張學(xué)良 林永然

內(nèi)容提要：改革開放以來，隨著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的不斷實施，我國區(qū)域政策的精準(zhǔn)度不斷提高，區(qū)域合作機制不斷完善，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了較大成績。然而當(dāng)前的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍然面臨著行政壁壘束縛、協(xié)調(diào)機制不完善、規(guī)劃尺度過大等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。小尺度、跨區(qū)域、精準(zhǔn)化的都市圈建設(shè)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要一環(huán)。新時代為更好地促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施、提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性，應(yīng)當(dāng)及時推進跨區(qū)域?qū)用娴亩际腥ㄔO(shè)。促進都市圈建設(shè)應(yīng)當(dāng)以促進要素流動、明確區(qū)域分工、加強城市治理和協(xié)調(diào)機制建設(shè)，形成都市圈“功能-產(chǎn)業(yè)-人口-空間-公共服務(wù)”相協(xié)調(diào)的發(fā)展格局。

關(guān)鍵詞：都市圈建設(shè)：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：區(qū)域政策

中圖分類號：F207

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-7543（2019 ）02-0046-10

隨著國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的不斷實施，我國區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性也在逐漸增強。黨的十八大以來，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)以及長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展等重大戰(zhàn)略的相繼實施標(biāo)志著我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展逐漸進入新的歷史時期。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新時期，以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化進展十分迅速。當(dāng)前已在全國層面上出臺各類國家級城市群發(fā)展規(guī)劃。都市圈作為城市群建設(shè)中的重要節(jié)點，發(fā)揮著放大城市群核心城市輻射力、突破行政邊界束縛、實現(xiàn)區(qū)域融合發(fā)展的重要作用，有助于縮小區(qū)域政策尺度、細化區(qū)域政策單元?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出要“培育形成通勤有效、一體發(fā)展的都市圈”。2018年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，要求“進一步細化區(qū)域政策尺度”。在當(dāng)前推動區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的進程中，如何以都市圈建設(shè)來提高城市群建設(shè)質(zhì)量、發(fā)揮大城市在城市群建設(shè)中的輻射帶動能力，對于推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)和都市圈建設(shè)的可行性

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以優(yōu)化經(jīng)濟資源的空間配置結(jié)構(gòu)為主要目的，通過政府規(guī)劃引導(dǎo)、市場機制主導(dǎo)的方式，促使經(jīng)濟資源在一定空間范圍內(nèi)形成相對有效的空間結(jié)構(gòu)。當(dāng)前隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，我國區(qū)域政策的精準(zhǔn)度在不斷提高，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的制定和實施更加具有針對性;同時區(qū)域合作機制也在逐漸完善，全國范圍內(nèi)以地級市為主體的經(jīng)濟協(xié)調(diào)會以及部分地區(qū)出現(xiàn)的小尺度、跨區(qū)域協(xié)作平臺[1]在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。

（一）新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

盡管當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了良好成績，但區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題仍然是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的重要問題[2]。為解決我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題，國家推出了相關(guān)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，采取了一系列的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展措施，例如推進以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等，但從實施結(jié)果來看，還面臨三重挑戰(zhàn)。

1.行政壁壘抑制資源的合理布局

當(dāng)前我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，區(qū)域合作中的要素和產(chǎn)品市場整合已進入新的階段，然而城市間行政壁壘的存在仍然對區(qū)域經(jīng)濟橫向聯(lián)系有著重大影響。在當(dāng)前的城市合作格局上，我國的城市經(jīng)濟仍然在按“行政區(qū)經(jīng)濟”運行，在特定的城市行政邊界內(nèi)，發(fā)展政策、經(jīng)濟政策可以保持一致性，但在城市之間，各地方政府追求自身利益最大化，進一步加劇了市場分割.阻礙了城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展。這個過程中面臨的最大問題是行政壁壘的限制，而行政區(qū)劃短期內(nèi)不可能調(diào)整，且成本較高、不可持續(xù)，因此無法靈活應(yīng)對以小尺度、相對精準(zhǔn)化為特征的新型城市合作關(guān)系的轉(zhuǎn)變。從而對區(qū)域合作產(chǎn)生影響，最終影響了資源的合理布局。

2.城市群經(jīng)濟效應(yīng)還未全面顯現(xiàn)

城市群作為一種重要的空間組織形式。能夠促進城市跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)調(diào)城市分工。從理論上來看，城市群經(jīng)濟效應(yīng)是城市空間臨近產(chǎn)生的正外部性，城市群內(nèi)部通過相互協(xié)調(diào)。能夠提升城市群整體的資源配置效率和生產(chǎn)效益[3]。然而在實際發(fā)展當(dāng)中，盡管在長江三角洲地區(qū)的城市群經(jīng)濟效應(yīng)得到了較好的驗證.但是從全國層面來看，城市群經(jīng)濟效應(yīng)尚未完全顯現(xiàn)，城市群規(guī)劃范圍內(nèi)的城市的勞動生產(chǎn)率并未顯著比城市群規(guī)劃范圍外的城市高[4]。這可能是由于城市群在形態(tài)上一般過于龐大，導(dǎo)致城市之間協(xié)調(diào)成本十分高昂，過高的協(xié)調(diào)成本可能導(dǎo)致城市群內(nèi)部城市的經(jīng)濟合作行為受到限制，因此具有一定的不適應(yīng)性。此外，部分城市群規(guī)劃一定程度上存在“拉郎配”現(xiàn)象[5]。一般而言，城市間經(jīng)濟關(guān)聯(lián)是市場機制下經(jīng)濟活動各主體自發(fā)形成的結(jié)果，城市間互補的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、便利的交通連接、相似的文化習(xí)俗以及一定范圍內(nèi)的地理鄰近性能夠促進城市間經(jīng)濟聯(lián)系的增強。然而當(dāng)前部分城市群在區(qū)域政策銜接、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)分工等方面仍存在不足，使得城市間經(jīng)濟聯(lián)系還不夠緊密。

3.跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨制度障礙

城市跨區(qū)域合作往往受制于行政級別不對等、地方發(fā)展意愿不統(tǒng)一、成本分擔(dān)和利益分享機制不完善、考核機制不健全等問題，城市協(xié)調(diào)發(fā)展機制仍不健全，城市間難以平等協(xié)商，城市合作受到限制。這導(dǎo)致城市合作中的協(xié)調(diào)和溝通成本大大增加，使得各地在合作中仍然更多考慮自身利益，往往對跨區(qū)域合作意愿強烈但實際行動不足，因此需要加強頂層設(shè)計，打破跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中面臨的制度障礙。

綜上，在當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，面對出現(xiàn)的行政壁壘問題、區(qū)域政策尺度過大帶來的協(xié)調(diào)成本較高以及協(xié)調(diào)機制不完善等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，急需進行小尺度、跨區(qū)域、精準(zhǔn)化的都市圈建設(shè)，以此來推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，打造區(qū)域發(fā)展、城市群建設(shè)的“強核”，提升城市間的經(jīng)濟聯(lián)系和促進產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，并形成有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制。從國際經(jīng)驗上來看，大都市圈建設(shè)在全球范圍內(nèi)更具普適意義，這是由于大都市圈在國外已有100多年的實踐經(jīng)驗，是全球范圍內(nèi)發(fā)達國家城市發(fā)展過程中的普遍做法，例如美國、日本、英國等國家采用某類標(biāo)準(zhǔn)重組城市空間，形成不同類型的都市經(jīng)濟區(qū)，作為規(guī)劃管理、政策實施的空間尺度[6]。

（二）加快都市圈建設(shè)的可行性

提升區(qū)域發(fā)展政策的精準(zhǔn)性是新時代推動高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要著力點。2013年底中央經(jīng)濟工作會議指出，“要繼續(xù)深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，縮小政策單元，重視跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃，提高區(qū)域政策精準(zhǔn)性，按照市場經(jīng)濟一般規(guī)律制定政策”。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》也提出要“進一步細化區(qū)域政策尺度，針對不同地區(qū)實際制定差別化政策”。黨的十八大以來，新發(fā)展理念的貫徹實施從思想層面統(tǒng)一了都市圈內(nèi)部城市對協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識;在當(dāng)前大的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局下，小尺度空間下的城市合作愈發(fā)緊密，當(dāng)前部分省市相關(guān)規(guī)劃文件中也提出要打造區(qū)域核心城市都市圈、完善城鎮(zhèn)體系格局，形成了良好的都市圈建設(shè)基礎(chǔ);以高速鐵路和高速公路為代表的現(xiàn)代快速交通網(wǎng)絡(luò)體系對都市圈建設(shè)提供了有力的保障，進一步加深了跨區(qū)域的城市合作。

1.統(tǒng)一的發(fā)展理念能夠保障都市圈建設(shè)的不斷推進

通過倡導(dǎo)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，樹立合作共贏的發(fā)展思路，為都市圈建設(shè)提供了保障。都市圈的出現(xiàn)是核心城市不斷聚集的結(jié)果，聚集到一定規(guī)模之后，核心城市人口過于龐大使得交通擁堵、公共服務(wù)吃緊等“城市病”出現(xiàn)，要素、資源開始向外分散，帶來了跨區(qū)域的通勤就業(yè)以及大量的人員流動，使得勞動力市場逐漸實現(xiàn)區(qū)域一體化，城市聯(lián)系也日益緊密。大城市產(chǎn)業(yè)的不斷外移也對城市之間的經(jīng)濟聯(lián)系產(chǎn)生了一定的作用，核心城市與周圍的中小城市由于分工、協(xié)作等關(guān)系形成了緊密的社會、經(jīng)濟等各方面的聯(lián)系，共同構(gòu)成都市圈發(fā)展的基礎(chǔ)[7]。就都市圈核心城市和周邊中小城市而言，在協(xié)調(diào)、開放的城市合作環(huán)境中，通過協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)分工的協(xié)調(diào)、功能定位的互補以及共同的資源環(huán)境保護等，能夠?qū)崿F(xiàn)大城市發(fā)展空間拓展、中小城市發(fā)展能級提升，從而共享發(fā)展成果。當(dāng)前“以合作促發(fā)展、以開放促發(fā)展”的理念已深人人心。

2.都市圈建設(shè)在我國部分地區(qū)已初現(xiàn)端倪

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入推進釋放了城市發(fā)展的巨大潛力[8]，不少地區(qū)提出要通過打造“一小時生活圈”等形式，來促進本地與周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。2018年國家發(fā)展和改革委員會下發(fā)的《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》指出要“穩(wěn)步推進都市圈建設(shè)”，“引導(dǎo)要素在城市間高效配置，有效疏解中心城市非核心功能和產(chǎn)業(yè)”。當(dāng)前全國部分省市在相關(guān)規(guī)劃中也提出核心城市都市圈建設(shè)的有關(guān)內(nèi)容，以此促進核心城市與周邊中小城市形成緊密的經(jīng)濟聯(lián)系，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系格局，實現(xiàn)大城市與周邊中小城市之間各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)品在跨越行政邊界之間的自由流動，帶來資源配置效率的提升。例如《上海市城市總體規(guī)劃（2017～2035年）》中明確提出“以都市圈承載國家戰(zhàn)略和要求”，提出要依托交通運輸網(wǎng)絡(luò)推動90分鐘通勤區(qū)建設(shè)，促進上海與周邊地區(qū)形成緊密的經(jīng)濟社會聯(lián)系。

表1（下頁）是當(dāng)前長江三角洲地區(qū)出臺的都市圈相關(guān)規(guī)劃的基本情況，從中可以看出，與城市群規(guī)劃相比，都市圈規(guī)劃所涉及的城市一般較少，因此跨區(qū)域合作的空間尺度也相對較小。在當(dāng)前的都市圈規(guī)劃中，優(yōu)化空間布局、實現(xiàn)城市分工互補是其重要內(nèi)容，其手段在于各地發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，加強基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通和協(xié)調(diào)發(fā)展機制建設(shè)，實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。在發(fā)展實踐中.部分大城市與周邊中小城市開始實現(xiàn)融合發(fā)展，為都市圈建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)[9]。例如在長江三角洲地區(qū)，以上海及其周邊毗鄰地區(qū)的融合發(fā)展為例，盡管從20世紀(jì)七八十年代開始，江浙地區(qū)與上海之間就已經(jīng)開展技術(shù)合作、協(xié)調(diào)機制建設(shè)，然而當(dāng)前上海毗鄰地區(qū)又掀起了一波“接軌上?！钡男赂叱保瑢崿F(xiàn)了以地區(qū)間單向經(jīng)貿(mào)合作為主向地區(qū)間雙向經(jīng)貿(mào)往來，人文、科技、民生等全面接軌的轉(zhuǎn)變。

3.以新型交通方式支撐的都市圈建設(shè)方興未艾

以高速鐵路和高速公路為代表的新型交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展很好地支撐了都市圈建設(shè)。尤其是2008年以來快速發(fā)展的高速鐵路，營業(yè)里程目前已經(jīng)超過2.5萬公里，形成了“四縱四橫”的高鐵運營網(wǎng)絡(luò)。高速鐵路以其高效、快捷的速度優(yōu)勢和營運能力，極大地拉近了地區(qū)和城市間的時空距離。高鐵巨大的時空優(yōu)勢催生了一系列新的生活和工作方式，城市基本功能和服上海毗鄰區(qū)指江蘇省昆山市、太倉市、吳江區(qū)、啟東市、海門市，以及浙江省平湖市和嘉善縣。務(wù)的共享范圍不斷擴大，拓寬了都市圈內(nèi)部居民的通勤范圍、就業(yè)范圍以及生活范圍，豐富了居民的就業(yè)和居住區(qū)位選擇，從而促進了都市圈的形成和發(fā)展。

當(dāng)前已有的都市圈規(guī)劃和發(fā)展實踐也十分重視交通基礎(chǔ)設(shè)施的作用，強調(diào)通過城際鐵路、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加強核心城市與周邊地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系，形成統(tǒng)一的通勤、就業(yè)市場，強化資源的跨區(qū)域配置能力和配置效率，打破區(qū)域時空分割。在都市圈城市協(xié)調(diào)發(fā)展方面，快捷的交通運輸服務(wù)能夠帶來地區(qū)間人流、信息流、資金流等的快速傳播，突破傳統(tǒng)行政邊界的約束，加快資源的跨區(qū)域整合。而且在當(dāng)前大城市日益高昂的房價和生活成本背景下，便捷的交通不僅能夠促使居民不斷向外遷移，而且能夠引導(dǎo)要素和資源向外部擴散的方向，以交通條件的改善來實現(xiàn)區(qū)位條件的改善，從而加強都市圈城市間的經(jīng)濟聯(lián)系，提升大城市的經(jīng)濟輻射能力。

表2（下頁）展示了我國部分都市圈內(nèi)部中心城市與周圍城市之間的距離和交通聯(lián)系狀況。從空間范圍來看，都市圈中心城市與周圍城市之間的直線距離一般在在20～80公里不等，反映出都市圈在空間形態(tài)上具有一定的空間臨近性，同時超越了單一城市的行政范圍。從高鐵的最短時間來看，都市圈中心城市與周圍城市之間的最短時間一般在20分鐘左右，表明以高速鐵路為代表的新型交通運輸方式能夠拓寬居民的空間區(qū)位選擇，實現(xiàn)“以時間換空間”;從高鐵每日班次上來看，都市圈城市交通聯(lián)系上存在明顯的區(qū)域差異，長三角、珠三角地區(qū)都市圈城市的交通聯(lián)系遠高于中西部地區(qū)都市圈，不僅反映出長三角和珠三角地區(qū)在都市圈建設(shè)方面具有相對較好的交通條件，而且反映出長三角和珠三角地區(qū)城市之間的人員往來十分頻繁。

二、都市圈建設(shè)的基本框架和主要原則

都市圈的形成和發(fā)展一般是經(jīng)濟資源超越單一城市邊界、在更大范圍內(nèi)進行優(yōu)化配置的結(jié)果，往往能夠降低要素空間錯配，帶來資源空間配置效率的提升，從而有利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[10]。同時，都市圈與城市群也有較大區(qū)別，二者在空間形態(tài)、發(fā)展規(guī)律、群（圈）內(nèi)城市關(guān)聯(lián)等多個方面存在差異，需要對城市、都市圈、城市群的關(guān)系進行初步辨析。因此，為更好地發(fā)揮都市圈在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用，有必要建立都市圈建設(shè)的基本框架，明確都市圈建設(shè)的經(jīng)濟主體、建設(shè)目標(biāo)以及保障措施等，并進一步提出都市圈建設(shè)的主要原則。

（一）都市圈建設(shè)的基本框架

在當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新時期，如何打破行政壁壘、更加有效地實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，引起了學(xué)術(shù)界和實踐層面越來越多的思考。當(dāng)前都市圈的研究已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界的關(guān)注，認(rèn)為都市圈建設(shè)是實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展的重要手段。

確立都市圈建設(shè)的基本框架應(yīng)首先理清城市、都市圈、城市群之間的關(guān)系，然后從經(jīng)濟主體、空間尺度、經(jīng)濟社會不同維度上構(gòu)造各部分之間的關(guān)聯(lián)，最后通過多方面協(xié)調(diào)和治理實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。圖1（下頁）是都市圈建設(shè)推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本框架，描述了經(jīng)濟主體在不同空間尺度下的經(jīng)濟關(guān)聯(lián)。

第一，都市圈是我國新型城鎮(zhèn)體系格局中的重要一環(huán)。從我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的狀況來看，形成“大城市一都市圈一城市群”的空間格局具有重要的現(xiàn)實意義。其中，城市是人類經(jīng)濟社會活動的主要載體，大城市由于集聚程度相對較高，一般具有相對更高的工資收益、企業(yè)產(chǎn)出以及優(yōu)良的公共服務(wù)，對勞動力和企業(yè)的吸引力也更大;城市群是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體形態(tài)，是城市發(fā)展到高級階段的一種重要的空間組織形式，一般由一個或兩個特大級以上城市及若干中小城市組成，在經(jīng)濟聯(lián)系上一般高于與群外城市的聯(lián)系，在空間上則表現(xiàn)出一定的地理臨近性。都市圈介于兩者之間，是資源跨區(qū)域分布的又一空間尺度，也是城市群建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

與單個城市相比，都市圈的作用在于實現(xiàn)城市跨區(qū)域合作，從而形成發(fā)展的整體空間。盡管城市作為當(dāng)前以及未來人類活動的主要集中地，承載了大量的經(jīng)濟社會資源，然而在有限的自然資源約束下，城市資源環(huán)境承載力存在閾值，使得大城市發(fā)展將突破自身行政邊界，促使大城市與周邊小城市形成統(tǒng)一的勞動力市場、產(chǎn)品市場，實現(xiàn)大城市與周邊地區(qū)的融合發(fā)展。而對于當(dāng)前的城市群建設(shè)而言，都市圈是一個重要的空間單元，通過放大城市群中心城市的輻射能力和與周邊城市的各方面聯(lián)系，形成城市群發(fā)展的一個“強核”，能夠改善城市體系結(jié)構(gòu)，提高城市群建設(shè)和區(qū)域政策的有效性。從世界范圍內(nèi)的城市發(fā)展規(guī)律來看，以都市圈建設(shè)來實現(xiàn)集約高效、分工合理的跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也是發(fā)達國家主要城市發(fā)展的普遍做法。

第二，以勞動力、資本、技術(shù)等要素白由流動促進都市圈建設(shè)。企業(yè)是都市圈建設(shè)中的重要經(jīng)濟主體，都市圈建設(shè)應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)勞動力、資本、技術(shù)等主要生產(chǎn)要素的自由流動。在當(dāng)前的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)中，受限于行政邊界的限制，各地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、要素流動受阻現(xiàn)象仍然存在，因此以要素白由流動實現(xiàn)要素優(yōu)化配置是都市圈建設(shè)的一個重要目標(biāo)，也是都市圈建設(shè)打破行政邊界束縛、提高區(qū)域政策精準(zhǔn)度、促進跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用體現(xiàn)。這是由于實現(xiàn)要素自由流動能夠最大限度地發(fā)揮出要素的價值，減少資源在空間上的錯配，從而提高要素的利用效率。從細化政策尺度的角度來看，通過要素自由流動形成的都市圈要素市場，是未來政策制定和實施的主要空間單元，能夠提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性，更加有效地適應(yīng)和應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

第三，打造都市圈“功能-產(chǎn)業(yè)-人口-空間-公共服務(wù)”五位一體的建設(shè)框架。都市圈建設(shè)以促進區(qū)域聯(lián)通的交通基礎(chǔ)設(shè)施為重要依托，強調(diào)城市之間“功能-產(chǎn)業(yè)-人口-空間-公共服務(wù)”的全方面協(xié)調(diào)。其內(nèi)在邏輯是，在交通設(shè)施保障完善的前提下，以功能定產(chǎn)業(yè)、以產(chǎn)業(yè)引人口、優(yōu)化人口的空間分布格局、重視公共服務(wù)對人口流動的影響以及均等化建設(shè)，即以都市圈內(nèi)不同的城市功能定位來引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方向和產(chǎn)業(yè)鏈條分工，核心城市與周邊城市形成緊密有致的產(chǎn)業(yè)上下游關(guān)聯(lián)，同等城市之間實現(xiàn)錯位發(fā)展.以此產(chǎn)生相互需求;進一步根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要、城市功能定位，利用價格機制來完善人口的區(qū)位選擇;通過人口的白由流動和統(tǒng)一的勞動力市場的構(gòu)建，實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系格局.形成合理的區(qū)域空間體系;公共服務(wù)是都市圈建設(shè)的重要內(nèi)容和支撐，加強中小城市公共服務(wù)建設(shè)、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化能夠更好地體現(xiàn)都市圈范圍內(nèi)的一體化效應(yīng)，并能夠進一步促進和保障人口在整個都市圈范圍內(nèi)的合理分布。

第四，加強都市圈協(xié)調(diào)機制建設(shè)和城市治理工作。都市圈建設(shè)當(dāng)中面對不同區(qū)域利益主體的訴求，加強協(xié)調(diào)機制建設(shè)是促進都市圈建設(shè)的有力保障，也是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展關(guān)系的重要內(nèi)容。在現(xiàn)實發(fā)展中，地區(qū)之間存在著行政上是否隸屬、級別是否對等多種關(guān)系，經(jīng)濟上存在著競爭與合作等多種關(guān)系，使得都市圈內(nèi)部各城市之間也可能形成利益沖突，造成效率低下的困境，因此協(xié)調(diào)機制建設(shè)對于都市圈建設(shè)而言必不可少。隨著大城市向都市圈的演化，城市治理工作需要統(tǒng)一各方力量，促使政府、市場、居民共同參與，共同探討和應(yīng)對都市圈范圍內(nèi)的重要問題，明確區(qū)域分工和城市功能，最大限度地挖掘發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（二）都市圈建設(shè)的主要原則

在都市圈建設(shè)的基本框架下，都市圈建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持以下原則：

第一，堅持交通先行。從國際經(jīng)驗來看，交通基礎(chǔ)設(shè)施是都市圈建設(shè)的重要前提和保障，這是由于一定程度的通勤和就業(yè)反映了人口集中程度、統(tǒng)一勞動力市場以及經(jīng)濟聯(lián)系強度，而作為都市圈劃分的重要指標(biāo)，通勤率的高低和交通基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)，統(tǒng)一的勞動力市場的形成也與交通基礎(chǔ)設(shè)施直接相關(guān)。以高速鐵路、城際鐵路等為代表的現(xiàn)代交通運輸方式，以其巨大的速度優(yōu)勢，極大地拉近了核心城市與周邊中小城市的時空距離，從而拓寬了核心城市的經(jīng)濟影響范圍，豐富了居民的就業(yè)和居住區(qū)位選擇，從而帶來了超越城市行政邊界的通勤和就業(yè)。在優(yōu)化都市圈建設(shè)空間格局的過程中，交通網(wǎng)絡(luò)的不斷擴展和延伸逐漸形成都市圈的基本骨架，對于統(tǒng)籌不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的融合發(fā)展、貿(mào)易往來以及產(chǎn)業(yè)聯(lián)動有著重要的促進作用。

第二，堅持市場主導(dǎo)。都市圈建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持市場主導(dǎo)，政府通過出臺規(guī)劃、提供交通基礎(chǔ)設(shè)施保障、完善公共服務(wù)等手段，消除不同行政區(qū)劃內(nèi)的公共服務(wù)差異。在此基礎(chǔ)上，通過市場價格機制，自發(fā)地引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口的流動，不僅能夠提高都市圈中心城市的輻射力，而且能夠促進中小城市經(jīng)濟發(fā)展。同時，都市圈建設(shè)還應(yīng)當(dāng)加強要素市場的統(tǒng)一，逐步淡化甚至消除要素流動的體制障礙，從而在市場機制下發(fā)揮出要素的最大價值。例如金融市場的一體化建設(shè)，通過金融市場的協(xié)同發(fā)展，為資本的跨區(qū)域流動創(chuàng)造有利條件，更好地發(fā)揮出金融資本對市場的敏感性，引導(dǎo)金融資本的合理流動。

第三，堅持區(qū)域聯(lián)動。區(qū)域聯(lián)動發(fā)展是都市圈建設(shè)的應(yīng)有之義，都市圈建設(shè)是中心城市與周邊城市共同作用的結(jié)果，各城市在都市圈建設(shè)中應(yīng)當(dāng)主動融入、積極合作，共同推動都市圈內(nèi)部城市的錯位與融合發(fā)展。在融合發(fā)展方面，周邊城市與中心城市之間，可以通過合作平臺（園區(qū)）建設(shè)、托管服務(wù)等手段，加強產(chǎn)業(yè)鏈條分工以及公共服務(wù)的統(tǒng)籌，提高中心城市與周邊中小城市的發(fā)展協(xié)調(diào)性;在錯位發(fā)展方面，不僅包括中小城市與中心城市之間的錯位發(fā)展，而且應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)中小城市之間的發(fā)展定位，利用白身不同的區(qū)位條件、發(fā)展基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)特色，選擇不同的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并加強城市間產(chǎn)業(yè)鏈條的上下游分工，形成產(chǎn)業(yè)部門的相互需求，實現(xiàn)都市圈中小城市間合理的產(chǎn)業(yè)分工。

第四，堅持規(guī)劃引領(lǐng)。政府應(yīng)當(dāng)通過出臺相關(guān)規(guī)劃和政策來引導(dǎo)都市圈建設(shè)，其中規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具有前瞻性和可操作性。都市圈規(guī)劃應(yīng)當(dāng)首先實現(xiàn)多規(guī)合一，即在都市圈范圍內(nèi)出臺統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)各地區(qū)發(fā)展定位、功能銜接，加強規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，充實規(guī)范內(nèi)容，優(yōu)先解決都市圈建設(shè)中的重要瓶頸問題以及操作性較強的問題;其次應(yīng)當(dāng)加強都市圈機制建設(shè)，包括定期會晤機制、部門協(xié)作機制、利益分配機制、應(yīng)急響應(yīng)機制以及信息共享機制等，打造都市圈統(tǒng)一品牌。要加強規(guī)劃實施的評估，及時跟蹤、定期反饋，加強對各時期規(guī)劃實施進度、實施效果的評估。

三、新時代都市圈建設(shè)的主要路徑

都市圈建設(shè)能夠進一步發(fā)揮中心城市在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，實現(xiàn)中心城市與周邊中小城市的融合發(fā)展。都市圈建設(shè)在主要發(fā)達國家已經(jīng)進行長期且廣泛的實踐，在空間范圍界定、規(guī)劃編制和實施等方面具有較多成熟經(jīng)驗。在綜合上述基本框架和主要原則的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗，并結(jié)合我國當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的狀況，提出如下對策建議：

（一）以大數(shù)據(jù)應(yīng)用為支撐，加快核心城市都市圈范圍界定

都市圈范圍的科學(xué)界定是都市圈建設(shè)的首要任務(wù)。一要充分發(fā)揮統(tǒng)計工作在都市圈建設(shè)中的重要作用。基于當(dāng)前主要城市和周邊地區(qū)的人口分布狀況和人口流動規(guī)律，選擇相應(yīng)指標(biāo)，響應(yīng)經(jīng)濟活動的自發(fā)性、系統(tǒng)性和完整性要求，真實地反映出我國新型城鎮(zhèn)化進程中的城市融合發(fā)展現(xiàn)象。二要加強我國都市圈數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。通過都市圈大數(shù)據(jù)整合，采用深度學(xué)習(xí)等多種方法，積極推動“互聯(lián)網(wǎng)+”在都市圈界定和治理方面的應(yīng)用，加強包括夜間燈光數(shù)據(jù)、高鐵通勤數(shù)據(jù)、手機信令數(shù)據(jù)、地鐵刷卡數(shù)據(jù)等各類大數(shù)據(jù)的集成。三要在大數(shù)據(jù)應(yīng)用的基礎(chǔ)上，加強都市圈層面新指標(biāo)和新變量的設(shè)計、統(tǒng)計和應(yīng)用。新指標(biāo)和新變量的設(shè)計應(yīng)當(dāng)以反映都市圈城市聯(lián)系為主要目標(biāo)，主要包括通勤人數(shù)、通勤方向、通勤距離等各類通勤指標(biāo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密度和互補性等產(chǎn)業(yè)分工指標(biāo)，以及異地就醫(yī)、異地就學(xué)等社會服務(wù)方面的指標(biāo)。在統(tǒng)計方法上，應(yīng)當(dāng)進一步加大調(diào)查研究等方法在數(shù)據(jù)統(tǒng)計方面的作用，不僅要掌握數(shù)據(jù)和指標(biāo)量上的大小，而且要體現(xiàn)都市圈建設(shè)和發(fā)展中質(zhì)的變化和居民直觀的感受。例如，與城際客運站、高鐵站等進行合作，不僅可以獲取每日通勤人數(shù)、通勤方向、通勤距離等數(shù)據(jù)，而且可以通過發(fā)放問卷等形式了解都市圈居民對通勤和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的感受和意見。四要加強都市圈空間范圍的動態(tài)調(diào)整。定期更新統(tǒng)計數(shù)據(jù)和各類大數(shù)據(jù)，在連續(xù)性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上定期調(diào)整都市圈空間范圍，及時捕捉都市圈建設(shè)的趨勢、成績和不足，提升都市圈管理政策的科學(xué)性和有效性。

（二）以上海等大都市圈建設(shè)為試點，加快研究、出臺大都市圈建設(shè)規(guī)劃

當(dāng)前全國較多省市如江蘇省、上海市均在各白相關(guān)規(guī)劃中提出要進行大都市圈建設(shè)。在全國層面上建議出臺都市圈規(guī)劃的指導(dǎo)意見或規(guī)劃綱要，加快研究并推出大都市圈全域規(guī)劃，在減小協(xié)調(diào)成本的前提下，推動大都市圈的形成，加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進程。在區(qū)域?qū)用嫔?，可首先選取城鎮(zhèn)化水平最高、改革開放程度最好、一體化程度較高的地區(qū)，如上海大都市圈、南京都市圈等為試點，先行先試，出臺對應(yīng)的大都市圈發(fā)展規(guī)劃，明確各階段的建設(shè)目標(biāo)，探索相關(guān)機制、總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，便于后期面向全國進行復(fù)制推廣。其次，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加強全國范圍內(nèi)的大都市圈規(guī)劃編制，明確各地區(qū)發(fā)展定位，出臺涵蓋要素、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)分工、環(huán)境保護等在內(nèi)的全域規(guī)劃項目，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，并基于規(guī)劃的任務(wù)和指標(biāo)，分解和細化都市圈建設(shè)的目標(biāo)考核指標(biāo)，加強規(guī)劃實施的后期評估機制建設(shè)，以此來提高都市圈建設(shè)的工作效率。最后，定期跟蹤紐約、倫敦和東京等國際大都市在都市圈建設(shè)以及與毗鄰地區(qū)協(xié)同發(fā)展的最新動向，學(xué)習(xí)紐約等大都市圈規(guī)劃的編制經(jīng)驗，了解國外大都市圈建設(shè)的實際情況和問題，并與我國城市實際發(fā)展情況相結(jié)合，形成符合我國國情的都市圈建設(shè)思路。

（三）以制度建設(shè)為保障，加快跨區(qū)域合作機制建設(shè)

一是加強大都市圈中心城市與周邊城市的協(xié)調(diào)機制建設(shè)。在統(tǒng)一發(fā)展理念的前提下，加強大都市圈中心城市與周邊城市之間的工作協(xié)調(diào)，建立長效工作機制，在實踐上可以參考長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會下的市長聯(lián)席會議的方式，成立大都市圈縣（市、區(qū)）長聯(lián)席會議制度，在相對較小的溝通成本下，共同協(xié)調(diào)大都市圈融合發(fā)展中的重大問題.促進區(qū)域形成合理分工。二是建立城市發(fā)展利益共享和補償機制。通過利益共享和補償機制建設(shè)，實現(xiàn)資源在更大范圍內(nèi)的有效布局，從而為都市圈建設(shè)提供有效經(jīng)濟支撐[11].三是利用現(xiàn)有資源，積極開拓地區(qū)合作新途徑。包括將中心城市發(fā)展中的有效舉措向周邊地區(qū)進行“梯度轉(zhuǎn)移”;正確處理政府、社會和市場的關(guān)系，強化市場在增強地區(qū)聯(lián)系中的作用;突破地區(qū)合作利益分享和成本分擔(dān)機制，破解體制機制障礙對都市圈建設(shè)帶來的制約。

（四）以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手，加快跨區(qū)域通勤和統(tǒng)一市場建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施是都市圈建設(shè)的重要抓手，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于擴大都市圈人口通勤范圍和就業(yè)范圍，增強地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系。在跨區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營服務(wù)方面，應(yīng)當(dāng)加快跨區(qū)域不同等級公路連接、城際軌道交通建設(shè)、異地公交運營等方面的建設(shè)。具體而言，要做好如下方面的工作：第一，加快打通地區(qū)間的“斷頭路”。通過跨區(qū)域多部門聯(lián)合協(xié)調(diào)，消除由于道路等級不對等、地方規(guī)劃不協(xié)調(diào)、建設(shè)資金比例不合理等對跨區(qū)域道路建設(shè)的影響;嘗試取消省際高速公路收費站，降低居民通勤成本和通勤時間。第二，在城市軌道交通接軌的基礎(chǔ)上，加快市域（郊）鐵路的規(guī)劃和建設(shè)。按照國家相關(guān)規(guī)劃文件的要求，在都市圈的不同圈層間建設(shè)放射線與環(huán)線交叉的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，以此加快都市圈范圍內(nèi)的市域（郊）鐵路等軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如在上海大都市圈范圍內(nèi)，當(dāng)前已有上海地鐵11號線延伸至江蘇省昆山市，《蘇州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃（ 2018—2023年）》也提出未來要接軌上海地鐵。在此基礎(chǔ)上，可進一步加快上海外環(huán)環(huán)線、上海與毗鄰地區(qū)連接線、上海毗鄰區(qū)環(huán)線等放射線與環(huán)線鐵路的建設(shè)，構(gòu)建起連接上海與都市圈中小城市之間、中小城市之間相互連接的軌道交通骨架。第三，加快城市內(nèi)部交通和城市之間交通的有效銜接。包括高鐵車站與公交車站、軌道站點的接駁，更大程度地發(fā)揮高鐵、城際鐵路等軌道交通在都市圈通勤中的應(yīng)用，促進跨區(qū)域勞動力市場的統(tǒng)一，實現(xiàn)由交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善帶來同城化效應(yīng)的進一步提升。

在通信、社會民生等基礎(chǔ)設(shè)施跨區(qū)域協(xié)同建設(shè)方面，加快都市圈層面的共同規(guī)劃和協(xié)調(diào)布局。通信基礎(chǔ)設(shè)施方面，當(dāng)前全國已有不少省會城市及周邊城市實現(xiàn)電話區(qū)號的統(tǒng)一，如長（沙）株（洲）潭（湘潭）、沈（陽）撫（順）鐵（嶺）、鄭（州）汴（開封）等地。在當(dāng)前手機漫游費取消的背景下，都市圈范圍內(nèi)可嘗試實施電話區(qū)號的統(tǒng)一，構(gòu)建統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，統(tǒng)一信息服務(wù)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。同時，加快新一代通信基礎(chǔ)設(shè)施的全面建設(shè)，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)建設(shè)都市圈治理綜合數(shù)據(jù)平臺，加強各地區(qū)、各類數(shù)據(jù)資源的整合和綜合利用，從而實現(xiàn)跨區(qū)域精細化管理。社會民生方面，按照國家有關(guān)規(guī)定和要求，加快跨區(qū)域醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化等多方面的設(shè)施建設(shè)，都市圈中心城市與周邊中小城市之間，率先嘗試通過院校共建、委托管理、人員交流、雙向互訪等多種渠道，加快實現(xiàn)都市圈基本公共服務(wù)均等化。

（五）與城市群整體規(guī)劃相對接，放大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策效應(yīng)

以都市圈建設(shè)來打造城市群發(fā)展的“強核”，能夠更好地發(fā)揮中心城市在城市群發(fā)展中的引領(lǐng)作用。當(dāng)前國家批復(fù)的城市群規(guī)劃中也大多論及了城市群框架下區(qū)域中心城市的都市圈建設(shè)，例如《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》提出要建設(shè)大西安都市圈;《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》則提出促進南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈五個都市圈同城化發(fā)展;《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》提出要推進鄭州大都市區(qū)建設(shè);《蘭州一西寧城市群發(fā)展規(guī)劃》提出要加快蘭州一白銀、西寧一海東都市圈建設(shè)。都市圈建設(shè)應(yīng)當(dāng)在城市群發(fā)展整體框架下進行，與城市群整體規(guī)劃相對接，作為城市群建設(shè)的重點突破區(qū)和先行區(qū)，在都市圈范圍內(nèi)率先開展城市協(xié)調(diào)發(fā)展機制建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工合作建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)等，以此率先實現(xiàn)都市圈范圍內(nèi)的城市協(xié)調(diào)發(fā)展，將都市圈打造成城市群建設(shè)的核心區(qū)域。通過打造城市群核心區(qū)域，形成各城市群的發(fā)展核心，在區(qū)域整體空間上逐步形成“開發(fā)區(qū)一城市一都市圈一城市群一巨型城市區(qū)域”由小到大的全尺度空間發(fā)展模式。

同時，還應(yīng)當(dāng)加強都市圈建設(shè)與其他國家戰(zhàn)略的有效銜接，建立起都市圈發(fā)展與其他宏觀政策實施的聯(lián)動機制，如區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等。以都市圈建設(shè)來促進國家戰(zhàn)略的實施，通過推動都市圈建設(shè)，實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在實際發(fā)展中還應(yīng)當(dāng)加強都市圈品牌建設(shè)，形成跨區(qū)域統(tǒng)一的空間標(biāo)識，以此提升都市圈外圍地區(qū)的價值，促進都市圈的整體發(fā)展和效益提升。

參考文獻

[1]張學(xué)良，林永然.新常態(tài)下大城市與毗鄰地區(qū)融合發(fā)展：上海及其毗鄰地區(qū)的實踐[J].科學(xué)發(fā)展，2018（5）：39-45.

[2]孫久文，李恒森.我國區(qū)域經(jīng)濟演進軌跡及其總體趨勢[J].改革，2017（7）：18-29.

[3]張學(xué)良，李培鑫.城市群經(jīng)濟機理與中國城市群競爭格局[J].探索與爭鳴，2014（9）：59-63.

[4]LI P，WANG C，ZHANG X.DidCity clusterdevelopment help improve labor productivityin China[J]. Joumal of the Asia Pac，ific Econ-omy， 2017， 22（1）： 122-135.

[5]張學(xué)良.以都市圈建設(shè)推動城市群的高質(zhì)量發(fā)展[J].上海城市管理，2018 （5）：2-3.

[6]劉玉博，李魯，張學(xué)良.超越城市行政邊界的都市經(jīng)濟區(qū)劃分：先發(fā)國家實踐及啟示[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2016（5）：86-93.

[7]彭坤燾，趙民.大都市區(qū)空間演進的機理研究——“空間一經(jīng)濟一體化分析框架”的建構(gòu)與應(yīng)用[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2015 （5）：20-29.

[8]肖振宇，寧哲，張杰.新型城鎮(zhèn)化新型度評價研究：基于城市群的視角[J].經(jīng)濟問題，2017（7）：92～98.

[9]陳建華.統(tǒng)一的管理組織有利于抑制都市圈城市蔓延嗎？——基于長三角都市圈和珠三角都市圈的比較研究[J].上海經(jīng)濟研究，2018（7）：54～64.

[10]尹虹潘.國家級戰(zhàn)略平臺布局視野的中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演變[J].改革，2018 （8）：80～92.

[11]王佳寧，羅重譜.新時代中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略論綱[J].改革，2017 （12）：52～67.