劉亮

摘要：民國南京秦淮河水環(huán)境治理中，官民之間治河理念與方式南轅北轍，各說各話，產(chǎn)生諸多分歧。民國南京市政府作為主政者，理應(yīng)充分考慮民眾建議的合理性，增進(jìn)共識，減少分歧，尋找符合全社會意愿和要求的最大公約數(shù)。但是無休止的延宕與爭論，延誤了治理進(jìn)程與效率，折射出政府執(zhí)政能力的低下。

關(guān)鍵詞：民國；秦淮河；治理；官民之爭

社會治理是近代中國歷史上一個(gè)重要且繞不過的話題，總結(jié)其治理得失具有重要的學(xué)理意義與實(shí)踐價(jià)值。1927年國民政府定都南京后，致力于首都建設(shè)，希冀將孫中山口中“殘破荒涼”的南京建成堪與巴黎、倫敦、紐約媲美的首善之區(qū)，以獲得民眾支持、增進(jìn)國際認(rèn)同，最終增強(qiáng)政治合法性，鞏固政權(quán)。在此背景下，關(guān)乎民眾健康，關(guān)系觀瞻的秦淮河成為政府治理重點(diǎn)，然而治河過程一波三折，治理雄心令人感嘆，但遭遇的治理困境令人唏噓。既有研究多將治理成效低下的原因簡單歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)因素，即財(cái)政緊張、經(jīng)費(fèi)支絀，[1]這樣的認(rèn)知有失偏頗，還不夠深入，尤其對因治河而引發(fā)官民對立甚至沖突缺乏詳盡探討。為此，本文在肯定以往研究的前提下，盡可能詳盡搜集有關(guān)歷史文獻(xiàn)，從官民之爭的維度，再論治河困境，期與既有研究合璧，為總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)提供相對全面的史實(shí)基礎(chǔ)和更具說服力的闡釋。

一、治河是民生與政治的雙重需要

秦淮河水環(huán)境惡化既與自然因素有關(guān)，又與社會因素密切相關(guān)，是一個(gè)歷史的、不斷累積的問題，[2]直接或間接影響民眾生活及健康。其一，乾隆年間秦淮河逐漸淤塞，后大加疏浚，然而嘉慶年間日漸淤墊，幾成平陸，道光年間，該河水利功能幾乎喪失。[3]清末，秦淮河河床日益增高，洪水泛濫，農(nóng)商交困。[4]時(shí)人曾向兩江總督端方進(jìn)言稱，秦淮河已經(jīng)淤塞，如果不采取措施將會衰落下去。[5]進(jìn)入民國后，河道淤塞，一至夏令，山水暴漲，江湖遂涌，洪水泛濫，稍一不慎，繁區(qū)立成澤國。[6]與此同時(shí)，船舶不能通行，城南人煙稠密，煤炭柴米等一切笨重品供給均感極大困難。其二，水患頻發(fā)。清代前期，南京水患有所減輕，嘉道年間又達(dá)高峰。此后三十余年間，水患發(fā)生率變低，清末水患頻率上升。[7]民國之后，日趨嚴(yán)重，每逢大雨，南京城盡成澤國。1931年，“淫雨成災(zāi)，沿秦淮河及各低洼處所，泰半成澤國，所有下關(guān)及各處棚民，多被湮沒”。[8]三元巷有居民在馬路上捕魚，市府水深及膝，中央醫(yī)院水深尺半，秦淮河水亦已暴漲數(shù)尺，幾與岸齊。倘無晴意，兩岸居屋盡在水中矣。[9]洪水泛濫，交通隔絕，米谷來源減少，價(jià)格日漲，小民難以資生，為防止首都食物短缺，政府制定了谷物出口禁令。[10]其三，水質(zhì)污染。嘉慶時(shí)期秦淮河中，“鯉居其半，得即賣諸畫舫中，名日秦淮鯉，汲淮水烹之殊佳”。[11]之后水質(zhì)惡化。道光二十八年、二十九年兩年大水，“城中如水洗，水不流通，其味皆霉，服之無不生病”。[12]清末民初，秦淮河水已不堪汲飲，居民取用有礙健康。[13]美國駐南京領(lǐng)事館領(lǐng)事報(bào)告稱，南京城內(nèi)缺乏可飲用的水，領(lǐng)事館準(zhǔn)備自行打深井以解決問題。[14]

據(jù)學(xué)者研究，20世紀(jì)30年代，南京城市建設(shè)與國民政府有關(guān)“復(fù)興民族”“建構(gòu)國家”的整體戰(zhàn)略不謀而合。[1“5]南京昔為重鎮(zhèn)，今為首都，中樞所在，觀瞻攸系，其建設(shè)之亟需，尤千百倍于他處，蓋建首都，樹全國之模型，即所以增中樞之威望，而使全國民眾，望風(fēng)景仰，益具傾附之熱情，國運(yùn)永隆，莫非由也?！盵16]官方希望將南京建設(shè)成為“新南京”，[17]以此獲得更多國際認(rèn)同，亦可通過此舉對內(nèi)展示國民政府建設(shè)能力與行政能力，從而樹立新政權(quán)權(quán)威。被世人視為南京“臉面”的秦淮河，被稱為商業(yè)中心、水運(yùn)樞紐、人文勝地、風(fēng)月場所和大眾娛樂空間，然而真實(shí)的情況令人大跌眼鏡，沿岸居民對于清潔毫不注意，遂視河為垃圾總箱，馬桶、瓜皮諸凡污物盡量傾倒。盛夏時(shí)節(jié)，污物腐爛而河水又復(fù)不流，致使腥臭之氣撲人欲嘔，南京空氣遂臭化三分之一，長此不加治理，任其齷齪，大害于衛(wèi)生。[18]主政者視察后自慚形穢地說：“最近我到秦淮河四周去視察，看見秦淮河里堆滿了垃圾，有些地方竟連船只都難通行，在這種情形之下，就把軍閥時(shí)代來比較也實(shí)在使我們慚愧”。[19]此外，秦淮河素稱名勝，笙歌畫舫，游侶如云，惟水源不活，濁氣熏蒸，令人掃興。時(shí)人質(zhì)疑，現(xiàn)舉國提倡新生活運(yùn)動(dòng)，秦淮河為國都所在地，國外人士觀光者眾，其可緩改良乎？[20]國府主席林森不無期待地說，如能加以修浚，兩岸夾植桃柳，則映山碧水，花樹交柯，其風(fēng)景之佳，當(dāng)為國都生色不少。[21]總體目標(biāo)是，使之變成南京的“泰晤士河”。[22]

二、治或不治，官民意見莫衷一是

治河既符民生需求，又合政治需要，因此主政者在公開場合及輿論媒體中大肆鼓噪，理直氣壯、振振有詞地大講治河的必要與必須?？陀^地講，隨著國民政府定都南京，人口激增，秦淮河水環(huán)境未見好轉(zhuǎn)，反而更加惡化、更加棘手，不但給市民日常生活帶來諸多不便，且極大影響了首都形象，因此主政者治河具有一定的合理性。事實(shí)上，他們的決策也得到了部分民眾的支持甚至擁護(hù)。如部分市民致電市政府請予疏浚，[23]更有甚者愿捐千元相助。[24]再如，游客對于秦淮河多心馳神往，一旦身臨其境往往觀感不愉，失望之情溢于言表，因此治河是多數(shù)游客的共同關(guān)切。[25]1931年，湖南游客唐棣即投稿《中央日報(bào)》稱：“秦淮河為首都名勝地，應(yīng)保存其真面目，但日久未疏浚，淤積日厚，水不流通，以致臭氣勃發(fā)，有礙衛(wèi)生，速速疏浚?！盵26]再如，秦淮河船戶也支持。

強(qiáng)烈反對者也不少。以部分游客、秦淮河兩岸居民為代表。部分游客認(rèn)為，治河有煞風(fēng)景的嫌疑。秦淮河為金陵名勝之一，“艷聞逸事，流傳千古，河中夙多畫舫，非僅供游人游漾之情，間且為宴客看花之所。蓋兩岸青樓，風(fēng)縷佳麗，游金陵者莫不視此河為安樂窩也，決將秦淮河加以浚深，放寬河面，已限令兩岸建筑拆讓。后之經(jīng)此者，恐將不復(fù)見及昔之青樓遺跡矣，亦聊資他年憑吊”。[27]位于通濟(jì)門附近的龍華寺住持曾致函市長馬超俊：“敝寺自唐朝時(shí)歷傳至，洪楊兵災(zāi)焚毀，由清恢復(fù)至今，不知經(jīng)幾代苦修始克臻此?，F(xiàn)敝寺寒苦不堪，度日維艱，若一拆毀，無力恢復(fù)，勢必將古跡湮沒?！碧裙?wù)局在此建抽水閘，龍華寺將被拆除，希望政府收回成命。[28]

1928年11月，市政府通知兩岸居民，為增加流速，沿河兩旁土地將放寬。[29]凡侵占地段，在整理取締范圍以外者，由財(cái)政局土地課登記分別辦理補(bǔ)價(jià)或租用事項(xiàng)。[30]同時(shí)規(guī)定，畫紅線內(nèi)之建筑物，限一月內(nèi)自行雇工拆遷。[31]倘逾期不拆，即由工務(wù)局飭工代拆，以料抵工。[32]除部分業(yè)戶陸續(xù)前往登記，[33]秦淮河兩岸多數(shù)居民向國府請?jiān)?，要求免拆兩岸房屋。[34]時(shí)人稱，兩岸日拆房六千余戶，當(dāng)然反對紛起，并傳聞此次對拆房業(yè)難奏效，蓋反對拆房者知識增進(jìn)，當(dāng)局者無詞應(yīng)付也。[35]面對秦淮河兩岸居民向政府請?jiān)福竺獠饍砂斗课荩鼗春又卫砜赡軙壕忛_浚的情況，同年新任市長劉紀(jì)文稱，拆兩岸房屋為的是居民自己的安全和便利，秦淮河挖深之后，兩岸房屋勢難支撐，定有傾倒的危險(xiǎn)。[36]然而，兩岸居民對劉市長的表態(tài)并不領(lǐng)情，局面僵持不下，以致工務(wù)局雖有浚河計(jì)劃，而沿河居民因須拆屋，諸多借詞反對，致使浚河工程不能進(jìn)行。[37]

三、治理方式官民各執(zhí)一詞

就民眾而言，可分為疏浚派、填埋派、折中派三派。第一，疏浚派以益昌地產(chǎn)公司錢貫之為代表。他對于治河特別關(guān)注，積極建言獻(xiàn)策，稱開閘、浚河道，源流暢活，臭氣自除。[38]果然，市政府打開東西水閘后，水流內(nèi)外溝通，多年所積污穢激蕩而出，清波一泓為前數(shù)年罕見，以致“秦淮河游人大增，船戶營業(yè)，大獲其利，葉葉扁舟，蕩漾河際?！盵39]之后，錢貫之又致信新任市長馬超俊，稱為了衛(wèi)生、交通、繁榮市面等，疏浚和建閘須同時(shí)進(jìn)行，通濟(jì)閘由左宗棠任職兩江總督時(shí)所建，現(xiàn)已無法使用，重建刻不容緩。[40]時(shí)人也稱：“秦淮河一關(guān)之隔，水判陰陽，外清內(nèi)渾，渾者色紫綠如醬，兩岸居民，淘米洗菜如斯，疏于衛(wèi)生有礙。故希望與路政者，奔走呼號，建復(fù)閘浚河之議?！盵41]第二，填埋派以王鐵錚為典型。與錢貫之提倡疏浚，即可保存風(fēng)景，避免災(zāi)疫，又可繁榮市面不同，王鐵錚則異其調(diào)，希望填塞河水成平路。[42]一方面以后無污水存在，另一方面政府可得多量地皮，售于人民，獲得一筆收入，一舉兩得。更是聲稱：“管甚六朝煙水地，畫舫大可當(dāng)木柴，今后文德橋無用”。[43]錢貫之與王鐵錚對治河各抒己見，均向市府有所條陳，論調(diào)天壤之別，均引起執(zhí)政者注意，可謂滿城風(fēng)雨鬧秦淮。第三，折中派認(rèn)為，現(xiàn)在大體看來，填塞秦淮河是不可能的，疏浚一時(shí)也沒有這筆巨款，何不把左宗棠當(dāng)年修建的水閘重新修好，況且水閘根基還在，花少數(shù)的錢款，可使全城人民得到更多利益。[44]

就政府而言，治河的最終目標(biāo)或者理想目標(biāo)是河道經(jīng)治理后，外秦淮河時(shí)時(shí)皆可運(yùn)輸，內(nèi)秦淮河時(shí)時(shí)可資消遣，這將有利于南京的商業(yè)、旅游業(yè)發(fā)展，有益于民生福祉。[45]基于以上，他們制定了“標(biāo)本兼治”的規(guī)劃。一方面，開拓疏浚雖不無小補(bǔ)，然堆土需地，工費(fèi)既巨，且秦淮河底高于江床，冬季既不能放水流通，夏季江水位漲，防洪且不暇，更何能宣泄城內(nèi)之水。另一方面，若一旦填塞，非特毀壞名勝，抑且虛靡巨款，秦淮兩岸房屋櫛比，填出之地為數(shù)有限，既不適用，而中間筑路更屬無需，故填塞之議得不償失。最終市政府確定先治其標(biāo)，以謀漸進(jìn)，最終標(biāo)本兼治。具體而言，治標(biāo)即在東水關(guān)建抽水站調(diào)劑及流通長江與秦淮河水，使之成為活水，治本即采用下水道合流制，沿河兩岸修筑道路，下埋截水管，使管中之凈水隨時(shí)流入秦淮河，污水則抽入江中。[46]但是，美好的計(jì)劃在現(xiàn)實(shí)面前總是顯得蒼白無力。秦淮河水環(huán)境治理所需經(jīng)費(fèi)主要來自國民政府財(cái)政補(bǔ)助，然而因1930年代世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，及國民政府大量軍費(fèi)開支，中央政府的財(cái)政補(bǔ)助與支出相形見絀。秦淮河疏浚一再拖延，城北下水道工程更是長期擱置。南京市政府曾呈請行政院轉(zhuǎn)飭鐵道部，希望于鐵道附加稅項(xiàng)下?lián)芸?。鐵道部以此款已輔助南京自來水建筑用途，不肯再撥款。[47]走投無路之際，國民政府將荷蘭庚款之一部經(jīng)中政會議決撥65%，計(jì)130萬，作此項(xiàng)水利經(jīng)費(fèi)。[48]1935年5月，中荷庚款董事會議定，先辦城南工程，需費(fèi)560余萬元，議定以75%用庚款，25%由市府擔(dān)任。庚款每年撥還數(shù)目不足100萬元，且須逐期撥付，照預(yù)算內(nèi)不敷支配之?dāng)?shù)，由市府另籌。[49]但是，這些無異于杯水車薪。

四、結(jié)語

1937年日軍進(jìn)犯南京，秦淮河治理進(jìn)程被戰(zhàn)爭無情打破?？偨Y(jié)1927—1937年十年來的治理績效，一方面治理無日不在進(jìn)步之中，時(shí)人曾贊譽(yù)：“加建閘門，以資調(diào)節(jié)，春夏可免江水倒灌，冬季亦可停蓄水流，工程完成，尚著實(shí)效”。另一方面這種進(jìn)步又是緩慢的，時(shí)人惋惜：“水西門外之護(hù)城河，河身淺涸，特施浚深工作，然草草了事，虛擲巨資，論者惜之?！盵50]更有甚者批評稱：“五年來的南京已經(jīng)大大地改變了，馬路已比從前加多，街道也比從前整齊，只是秦淮河還是臭水一溝”。[51]整體而言，秦淮河治理未能取得實(shí)質(zhì)績效，很重要的原因在于官民之爭嚴(yán)重制約治理效率與實(shí)效。

官民之間立場、出發(fā)點(diǎn)不同，相應(yīng)的治河理念與方式南轅北轍，各說各話。南京市政府作為主政者，對治河這類涉及民眾切身利益的重大決策未認(rèn)真進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，也沒有充分聽取民眾意見和建議，更沒有充分考慮民眾承受能力，導(dǎo)致無休止地延宕與爭論，甚至爆發(fā)官民沖突，以致延誤了治理進(jìn)程與效率，凸顯了社會治理能力不足與低下。通過此事，進(jìn)一步認(rèn)識到南京“黃金十年”光環(huán)背后，隱藏著深深的民生之痛。[52]

*本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金資助項(xiàng)目“南京國民政府時(shí)期長三角地區(qū)城市洪災(zāi)治理研究（1927-1937）”（18YJC770019）和江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)基金資助項(xiàng)目“清至民國南京內(nèi)河水環(huán)境治理研究”（2016SJB7700030）的階段性研究成果。

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[19]錢二侃：《秦淮河水分陰陽》，《晶報(bào)》1934年5月19日，第4版。

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[23]《京市民建議重建通濟(jì)閘》，《申報(bào)》1935年5月4日，第8版。

[24]《京行雜記（四）·秦淮河之夜（上）》，《時(shí)代公報(bào)》1933年9月29日，第1版。

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[26]《滄桑變幻話秦淮，癡公自首都寄》，《申報(bào)》1928年11月29日，第12版。

[27]《為建筑秦淮河抽水站征收寺地呈請免予征收》，1935年10月4日，南京市檔案館藏，檔號10010011238（00）0005。

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[30]《首都紀(jì)聞》，《申報(bào)》1928年11月9日，第6版。

[31]《實(shí)行疏浚秦淮河》，《申報(bào)》1928年11月12日，第20版。

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[33][35]《劉市長在第二十次紀(jì)念周報(bào)告》，《申報(bào)》1928年12月10日，第20版。

[34]《南行記者雜錄（續(xù)），秦淮河近狀》，《大公報(bào)》1928年12月27日，第2版。

[36]《關(guān)于征收秦淮河兩岸土地業(yè)經(jīng)市府備案并請土地局轉(zhuǎn)咨內(nèi)政部從速辦理》，1935年10月22日，南京市檔案館藏，檔號100100300195（00）0004。

[37]果然：《貫之秦淮》，《小日報(bào)》1934年6月11日，第3版。

[38]《秦淮歌女遭殃》，《晶報(bào)》1934年7月15日，第3版。

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[40]錢二侃：《秦淮河水分陰陽》，《晶報(bào)》1934年5月19日，第3版。

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[42]金剛：《京市人民請塞秦淮河》，《時(shí)代日報(bào)》1935年12月12日，第4版。

[43]庶園：《秦淮河怎樣可以清潔？——我主張重建通濟(jì)閘》，《中央日報(bào)》1935年6月25日，第3張第4版。

[44]國都設(shè)計(jì)技術(shù)專員辦事處編，王宇新、王明發(fā)點(diǎn)校：《首都計(jì)劃》，南京出版社2006年，第97-99頁。

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