家發(fā)展和改革委員會、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合推薦的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，以及財(cái)政部公布的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP示范項(xiàng)目的分析，并結(jié)合筆者對其中部分項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式已初具成效，PPP在緩解農(nóng)業(yè)投資不足、提升政府投資效率、提高公共服務(wù)水平和助力脫貧攻堅(jiān)等方面的優(yōu)勢較為明顯。

1.緩解農(nóng)業(yè)投資不足

雖然近年來我國財(cái)政涉農(nóng)資金規(guī)模不斷加大，但由于歷史欠賬較多，涉農(nóng)資金有限且使用分散，難以應(yīng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展對資金的強(qiáng)勁需求。將PPP模式引入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，有利于開辟農(nóng)業(yè)投融資新渠道，將社會資本吸引到農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的領(lǐng)域中來。如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體類項(xiàng)目都具有前期投人大、投資回報周期較長的特點(diǎn)，通過引入PPP模式，由社會資本承擔(dān)項(xiàng)目的融資、前期建設(shè)以及經(jīng)營和維護(hù)責(zé)任，政府承擔(dān)土地規(guī)劃、水電路等基礎(chǔ)設(shè)施提供、制度法律等配套措施保障等責(zé)任，回報機(jī)制一般采用使用者付費(fèi)或者“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”的方式。如此一來，政府投入大幅減少，且被分解至項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營各階段，較大地減輕了地方政府的當(dāng)期財(cái)政壓力。

2.提升政府投資效率

PPP模式通過政府與社會資本合作，不僅發(fā)揮了財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，而且有助于引入市場機(jī)制提升政府的投資效率。社會資本本身具有追逐利潤的特性，在選擇投資領(lǐng)域上更傾向于需求前景看好、投資回報穩(wěn)定、價格調(diào)整靈活的項(xiàng)目，促使政府在發(fā)起PPP項(xiàng)目時不僅要考慮項(xiàng)目的公共服務(wù)屬性.而且要考慮市場需求。當(dāng)前，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺都是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的熱點(diǎn)領(lǐng)域，也是社會資本關(guān)注的重點(diǎn)。為了保證項(xiàng)目的可行性，政府要采取公開招標(biāo)的方式選擇資金實(shí)力較強(qiáng)、經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)豐富的社會資本方，并按照平等協(xié)商的原則訂立合同.明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，項(xiàng)目在進(jìn)入準(zhǔn)備階段之前還要進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力論證。PPP市場化的運(yùn)作方式有助于完善政府投入和管理農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的方式，提高財(cái)政資金和社會資本的使用效率。

3.提高公共服務(wù)水平

PPP模式有助于實(shí)現(xiàn)引資和引智相結(jié)合，將先進(jìn)的管理理念和科學(xué)技術(shù)引入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，大大提高農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力。如農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、病死畜禽處理等農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展項(xiàng)目，公益性較強(qiáng)，且一般具有量大面廣，涉及多學(xué)科、多行業(yè)，對建設(shè)和運(yùn)營技術(shù)要求高等特點(diǎn)，政府獨(dú)白承擔(dān)往往能力有限。引入社會資本參與，不僅有助于解決處理數(shù)量大、資金需求高的問題，而且可以通過招投標(biāo)的方式，引入技術(shù)含量高的企業(yè)，提高廢棄物資源化利用和病死畜禽處理的效率和附加值。政府還可以與社會資本方共同成立產(chǎn)業(yè)建設(shè)基金，發(fā)揮財(cái)政資金池的放大效應(yīng)，吸引市場投融資機(jī)構(gòu)合作加入項(xiàng)目建設(shè)和推廣。

4.助力脫貧攻堅(jiān)

作為國家推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要政策工具，PPP逐漸將重心轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧。在財(cái)政部發(fā)布的第四批PPP示范項(xiàng)目中，有68個項(xiàng)目來自連片扶貧開發(fā)地區(qū)，占項(xiàng)目總數(shù)的17%，投資規(guī)模達(dá)到1855億元。但PPP項(xiàng)目與扶貧結(jié)合并不容易，社會資本對于穩(wěn)定回報的要求與貧困地區(qū)的地方財(cái)政能力和市場需求往往難以匹配。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的扶貧項(xiàng)目中，比較有亮點(diǎn)的項(xiàng)目在發(fā)掘當(dāng)?shù)刭Y源稟賦優(yōu)勢、優(yōu)化資源配置方面均具有創(chuàng)新性。如河南洛陽汝陽縣的食用菌扶貧基地建設(shè)項(xiàng)目，采用了“龍頭企業(yè)+分布式基地+農(nóng)戶投資代表”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式：云南昭通鹽津縣的落雁鄉(xiāng)基本農(nóng)田保護(hù)和農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游項(xiàng)目，以基本農(nóng)田、自然風(fēng)景構(gòu)建與農(nóng)業(yè)旅游體驗(yàn)為特色，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的深度融合發(fā)展。

三、當(dāng)前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行政府和社會資本合作的困境

近年來，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行PPP項(xiàng)目的勢頭較為迅猛，入庫項(xiàng)目增長較快。從筆者2017年對部分省份PPP項(xiàng)目調(diào)研的情況看，雖然地方申報農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的積極性較高，但真正符合PPP操作規(guī)范的項(xiàng)目較少，在合規(guī)項(xiàng)目中，又有部分只具備PPP雛形或合作關(guān)系，尚未形成完整的PPP模式。

（一）認(rèn)識誤區(qū)：對農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目存在認(rèn)識障礙

從地方實(shí)踐看，由于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目屬于新生事物，各地對此類項(xiàng)目的內(nèi)容、適用范圍、操作規(guī)程、實(shí)施方式等了解不多，認(rèn)識上存在誤區(qū)。從政府的角度來看，地方政府及相關(guān)主管部門期望通過PPP項(xiàng)目的實(shí)施來幫助政府解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)項(xiàng)目投入不足的問題，但是由于對PPP不了解，采取的操作方式大多與以往的政府購買服務(wù)沒有區(qū)別。從企業(yè)的角度來看，相對于市政工程、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，農(nóng)業(yè)類PPP項(xiàng)目收益能力較弱，社會資本參與的積極性不高。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前期投入較大，生產(chǎn)和投資回報的周期都比較長，對社會資本的耐心和承受力都是較大的考驗(yàn)13]。從調(diào)研情況看，部分企業(yè)“等、靠、要”思想嚴(yán)重，希望通過PPP項(xiàng)目從政府獲得更多的財(cái)政資金支持。

（二）操作混亂：農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的規(guī)范水平不高

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些項(xiàng)目由于自身盈利性好，PPP協(xié)議的內(nèi)容商業(yè)性較強(qiáng)，卻忽視了PPP項(xiàng)目所應(yīng)有的公共服務(wù)的功能。而有一些項(xiàng)目具備很強(qiáng)的公益性特點(diǎn)，也是政府鼓勵進(jìn)入的項(xiàng)目，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代漁港建設(shè)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、病死畜禽處理等，只要轉(zhuǎn)變思路、加強(qiáng)規(guī)范，很容易轉(zhuǎn)化成為很好的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目.但從目前情況看，由于地方政府和企業(yè)缺乏相關(guān)信息，或者沒有找到合適的咨詢機(jī)構(gòu)，使得項(xiàng)目流程遺漏較多，項(xiàng)目協(xié)議不規(guī)范，不符合國家下發(fā)的相關(guān)文件規(guī)定。在調(diào)研時，一些企業(yè)甚至不知道財(cái)政部下發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，也不知道需要通過正規(guī)招投標(biāo)手續(xù)獲得政府支持，以為仍然是與以前一樣，由政府財(cái)政進(jìn)行直接補(bǔ)貼。此外，目前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的PPP投資主體還不十分成熟，社會資本尤其是民營資本參與的程度還需要大幅度提高。

（三）邊界不清：政府與市場的責(zé)權(quán)利界定不明

PPP項(xiàng)目應(yīng)該屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府負(fù)有提供義務(wù)。同時，企業(yè)通過承擔(dān)一部分本不該由企業(yè)承擔(dān)的公益性職能，來為政府服務(wù)，這部分公益職能所產(chǎn)生的成本和費(fèi)用應(yīng)該由政府通過特定的方式（如特許經(jīng)營、可行性缺口補(bǔ)貼等）進(jìn)行補(bǔ)償。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些項(xiàng)目在政府沒有介入前，企業(yè)已經(jīng)在對項(xiàng)目進(jìn)行投資，而且市場邊界非常清楚，合作方、業(yè)務(wù)范圍都較為明確。政府介入后，為了增加項(xiàng)目的影響力和作用范圍，要求企業(yè)改變經(jīng)營模式，從而增加了企業(yè)的運(yùn)營成本，這些成本需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼。而企業(yè)在考慮問題時，則希望政府全部兜底，保證企業(yè)擴(kuò)展部分的全部收益和利潤。這種機(jī)制的設(shè)定不符合2017年財(cái)政部相關(guān)文件的規(guī)定，由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營周期較長，在實(shí)施過程中的不確定性較大，例如政府領(lǐng)導(dǎo)更換、相關(guān)政策變化等，如果沒有合理的風(fēng)險分擔(dān)和監(jiān)管機(jī)制，對于社會資本而言可能會面臨利益受損，而對于公共部門而言可能會導(dǎo)致?lián)?zé)能力不足、公共服務(wù)效率不高?？傮w來看，政府和企業(yè)在合作初期，沒有對整個項(xiàng)目周期中各方的責(zé)權(quán)利約定清楚，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制也不夠完善甚至沒有建立，財(cái)政資金的承受能力評估不夠準(zhǔn)確。如此下去，可能會增加政府和社會資本長期合作的不確定性。

（四）支撐乏力：農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的政策支持力度不夠

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目屬于新生事物，在成長初期需要一些政策扶持，但目前支持力度還不夠。一是土地政策。土地問題一直是社會資本關(guān)注的焦點(diǎn)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)設(shè)施用地指標(biāo)有限，使得諸如設(shè)施農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目落地較為困難。此外，土地流轉(zhuǎn)過程中沒有簽訂規(guī)范合同的流轉(zhuǎn)行為較多，一些地方還存在政府力量主導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況，容易引發(fā)各利益主體之間的矛盾。二是人才政策。PPP項(xiàng)目具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要實(shí)施人員具備財(cái)務(wù)、金融、法律等方面的知識和實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，但目前我國專門從事PPP項(xiàng)目操作的人員和規(guī)范的咨詢機(jī)構(gòu)較少，無法適應(yīng)PPP迅速發(fā)展的形勢。三是金融政策。由于抵押物標(biāo)準(zhǔn)和資格的限制，不少社會資本投資農(nóng)業(yè)難以通過金融機(jī)構(gòu)的貸款審批;農(nóng)業(yè)保險的品種少、覆蓋面窄，社會資本經(jīng)營風(fēng)險較大。四是評估體系?，F(xiàn)有的PPP績效評價體系存在諸如標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、方法不科學(xué)、評級機(jī)構(gòu)權(quán)威性不夠等問題，使得績效評價結(jié)果缺乏約束力。

四、進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的策略

為了遏制一些地區(qū)和領(lǐng)域存在的“泛PPP”的現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺，從2017年下半年開始，財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會、國資委等機(jī)構(gòu)密集出臺了規(guī)范地方政府舉債融資、規(guī)范政府購買服務(wù)、規(guī)范PPP項(xiàng)目庫管理、規(guī)范央企參與PPP項(xiàng)目、鼓勵民間資本參與PPP項(xiàng)目等政策文件，標(biāo)志著我國PPP發(fā)展由快速增長期進(jìn)入規(guī)范監(jiān)管期。截至2018年5月30日，財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫清理退庫項(xiàng)目共計(jì)4427項(xiàng)，其中農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目48個，項(xiàng)目金額達(dá)到302.8億元。在此背景下，為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)類PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)堅(jiān)持“嚴(yán)格管理、規(guī)范流程、風(fēng)險可控、試點(diǎn)先行”的基本原則，從三個方面加強(qiáng)政策引導(dǎo)。

（一）廣泛開展農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目培訓(xùn)

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目投資大、周期長，且有許多潛在風(fēng)險，促進(jìn)其健康發(fā)展迫切需要大量既懂得農(nóng)業(yè)技術(shù)和政策，又懂得PPP模式運(yùn)作的復(fù)合型人才，應(yīng)加強(qiáng)對相關(guān)人員的PPP知識培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)。就地方政府相關(guān)部門而言.要進(jìn)一步明確PPP的內(nèi)涵，明晰其是一種提供準(zhǔn)公共品的模式，目的是提升公共服務(wù)的供給效率，融資只是手段而不是最終目標(biāo);就PPP經(jīng)營主體而言，要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目具體運(yùn)作過程的了解;加快組建指導(dǎo)PPP模式運(yùn)作的專家團(tuán)隊(duì)，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)研究和技術(shù)指導(dǎo)工作，將人才培訓(xùn)納入農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)計(jì)劃，引入具有PPP業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)（如科研機(jī)構(gòu)、咨詢公司、律師事務(wù)所等）積極參與農(nóng)業(yè)PPP業(yè)務(wù)的咨詢工作，提升專業(yè)化水平。

（二）加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的識別和試點(diǎn)工作

各級職能部門要加強(qiáng)合作，對已有的具備農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的項(xiàng)目進(jìn)行甄別，推動合適的項(xiàng)目向PPP模式轉(zhuǎn)化;完善農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目庫建設(shè)，明確入庫標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先選擇有經(jīng)營性現(xiàn)金流、適宜市場化運(yùn)作的農(nóng)業(yè)公共設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目，做好項(xiàng)目儲備。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，要加強(qiáng)對項(xiàng)目前期論證的管理;在項(xiàng)目執(zhí)行階段，要嚴(yán)把建設(shè)進(jìn)度、資金撥付、績效考核等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改革資金管理方式，徹底改變以前重投輕管的狀況，形成“投資一建設(shè)一管理一運(yùn)營”一體化的方式，促進(jìn)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP試點(diǎn)和示范工作，探索形成可復(fù)制的具有推廣價值的經(jīng)驗(yàn)和模式，以點(diǎn)帶面，全方位開展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP工作。

（三）健全農(nóng)業(yè)PPP利益分配與風(fēng)險防控機(jī)制

利益分配問題是PPP模式的基石，參與農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的各方始終應(yīng)恪守契約精神。一要根據(jù)國家相關(guān)政策文件對經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目分類確定相應(yīng)的回報機(jī)制，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼和政府付費(fèi)等。二要探索相對靈活的定價或調(diào)價機(jī)制。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目收益一般是通過10年、20年甚至更長時間的合作來獲得，因此在確保政府資金起到杠桿作用的同時，可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)狀況和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)制定動態(tài)可調(diào)整的定價機(jī)制，每隔一段時間根據(jù)通貨膨脹水平、項(xiàng)目收益率等指標(biāo)，重新評估社會資本的盈利能力和水平，以保障社會資本的基本利潤水平。風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)作的關(guān)鍵，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目在準(zhǔn)備階段，就要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)合理分擔(dān)風(fēng)險，嚴(yán)格遵循“與所得回報相匹配”“有上限”兩大原則，確定政府和社會資本各自應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險，在協(xié)議中還應(yīng)擬定重新談判的觸發(fā)機(jī)制和調(diào)解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。

（四）優(yōu)化農(nóng)業(yè)PPP社會資本投資環(huán)境

良好的投資環(huán)境是社會資本投資農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，要在國家法律允許范圍內(nèi)，營造良好的制度、法制和服務(wù)環(huán)境。一是簡化審批手續(xù)。橫向上可以采取多部門聯(lián)審的方法，縱向上要減少重復(fù)性審查，精簡審查環(huán)節(jié)。二是穩(wěn)定政策環(huán)境。加快推動《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》的完善與出臺，將多方主體的共同責(zé)任和利益建立在嚴(yán)格且規(guī)范的法制基礎(chǔ)上。三是完善信用體系建設(shè)。健全投融資主體信用記錄，加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)，優(yōu)化社會資本參與農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的信用環(huán)境。四是健全市場體系。建立健全以政府為主導(dǎo)、社會資本方參與，第三方機(jī)構(gòu)支撐的PPP市場體系。鼓勵和引導(dǎo)具有較強(qiáng)技術(shù)實(shí)力、經(jīng)營能力和資金實(shí)力的農(nóng)業(yè)企業(yè)作為社會資本方積極參與農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目。

（五）拓展農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的融資渠道

與其他行業(yè)相比，農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目的投資周期長、回報慢，而且受自然條件影響較大，加上農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)育不足，致使農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目抗風(fēng)險能力較低，PPP項(xiàng)目融資的難度較大。因此，要拓展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目融資渠道，構(gòu)建以財(cái)政資金為引導(dǎo)，以企業(yè)白有資金、信貸資金和財(cái)務(wù)投資為主體的多元化投入渠道。一是促進(jìn)政府投融資平臺轉(zhuǎn)型.積極引入社會資本，推動符合條件的投融資平臺轉(zhuǎn)型為PPP實(shí)施主體。二是創(chuàng)新項(xiàng)目融資模式，采取股權(quán)投資等方式，運(yùn)用政府投資成立農(nóng)業(yè)PPP專項(xiàng)基金，探索農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施“PPP+產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金”的模式，撬動社會投資支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的支持。鼓勵政策性銀行、開發(fā)性銀行及商業(yè)銀行對涉農(nóng)項(xiàng)目貸款的傾斜和支持，在授信、貸款期限、利率等方面給予特殊考慮和優(yōu)惠，并加強(qiáng)產(chǎn)品、服務(wù)及擔(dān)保方式創(chuàng)新。四是提高財(cái)政支持力度。整合各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金，增強(qiáng)企業(yè)使用財(cái)政性資金和補(bǔ)貼的靈活性和自主性。

（六）加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管與評估

有效的監(jiān)管和評估體系是保證農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目健康運(yùn)行、發(fā)揮好公共服務(wù)功能的關(guān)鍵。各級政府及財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同及國家相關(guān)規(guī)定，建立項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制，加強(qiáng)對項(xiàng)目準(zhǔn)備期的可行性研究、項(xiàng)目采購期的招投標(biāo)和合同簽訂、項(xiàng)目執(zhí)行期的建設(shè)和運(yùn)營狀況進(jìn)行全流程監(jiān)督，確保項(xiàng)目公司或社會資本方認(rèn)真履行PPP項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任，保證項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營質(zhì)量。在監(jiān)管主體方面，構(gòu)建“政府+行業(yè)部門+使用者”的綜合監(jiān)管體系;對于特別專業(yè)的領(lǐng)域，也可以委托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)代表政府監(jiān)管。根據(jù)項(xiàng)目基本情況和運(yùn)營目標(biāo)，制定農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的績效評價方案，并將績效評價結(jié)果與財(cái)政資金安排相銜接。項(xiàng)目合作期滿后，適時做好事后評價工作，并按照合同約定妥善做好項(xiàng)目移交。

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