韓鋼

摘要：征地拆遷工作是高速公路建設(shè)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其費(fèi)用控制的有效性也直接影響到整個(gè)項(xiàng)目的投資控制。征地拆遷政策變更、稅收政策變化、勘察設(shè)計(jì)缺陷以及利益博弈等是造成當(dāng)前廣西高速公路建設(shè)征地拆遷費(fèi)用超支的主要原因。文章針對(duì)廣西高速公路征地拆遷費(fèi)用概算控制現(xiàn)狀提出相關(guān)控制措施，為后續(xù)項(xiàng)目的征地拆遷工作提供參考。

關(guān)鍵詞：高速公路;征地拆遷;概算控制

中圖分類號(hào)：U491 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13282/j.cnki.wccst.2019.08.053

文章編號(hào)：1673-4874（2019）08-0195-04

0引言

2018-11-13，廣西壯族自治區(qū)人民政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，正式對(duì)外通告了《廣西高速公路網(wǎng)規(guī)劃（2018-2030年）》詳情。本輪規(guī)劃在原規(guī)劃的基礎(chǔ)上新增路線里程約6 600km，改擴(kuò)建里程約1400km，合計(jì)新增建設(shè)規(guī)模約8000km，高速公路總里程達(dá)到15200km。按當(dāng)前物價(jià)水平進(jìn)行投資規(guī)模匡算，2018-2030年建成規(guī)劃高速公路網(wǎng)共需資金約1.16萬(wàn)億元，共需用地約112萬(wàn)畝，整體征地拆遷費(fèi)用估算將超過(guò)1000億元。

征地拆遷工作是高速公路建設(shè)的開(kāi)路先鋒，是整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。征地拆遷費(fèi)用控制的有效性對(duì)于高速公路建設(shè)項(xiàng)目整體投資的控制具有重要意義。本文結(jié)合廣西高速公路項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)控制情況，以近十年來(lái)已通車的高速公路項(xiàng)目為案例，分析項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)超支的主要原因并提出合理的建議，旨在為續(xù)建的高速公路征地拆遷費(fèi)用控制提供參考。

1征地拆遷費(fèi)用構(gòu)成及控制現(xiàn)狀

1.1費(fèi)用構(gòu)成分析

征地拆遷費(fèi)指單列于高速公路項(xiàng)目概算的第三部分費(fèi)用，一般占項(xiàng)目總概算的8%～10%（不同地域會(huì)有較大偏差），具體內(nèi)容包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、征用耕地安置補(bǔ)助費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、復(fù)耕費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)以及征地勞務(wù)費(fèi)等。費(fèi)用的基本計(jì)算方法如下：

（1）土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)審批單位批準(zhǔn)的建設(shè)工程用地和臨時(shí)用地面積及其附著物的情況以及實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用項(xiàng)目，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定及工程所在地的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府頒發(fā)的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算;（2）森林植被恢復(fù)費(fèi)根據(jù)審批單位批準(zhǔn)的建設(shè)工程占用林地的類型及面積，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定及工程所在地的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府頒發(fā)的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算;（3）與原有的電力電訊設(shè)施、水利工程、鐵路及鐵路設(shè)施互相干擾時(shí)，應(yīng)與有關(guān)部門聯(lián)系，商定合理的解決方案和補(bǔ)償金額，也可由這些部門按規(guī)定編制費(fèi)用以確定補(bǔ)償金額;（4）對(duì)于那些無(wú)政策標(biāo)準(zhǔn)的拆遷物，如廠礦、學(xué)校、高壓電塔等，設(shè)計(jì)單位一般采用預(yù)估金額編列。

1.2控制現(xiàn)狀分析

目前，廣西高速公路建設(shè)項(xiàng)目對(duì)征地拆遷工作內(nèi)部控制管理進(jìn)行了積極的探索，制定了較為詳細(xì)的工作流程，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)階段、原始丈量階段以及補(bǔ)償費(fèi)兌付階段的各項(xiàng)工作進(jìn)行了規(guī)范，并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況選取總包干形式或是單包形式或是兩者兼而有之的征地拆遷模式，通過(guò)創(chuàng)新征遷模式進(jìn)行費(fèi)用開(kāi)支管控。本文選擇了廣西近十年建成的隆林至百色等11個(gè)高速公路項(xiàng)目作為樣本進(jìn)行分析。從分析結(jié)果來(lái)看：（1）所有樣本整體項(xiàng)目均有不同程度的超概算現(xiàn)象，超概算比例從2%（六景至欽州港）到35%（宜州至河池）不等;（2）所有樣本項(xiàng)目的征地拆遷費(fèi)都存在超概算現(xiàn)象，超概算比例從5%（六景至欽州港）到226%（宜州至河池）不等，差異程度很大;（3）征地拆遷費(fèi)超概算數(shù)額占整體項(xiàng)目超概算數(shù)額的比例從10%（桂平至來(lái)賓）到104%（玉林至鐵山港）不等。這反映出征地拆遷超概算對(duì)整體項(xiàng)目超概算的影響程度，其中玉林至鐵山港項(xiàng)目就是由于征地拆遷費(fèi)用超概算而導(dǎo)致整體項(xiàng)目超概算。由此可見(jiàn)，征地拆遷費(fèi)用超概算已經(jīng)為廣西高速公路項(xiàng)目超概算的重要因素，要對(duì)高速公路建設(shè)投資進(jìn)行有效控制，必須將征地拆遷的投資控制作為重要的項(xiàng)目管控內(nèi)容。

2征地拆遷費(fèi)用超概算的原因分析

通過(guò)對(duì)高速公路征地拆遷費(fèi)用控制情況的調(diào)研，結(jié)合實(shí)際項(xiàng)目工作經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為目前高速公路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用超支的主要原因如下：

2.1征地拆遷補(bǔ)償政策變化

項(xiàng)目編制概算時(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)是按省級(jí)人民政府最近印發(fā)（以編制概算日為時(shí)點(diǎn)）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算的。而到項(xiàng)目實(shí)際征遷時(shí)，恰逢廣西壯族自治區(qū)人民政府在2010年根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)水平調(diào)整了征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，比原概算編制時(shí)套用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高出很多。如玉林至鐵山港高速公路原概算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為水田20921元/畝，實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高達(dá)35807元/畝，其他類型的征拆標(biāo)準(zhǔn)同樣大幅度提高，這是上述高速公路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用超支的最主要原因。

2.2稅收政策變化

根據(jù)國(guó)家及廣西貫徹實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)政策的相關(guān)規(guī)定，廣西2008年之前建設(shè)的高速公路建設(shè)用地一直免征耕地占用稅，因此六寨至河池、玉林至鐵山港等5個(gè)高速公路建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行概算編制時(shí)，均未編列該項(xiàng)費(fèi)用。而新的《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2008-01-01試行后，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行《條例》第九條規(guī)定“……按2元/m的稅額征收耕地占用稅”，按照新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法等法律適用規(guī)則，上述五個(gè)高速公路建設(shè)項(xiàng)目在概算外繳納了公路用地涉及的耕地占用稅，涉及金額合計(jì)超過(guò)了1億元，這也是征地拆遷費(fèi)用超概算的重要組成部分。

2.3勘察設(shè)計(jì)深度不夠

高速公路建設(shè)項(xiàng)目前期工作不充分是業(yè)內(nèi)普遍存在的問(wèn)題，項(xiàng)目外業(yè)勘察粗放、設(shè)計(jì)深度不夠則是其中最主要的因素，這直接增加了項(xiàng)目征地拆遷工作的難度，導(dǎo)致征地拆遷費(fèi)用難以控制直至大額超概算。具體表現(xiàn)在：

（1）拆遷物數(shù)量不準(zhǔn)確。①拆遷桿線數(shù)量不準(zhǔn)確。主要表現(xiàn)為大部分電線、電纜改線設(shè)計(jì)時(shí)只按公路紅線寬度計(jì)算理論值，未考慮實(shí)際遷移時(shí)不一定能按直線距離遷移，高速公路彎道、公路兩邊高山等較特殊路段需要增加大量的線路及費(fèi)用。如玉林至鐵山港項(xiàng)目設(shè)計(jì)162km，實(shí)際需400km。②遷墳數(shù)量不準(zhǔn)確。設(shè)計(jì)概算僅對(duì)立碑、磚砌的墳?zāi)惯M(jìn)行統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)方法簡(jiǎn)單粗放，而實(shí)際遷墳數(shù)量遠(yuǎn)大于概算數(shù)量。如玉林至鐵山港項(xiàng)目概算1041座，實(shí)際遷墳達(dá)14008座。⑨部分特殊拆遷事項(xiàng)或拆遷物未列入概算，如土地廟、風(fēng)水標(biāo)志物、古樹(shù)、地方文物的遷移、修復(fù)或補(bǔ)償?shù)取?/p>

（2）征地?cái)?shù)量超概算。①水系、路系改線用地漏項(xiàng)。設(shè)計(jì)概算往往只計(jì)算通道、天橋投影占地面積，而未考慮接順道路、天橋所需占地面積，其他的改河、改溝也存在類似情況。僅玉林至鐵山港高速公路項(xiàng)目的此類征地面積就達(dá)到600多畝，占到該項(xiàng)目征地總面積的3%。②設(shè)計(jì)變更增加征地。由于勘察設(shè)計(jì)深度不夠，項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)邊坡塌方、改路改橋、線外工程等方面的工程變更，必須補(bǔ)征建設(shè)用地，這也導(dǎo)致項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)大額增加。

（3）房屋拆遷數(shù)量超概算。這首先主要表現(xiàn)為房屋的拆遷面積及類型與設(shè)計(jì)相差較大;其次由于拆遷導(dǎo)致的“半截房、路邊房”，房主實(shí)際確實(shí)難以居住和使用，從人本化考慮，也需作拆遷處理，這就大大增加了項(xiàng)目的拆遷工作量和費(fèi)用開(kāi)支。類似情況，各建設(shè)項(xiàng)目均會(huì)出現(xiàn)，只是超概程度大小的區(qū)別。其中宜州至河池項(xiàng)目設(shè)計(jì)為1.14萬(wàn)m，實(shí)際拆遷7.11萬(wàn)m，占設(shè)計(jì)的624%，出現(xiàn)了大幅超概算。

2.4被征地農(nóng)民的非理性抵制

高速公路征地拆遷過(guò)程是相關(guān)各方進(jìn)行利益博弈的過(guò)程，而被征地農(nóng)民是其中一個(gè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的群體。高速公路建設(shè)活動(dòng)從長(zhǎng)期來(lái)看，能夠給被征地農(nóng)民提供更好的就業(yè)和生活條件;但從短期來(lái)看，會(huì)打破被征地農(nóng)民原有的生活狀態(tài)，會(huì)對(duì)其短期利益帶來(lái)一定的損害。在現(xiàn)行的社會(huì)環(huán)境下，由于部分農(nóng)民較為淡薄的法律意識(shí)、農(nóng)村社會(huì)保障體制不健全等因素的影響，被征地農(nóng)民往往通過(guò)采取拖延簽訂征地拆遷協(xié)議時(shí)間、突擊“種房”、拒絕搬遷、做“釘子戶”等非理性行為來(lái)索取高額征地拆遷補(bǔ)償款，已經(jīng)成為征地拆遷工作進(jìn)展難、征地拆遷費(fèi)用超概算的重要因素。這些非理性抵制行為的存在甚至?xí)绊懙秸麄€(gè)項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度，導(dǎo)致項(xiàng)目投資控制工作無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)。

3加強(qiáng)征地拆遷費(fèi)用概算控制的建議

針對(duì)征地拆遷費(fèi)用概算超支現(xiàn)象的問(wèn)題，各高速公路項(xiàng)目也采取了相應(yīng)的管控措施，取得了一些管理成效。結(jié)合項(xiàng)目調(diào)研情況及對(duì)征地拆遷費(fèi)用超支原因的分析，筆者認(rèn)為可以從以下6個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)征地拆遷費(fèi)用概算的控制：

3.1建設(shè)單位應(yīng)提高參與政府制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的程度

在各市、縣制定高速公路征遷具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)主動(dòng)協(xié)助分析、調(diào)研各市、縣（區(qū)）的農(nóng)業(yè)人口、耕地?cái)?shù)量和高速公路線路覆蓋地區(qū)以往的征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，宣傳高速公路征遷的具體政策，參與標(biāo)準(zhǔn)制定的整個(gè)過(guò)程，確保沿線各市、縣制定的征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合法律、法規(guī)和自治區(qū)的有關(guān)優(yōu)惠政策。對(duì)于已經(jīng)取得概算批復(fù)的項(xiàng)目，建設(shè)單位要根據(jù)概算批復(fù)和省級(jí)政府出臺(tái)的關(guān)于征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)文件，積極與當(dāng)?shù)卣疁贤ù枭?，力?zhēng)做到與概算批復(fù)的征地拆遷費(fèi)用相平衡。

3.2努力縮短概算編制與項(xiàng)目開(kāi)工之間的時(shí)間

在實(shí)際工作過(guò)程中，建設(shè)單位要加快項(xiàng)目前期工作的進(jìn)展，盡量合理縮短概算編制與項(xiàng)目開(kāi)工之間的時(shí)間，使項(xiàng)目能盡早開(kāi)展征地征遷工作，避免由于時(shí)間間隔太長(zhǎng)導(dǎo)致的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)、稅費(fèi)政策變動(dòng)等不利因素，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)接近于概算編制套用的標(biāo)準(zhǔn)，確保概算控制的有效落實(shí)。

3.3項(xiàng)目籌備組應(yīng)介入概算編制工作

在編制概算階段，項(xiàng)目籌備組應(yīng)及時(shí)介入，對(duì)征遷費(fèi)概算漏項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。（1）檢查數(shù)量是否有明顯缺漏，充分考慮對(duì)完善路系、水系所需的新增征地面積，預(yù)測(cè)拆遷房屋造成“半截房、路邊房”的面積，預(yù)估對(duì)遷墳數(shù)量增加的可能性等;（2）對(duì)套用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)“就高不就低”，部分電桿的拆遷方案應(yīng)考慮整體搬遷而不是簡(jiǎn)單的抬高遷移;（3）對(duì)于高壓塔、國(guó)防及鐵路光纜、學(xué)校、廠礦等特殊對(duì)象應(yīng)考慮較為富余的評(píng)估金額;（4）考慮一些費(fèi)用逐年上升的實(shí)際情況，如土地三年平均產(chǎn)值、臨時(shí)用地租地費(fèi)用等;（5）組織相關(guān)人員提前對(duì)線路涉及重大拆遷或重大民生問(wèn)題的拆遷進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察，在符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、不增加建設(shè)成本的情況下，對(duì)部分線路進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，既可以減少拆遷補(bǔ)償費(fèi)的開(kāi)支，又能減少因拆遷引起的糾紛和民生問(wèn)題。

3.4積極探索征地拆遷管理工作新方式

建設(shè)單位在進(jìn)行征地拆遷的過(guò)程中，要結(jié)合實(shí)際工作情況，不斷改進(jìn)征地拆遷管理工作方式。（1）采用GPs面積測(cè)量?jī)x器或全站儀等先進(jìn)設(shè)備進(jìn)行測(cè)量，提高面積測(cè)量的精準(zhǔn)度和客觀性，減少人為測(cè)量因素帶來(lái)的測(cè)量誤差和計(jì)算錯(cuò)誤，測(cè)量結(jié)果應(yīng)有當(dāng)?shù)卮迕翊?、村民本人、施工單位共同參與，監(jiān)理見(jiàn)證;（2）拆遷工作人員在進(jìn)行征地劃線工作時(shí)，應(yīng)進(jìn)行跟蹤攝像并定期檢查樁位，以最大限度地避免移樁現(xiàn)象，從而有效減少后期征遷過(guò)程中出現(xiàn)的不必要的糾紛;（3）結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，對(duì)于某個(gè)村（村委、經(jīng)聯(lián)社、村民小組）征用面積采取總控模式，即該村總控征地面積為固定數(shù)，如張三認(rèn)為面積測(cè)量少了，可從集體用地面積中調(diào)整，但不論如何調(diào)整，該村征地面積不能超過(guò)固定數(shù)，以最大限度地防止虛報(bào)征地面積現(xiàn)象;（4）在施工總承包項(xiàng)目中推行由中標(biāo)單位包干使用征遷費(fèi)概算模式，即在總承包合同中明確中標(biāo)單位按征遷費(fèi)概算包干使用，超支不補(bǔ)，結(jié)余不退，可極大地發(fā)揮中標(biāo)單位征遷的主動(dòng)性，能結(jié)合施工實(shí)際情況開(kāi)展進(jìn)行征遷費(fèi)的兌付;（5）建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)全過(guò)程跟蹤審計(jì)力度，要在征地拆遷早期引入審計(jì)監(jiān)察機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)檢查，資金支付前進(jìn)行有效公示，嚴(yán)控征遷過(guò)程中虛增、虛報(bào)面積，冒領(lǐng)費(fèi)用等不法現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.5嚴(yán)格審核工程變更及其補(bǔ)征用地

（1）要在土建合同中明確臨時(shí)用地租用及復(fù)墾費(fèi)用由施工承包人負(fù)責(zé)，臨時(shí)用地應(yīng)包括但不僅限于?。墸┩翀?chǎng)、便道、便橋、承包人駐地、拌合場(chǎng)、堆料場(chǎng)等;對(duì)因承包人原因造成的永久用地面積增加，如爆破時(shí)炸藥用量過(guò)大導(dǎo)致影響面積增大、隧道口施工時(shí)塌方、農(nóng)田污染等，應(yīng)由承包人承擔(dān);（2）在審核變更方案時(shí)，最好能設(shè)置兩個(gè)（或以上）方案進(jìn)行比選，除考慮工程量和造價(jià)外，占地面積和費(fèi)用也應(yīng)并入變更方案進(jìn)行綜合考慮，即補(bǔ)征地費(fèi)用也應(yīng)考慮在變更金額之內(nèi)，避免工程變更與征地拆遷管理工作的脫節(jié)，盡量少占地;（3）落實(shí)變更方案后，對(duì)施工承包人提出的補(bǔ)征地申請(qǐng)，應(yīng)采取抽查的方式核實(shí)面積，核實(shí)是否確實(shí)需要補(bǔ)征申報(bào)的用地面積。

3.6加大法律宣傳工作，協(xié)助建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制

在進(jìn)行項(xiàng)目征地拆遷管理工作的過(guò)程中，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村執(zhí)法、司法的宣傳力度，提高農(nóng)民的法律素質(zhì)，從根本上杜絕農(nóng)民盲從意識(shí)和非理性行為的出現(xiàn)。建設(shè)單位也應(yīng)配合政府做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系的建設(shè)，對(duì)符合被征地農(nóng)民社保政策的，在概算中列支被征地農(nóng)民相應(yīng)的社保費(fèi)，解決被征地農(nóng)民的后顧之憂，能在較大程度上避免或減少其拒絕征地、漫天要價(jià)、或提出不合理要求的現(xiàn)象發(fā)生。

4結(jié)語(yǔ)

征地拆遷工作是工程項(xiàng)目建設(shè)能否順利進(jìn)行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效的費(fèi)用控制也直接影響到項(xiàng)目總體投資的控制。本文所提出的六項(xiàng)措施可以為高速公路業(yè)內(nèi)同行提供參考，但在實(shí)際工作中還應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目所在地實(shí)際情況，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)交流，以促進(jìn)廣西乃至全國(guó)高速公路建設(shè)征遷管理水平的進(jìn)一步提高。