張可云+沈潔

摘要：目前，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨諸多現(xiàn)實問題，而政府行為是影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和關(guān)系協(xié)調(diào)治理的最主要因素之一。政府之所以阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本原因在于職能重心轉(zhuǎn)換不到位。而政府的職能重心之所以未能配合經(jīng)濟增長方式同步轉(zhuǎn)型的深層次體制原因在于官員晉升激勵和地方財政收支的約束，因此建議改革晉升機制，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付和補償機制。鑒于現(xiàn)行政府組織框架無法完全勝任協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的任務(wù)，應(yīng)構(gòu)建一個超越行政邊界的區(qū)域管理機構(gòu)并劃定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域和問題區(qū)域，輔以法律法規(guī)等制度性保障，從而確?？v向激勵機制充分發(fā)揮作用，同時使橫向利益分配相對均衡合理。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；政府；體制改革

中圖分類號：F260.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-0751（2017）01-0020-07

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，重點在“協(xié)調(diào)”，同時需要兼顧“發(fā)展”?；仡櫸覈陌l(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)政府行為對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)揮著重要的作用。計劃經(jīng)濟時期，國家作為統(tǒng)一的行為主體按照“絕對公平”的原則分配產(chǎn)品。改革開放后，隨著財政、稅收、信貸、價格等一系列具體政策的轉(zhuǎn)變，個人、企業(yè)和地方獨立經(jīng)濟利益得到承認，地方政府出于維護自身利益的原因先后打響了重復(fù)建設(shè)、原料爭奪、市場封鎖和價格競爭等“區(qū)域大戰(zhàn)”，與此同時，政府主導(dǎo)型的區(qū)域合作也在全國范圍內(nèi)遍地開花。時至今日，盡管社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)漸趨完善，但政府行為仍然是影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要因素之一。針對我國經(jīng)濟增速不斷放緩，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革迫在眉睫的現(xiàn)實問題，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視角下的政府體制機制也應(yīng)該相應(yīng)做出調(diào)整，從而“加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”①。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題

自“九五”計劃提出“區(qū)域協(xié)調(diào)總方針”以來，我國始終秉持著“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則實施區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略，并取得了顯著成效。從增長速度來看，自2008年起，西部地區(qū)、中部地區(qū)增長速度先后超過東部地區(qū)，成功扭轉(zhuǎn)了長期以來東部沿海發(fā)展快、中西部內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展慢的局面；從增長極的培育來看，除長三角、珠三角、京津冀三大城市群支撐中國經(jīng)濟穩(wěn)步增長外，長株潭地區(qū)、武漢城市圈、鄱陽湖經(jīng)濟區(qū)、成渝地區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)、關(guān)中天水地區(qū)等一批新興增長極發(fā)展勢頭迅猛。但是需要明確的是，我國距離實現(xiàn)區(qū)域一體化還很遙遠，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)依然艱巨。

1.區(qū)域發(fā)展絕對差距較大

近年來，盡管從經(jīng)濟增長速度的角度看，中西部地區(qū)略勝一籌，但在地區(qū)間人均GDP、人均財政收入、人均擁有財富水平等關(guān)鍵指標(biāo)上，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的區(qū)域差距并沒有實質(zhì)性的縮??；相反，有一些方面的差距還有所拉大。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2015）》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從2014年東、中、西部及東北地區(qū)②的主要總量指標(biāo)及人均統(tǒng)計指標(biāo)來看，東部地區(qū)仍然是全國經(jīng)濟增長的主要驅(qū)動力，中、西部地區(qū)發(fā)展仍然相對落后，東北地區(qū)總體表現(xiàn)穩(wěn)健。從總量指標(biāo)來看，東部地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)明顯，2014年以占全國38.3%的人口帶動了51.2%的經(jīng)濟產(chǎn)出，貢獻約53.8%的財政收入；相較之下，中、西部地區(qū)的人口分別占全國的26.6%、27.0%，覆蓋超過半數(shù)的全國人口，同時占據(jù)81.34%的國土面積，但地區(qū)生產(chǎn)總值和一般預(yù)算收入加總額分別只占全國的40.5%和38.7%，均不及東部地區(qū)，屬于典型的欠發(fā)達地區(qū)。從人均指標(biāo)來看，四大板塊間落差明顯，表現(xiàn)不一。東部地區(qū)人均財政收入為7823元，中、西部地區(qū)人均財政收入分別僅有3720、4309元，東北地區(qū)為5174元，其中中部地區(qū)人均財政收入顯著偏低。

2.“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象突出

“行政區(qū)經(jīng)濟”是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象，是中國從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟由縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時出現(xiàn)的具有過渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟類型。換句話說，在完善的市場體制下，經(jīng)濟要素的流動理應(yīng)僅受需求關(guān)系的驅(qū)動，甚至不受國界的約束。然而，改革開放以來，在中央和地方實施分權(quán)改革的同時，我國的各級地方政府卻遲遲未能適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，長期存在直接干預(yù)經(jīng)濟的行為，從而使得地方之間的競爭被摻雜了太多的非市場因素，進而造成不同地區(qū)市場環(huán)境的異質(zhì)性，最終形成了一種行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的特殊耦合體，即“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。行政區(qū)劃對于區(qū)域經(jīng)濟的形成和發(fā)展、自然資源的開發(fā)和城市生產(chǎn)力的合理布局等方面都存在基礎(chǔ)性影響。這一點在京津冀地區(qū)表現(xiàn)得頗為明顯，2015年北京、天津人均GDP分別達到106284元和106908元，而河北省人均GDP只有40143元，與京津兩地存在較大差距。京津兩市在地理位置、歷史繼承、政策扶持等多種原因共同作用下產(chǎn)生的巨大虹吸效應(yīng)將優(yōu)勢資源、要素吸引到其行政區(qū)域范圍內(nèi)，并借助行政層級優(yōu)勢將這種絕對利益封鎖在行政區(qū)邊界內(nèi)，“環(huán)首都貧困帶”“燈下黑”等區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象的出現(xiàn)正是“行政區(qū)經(jīng)濟”問題盛行的最有力佐證。

3.區(qū)域合作受阻，矛盾沖突加劇

目前學(xué)界針對區(qū)域合作的現(xiàn)狀、形成機理和未來發(fā)展分析較多，但對于區(qū)域矛盾沖突的關(guān)注相對不足。這并不意味著當(dāng)前區(qū)際關(guān)系不存在問題，而是恰好說明了區(qū)域間的競爭模式已經(jīng)發(fā)生了變化，向著更為隱秘、更難以量化的方向發(fā)展了。即便是在目前國內(nèi)一體化程度最高的長三角、珠三角地區(qū)，也仍然存在著分工不夠充分、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)等問題，區(qū)域的市場分割仍然嚴重。長三角方面，城市群覆蓋的25個地級市中，除了國際化水平最高的上海市，另有15個城市提出要建設(shè)成為“金融中心”；由于航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速且對地方經(jīng)濟帶動作用強，2010年以來，長三角地區(qū)多地投建新機場，導(dǎo)致航線網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)，空域資源緊張，出現(xiàn)了航班延誤等諸多問題；在產(chǎn)品的市場流通方面，長三角地區(qū)內(nèi)部同樣存在著以檢測之名行地方保護主義之實的情況，在生產(chǎn)地區(qū)免檢的產(chǎn)品銷售到其他地區(qū)卻需要“再檢”，無形中增加了企業(yè)的交易成本。珠三角方面，珠江口沿岸分布的廣州港、深圳港、珠海港等大大小小60多個港口間競爭激烈、內(nèi)耗嚴重，卻長期未能推進整合；2012年、2014年廣州和深圳相繼頒布限牌、限外聽證等政策，明確規(guī)定外地牌照車輛需“錯峰出行”；佛山一環(huán)改造后對外地車輛實施區(qū)別收費，廣佛兩市內(nèi)環(huán)路僅相距數(shù)公里卻無法實現(xiàn)跨區(qū)銜接，交通一體化進程陷入困境；2014年，深圳、惠州交界處建起垃圾填埋場，環(huán)保工程反倒成了害民工程，空氣污染問題持續(xù)升級。