吳萍萍 牛洪磊

摘 要：加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，打造共建共治共享的社會治理格局是中國共產(chǎn)黨在十九大報(bào)告里提出的要求。合肥市三里街街道在社區(qū)治理創(chuàng)新中注重“五社聯(lián)動”，加強(qiáng)社區(qū)協(xié)商，著力為民服務(wù)，取得了一些成果。但是三里街街道在探索中也遇到了問題，主要表現(xiàn)在社會組織的運(yùn)行、資金保障、社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)、居民參與等方面，還需要進(jìn)一步予以完善：包括規(guī)范社會組織管理、政府加大對社會組織的政策扶持、夯實(shí)社工人員專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)、激發(fā)居民積極參與社區(qū)治理。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;創(chuàng)新;街道

社區(qū)是城市社會治理的基本單元，由城市居民組成。社區(qū)治理是指由共同目標(biāo)支持的社區(qū)公共事務(wù)方面的活動或管理機(jī)制。從行為主體來看，社區(qū)治理形成一種由多元化的行為主體共同參與的新的格局;從行為指向來說，社區(qū)治理主要關(guān)注的是社區(qū)中的公共事務(wù)，包括社區(qū)安全、社區(qū)公共衛(wèi)生、物業(yè)管理等;從權(quán)力運(yùn)行方向來看，社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)的是多向度和上下互動的過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式來管理公共事務(wù)[1]。

一、三里街街道社區(qū)治理創(chuàng)新的實(shí)踐探析

（一）加大“五社聯(lián)動”，搭建多方“共治”舞臺

“五社聯(lián)動”包括社會服務(wù)站、社會工作人才、社會組織、社區(qū)服務(wù)和社會資本，聯(lián)動上述“五社”的力量，以達(dá)到提高基層服務(wù)質(zhì)量并提升基層治理水平的目標(biāo)[2]。

首先，完善運(yùn)行機(jī)制，鼓勵社區(qū)搭建“五社聯(lián)動”服務(wù)平臺，營造友善環(huán)境。三里街街道已打造7家“居家養(yǎng)老服務(wù)站”、8家“社會服務(wù)站”、鳳陽一村“左鄰右舍”志愿服務(wù)亭、鳳陽一村兒童俱樂部等多個(gè)廣受居民歡迎的社區(qū)公共空間。其次，以政府購買服務(wù)等形式引進(jìn)并培育發(fā)展社會組織，提供多樣化的優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)。三里街街道已成立8家社區(qū)社會組織聯(lián)合會，每年吸納轄區(qū)單位、企業(yè)和愛心人士等社會公益資本和資源共同發(fā)展壯大。最后，加快社區(qū)工作者向?qū)I(yè)社會工作者轉(zhuǎn)型，推廣“全能社工”，鼓勵社區(qū)工作者積極報(bào)考社會工作者職業(yè)水平考試，并獎勵持證社會工作者。

（二）加強(qiáng)社區(qū)協(xié)商，探索基層“善治”路徑

探索社區(qū)協(xié)商共治的方法，在全街道8個(gè)社區(qū)建立社區(qū)議事協(xié)商委員會，鼓勵創(chuàng)新鄰里協(xié)商、網(wǎng)格協(xié)商、智慧協(xié)商等方法，形成了小區(qū)自治、“港灣議事會”協(xié)商共治機(jī)制，社區(qū)重大事務(wù)的民主協(xié)商和決策機(jī)制逐步形成;推進(jìn)社區(qū)協(xié)商參與主體多方化、協(xié)商形式多樣化、協(xié)商行為規(guī)范化。如久康苑小區(qū)從一個(gè)“臟亂差”三無小區(qū)到“井井有條”社區(qū)自管小區(qū);鐵路一村社區(qū)自發(fā)菜市場整治項(xiàng)目從策劃到實(shí)施最后到落實(shí)經(jīng)營，每個(gè)環(huán)節(jié)都離不開“協(xié)商共治”這四個(gè)字。在這里社區(qū)協(xié)商發(fā)揮了重要作用，有力促進(jìn)協(xié)商成果的落地轉(zhuǎn)化。

（三）堅(jiān)持聽民聲與解民憂統(tǒng)籌，讓社區(qū)治理跟著民聲走

居民群眾接受不接受、歡迎不歡迎、滿意不滿意始終是社區(qū)治理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，三里街街道圍繞抓重點(diǎn)、破難題、健機(jī)制三管齊下抓好落實(shí)。

第一，全面提升老舊小區(qū)整治力度。突出抓好小區(qū)突出問題、共性問題的專項(xiàng)整治，全面推行一事一議，每個(gè)小區(qū)根據(jù)特點(diǎn)進(jìn)行不一樣的整治，做好環(huán)境美化，亮化工程。第二，搭建就業(yè)平臺，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，加大扶持力度。在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行多形式就業(yè)培訓(xùn)，多樣式的就業(yè)招聘，提高就業(yè)技能，擴(kuò)大就業(yè)范圍。第三，營造互助氛圍，實(shí)行兜底救助。街居加大政策宣傳，動員社會力量、愛心企業(yè)資源進(jìn)行幫扶活動，將惠民政策惠及每戶困難家庭，如街居先后開展“冬日暖陽”、“黨員微心愿”、“小小志愿者助老活動”，將愛心送至每戶困難家庭，讓他們冬天不在寒冬。

二、三里街街道社區(qū)治理的問題與原因分析

（一）社會公益類組織運(yùn)行中的問題

1. 自身能力不足限制了社會組織的發(fā)展

合肥市推行分類登記、降低社會組織的注冊門檻，尤其對科技類、行業(yè)協(xié)會類、公益慈善類社會組織實(shí)行直接登記。到2016年底，合肥市直接登記社會組織626家，其中新登記社會組織直接登記率為100%[3]。門檻降下來，社會組織數(shù)量升上去，但隨之而來就出現(xiàn)了一些問題，例如亮點(diǎn)創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)營不當(dāng)甚至無法承接運(yùn)營。拿居家養(yǎng)老嵌入式服務(wù)模式來說，需要政府、社區(qū)、社會組織等多元主體提供養(yǎng)老服務(wù)。在這個(gè)過程中，政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)等方式發(fā)揮主導(dǎo)作用;社區(qū)發(fā)揮依托作用;社會組織直接提供居家養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮補(bǔ)充作用。但在實(shí)際的運(yùn)行過程中，這種模式還在摸索并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，缺少社會資源和自身服務(wù)能力有限的社會組織無法承擔(dān)這一項(xiàng)目。

2. 資金短缺影響了社會組織的生存

由于社會組織在我國的發(fā)展基本上是改革開放以后，政府對其發(fā)揮的作用認(rèn)識不足，公眾也對其比較陌生，缺乏信任;社會組織大多是非營利性的，難以有自營性收入。三里街街道的社會組織的資金來源基本上分為三個(gè)方面：政府撥款、組織自籌、企業(yè)贊助。雖然渠道來源不少，但落實(shí)到運(yùn)營中還是不夠。

以從事養(yǎng)老服務(wù)的社會組織為例，合肥市出臺了給全市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)配備資金的通知，具體數(shù)額由各區(qū)級財(cái)政決定。三里街街道目前有8家居家養(yǎng)老服務(wù)站，街道所在的瑤海區(qū)政府每年撥給這些服務(wù)站2萬元的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。服務(wù)站的場所由街道提供，并進(jìn)行了免費(fèi)裝修。人員工資以及水電費(fèi)、日常開展活動所需的消耗品等開支都需要服務(wù)站自行解決。合肥市的最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1520元，顯然一年2萬元的運(yùn)營費(fèi)用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只能靠經(jīng)營養(yǎng)老服務(wù)站的社會組織自行籌措余下的費(fèi)用，無疑影響了社會組織的生存與發(fā)展。

（二）社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中的問題

從概念上來看，社會工作者是經(jīng)過社會工作專業(yè)教育或訓(xùn)練的，從事社會工作專業(yè)研究、教學(xué)和實(shí)際工作的人員[4]?，F(xiàn)如今，社會組織呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，與之相對應(yīng)的卻是社會工作從業(yè)人員的缺少，造成這種現(xiàn)狀的原因有以下幾點(diǎn)：

第一，社會工作人員缺乏職業(yè)歸屬感。職業(yè)歸屬感是一個(gè)心理學(xué)范疇的概念，它指的是個(gè)體對于認(rèn)同、安全、公平、價(jià)值、使命和成就等感覺的認(rèn)可而內(nèi)化成的歸屬感，能夠使個(gè)體通過感受組織的成功或失敗，形成強(qiáng)烈維護(hù)組織的愿望[5]。目前的社工大多都沒有專業(yè)的學(xué)科背景，整天忙于繁瑣的事務(wù)，難以從工作中獲得成就感;而且社工在我國起步較晚，公眾對于社工具體做哪些事情尚不清楚，對社工的認(rèn)同度不高，這些因素都導(dǎo)致了社工人員缺乏職業(yè)歸屬感。

第二，社會工作人員薪酬水平不高。社會工作人員在社會福利、殘障康復(fù)、司法矯治等方面發(fā)揮著重要的作用，但與之相對應(yīng)的是社會工作人員的薪酬水平卻不高。放眼國內(nèi)，在廣東這樣的發(fā)達(dá)省份，以深圳、廣州為例，這里的社會工作事業(yè)得到了政府財(cái)政的資助，社工人員待遇稍高一些，其他省份社工人員薪酬待遇則略遜一籌。以三里街街道為例，目前從事社會工作的人員基本上都是社會組織派駐在社區(qū)工作的人員，從事街道轉(zhuǎn)移的一些公益項(xiàng)目，例如居家養(yǎng)老服務(wù)、計(jì)生特服人群、兒童俱樂部等，這些工作人員都是社會組織聘用的，工資薪酬不高。

第三，社會工作人員缺乏上升空間。在著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密看來，“經(jīng)濟(jì)人”是其重要的思想立足點(diǎn)，意思是每個(gè)人都是理性地、為了實(shí)現(xiàn)自我利益最大化地做出選擇。目前三里街的社工上升空間有限，較為優(yōu)秀的社工可以升為項(xiàng)目主管、項(xiàng)目組長，但是大多數(shù)社工還是做一些基礎(chǔ)工作。所以很多年輕社工把這份工作作為“跳板”，一旦有機(jī)會進(jìn)入公務(wù)員、企事業(yè)單位工作，他們就會立馬辭去社工的工作。

（三）居民參與度不高的問題

就社區(qū)治理而言，有了公民的積極參與，才能保證政府決策、行政過程的透明性。但現(xiàn)實(shí)卻是居民對社會治理的參與度不高，有的居民因?yàn)樯习鄾]時(shí)間參與;有的居民覺悟不高不想?yún)⑴c;有的居民怕參與了被議論是多管閑事，具體原因包括經(jīng)濟(jì)、文化和行政方面。

第一， 經(jīng)濟(jì)方面。韋伯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的民族必然是一個(gè)“政治民族”，促進(jìn)現(xiàn)代政治參與產(chǎn)生的根本前提條件是經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展[6]。原因在于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得公民在解決了溫飽之余有閑暇時(shí)間去參與政治活動。而且經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也容易帶來社會關(guān)系的變化，助推公民參與政治。三里街街道有很多歷史較為久遠(yuǎn)的國企，近年來一些企業(yè)面臨改制等困境，影響了居民收入的提高。

第二，文化的原因。中國有長達(dá)2000多年的封建社會，實(shí)行中央集權(quán)制，推崇皇權(quán)至上。這樣的社會必然導(dǎo)致“官本位”思想，以官為本、以官為尊。老百姓崇尚權(quán)力，存在臣民意識，缺乏參政議政能力。另外從熟人社會的視角來看，在完全陌生的城鎮(zhèn)社區(qū)里居民大多是獨(dú)立的，他們也難以對居民自治制度產(chǎn)生認(rèn)同從而參與到選舉中[7]。

第三，行政方面的原因主要在于社區(qū)居委會設(shè)置的行政化，居民對政府產(chǎn)生依賴心理，居民的參與意識較為薄弱。根據(jù)《居民委員會組織法》的規(guī)定，社區(qū)居委會是居民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)和自我教育的基層群眾性自治組織，但現(xiàn)實(shí)中由于人員限制，經(jīng)費(fèi)緊張等問題，居委會主要負(fù)責(zé)政府及其派出機(jī)構(gòu)交辦的事務(wù)，承擔(dān)基層政府的很多職能，社居委無暇顧及社區(qū)自治的事務(wù)。其結(jié)果就是居民認(rèn)為所有的事務(wù)都已經(jīng)由政府包辦了，缺乏主動參與社區(qū)治理的意識。

三、提升社區(qū)治理創(chuàng)新的路徑分析

（一）加強(qiáng)對社會組織的規(guī)范化管理

第一，聯(lián)合實(shí)力派社會組織共同開展大型公益培訓(xùn)、座談會，讓居民與社會組織零距離接觸，增強(qiáng)居民對社會組織的認(rèn)同感。目前三里街街道的社會組織大多從事慈善公益類項(xiàng)目，社會組織在扶弱濟(jì)困方面發(fā)揮著重要的作用。應(yīng)針對轄區(qū)內(nèi)的弱勢群體，例如孤寡老人、流動兒童和婦女、殘疾人等開展一些培訓(xùn)，幫助這些人群融入社會。

第二，學(xué)習(xí)工作經(jīng)驗(yàn)、增長見識，給基層多一個(gè)交流平臺，才能更好地培養(yǎng)發(fā)展社會組織。建議可以邀請一些社會工作方面的專家教授，分期分批對社會組織的管理人員、負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行培訓(xùn)，提升社會組織的能力。

第三，對社會組織開展評估，獎優(yōu)罰劣，激發(fā)社會組織的活力。建議合肥市成立第三方獨(dú)立的社會組織評估中心，每年對全市的社會組織開展年度檢查和等級評估。對于名存實(shí)亡的僵尸性社會組織予以堅(jiān)決取締;對于完成項(xiàng)目較好，群眾評價(jià)較高的社會組織給予等級評估，在政府采購社會公共服務(wù)的時(shí)候優(yōu)先考慮這些社會組織。

（二）政府加大對社會組織政策的扶持

社會組織可以拓展各種社區(qū)服務(wù)、協(xié)助居民表達(dá)和維護(hù)自身權(quán)益、以及動員和組織居民參與社區(qū)治理。政府應(yīng)加大對社會組織的扶持，具體表現(xiàn)為“一加一減一免”。

“一加”是加資金投入。以深圳為例，《深圳市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》規(guī)定民政局牽頭搭建綜合養(yǎng)老服務(wù)平臺，采取開放性方式，歡迎并鼓勵各類提供社區(qū)居家養(yǎng)老基本服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)駐平臺為老年人提供服務(wù)。深圳不僅為提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織免費(fèi)提供場地，而且這些組織的人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)營服務(wù)費(fèi)也是由政府提供，充足的資金保證了這些社會組織的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

另外，部分政府部門和事業(yè)單位的行政職能、經(jīng)營職能、公益服務(wù)職能也可通過購買服務(wù)的形式交由社會組織來完成，為社會組織提供資金支持。政府購買服務(wù)興起于20世紀(jì)70年代末，指的是以合同委托的方式，由社會組織提供服務(wù)，政府根據(jù)社會組織的表現(xiàn)支付服務(wù)費(fèi)用[8]。政府購買服務(wù)既能促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，提高行政效率，又能拓展社會組織的成長空間，培養(yǎng)社會組織的發(fā)展，達(dá)到“小政府、大社會”的理想狀態(tài)。以下這張圖簡要描述了政府購買服務(wù)的運(yùn)作模型[9]。

“一減”是指政府減少派給社會組織的臨時(shí)活動。政府有時(shí)會根據(jù)實(shí)際需要把一些臨時(shí)項(xiàng)目例如數(shù)據(jù)錄入、信息采集等通過簽協(xié)議的方式“打包”交給社會組織來做。這樣雖然可以為社會組織解決一些經(jīng)費(fèi)，但打亂了社會組織主要從事公益的正常秩序，不利于社會組織的長遠(yuǎn)發(fā)展。

“一免”是指政府免掉公益組織的征稅。在這點(diǎn)上可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，以美國為例，稅法規(guī)定減免慈善機(jī)構(gòu)的稅收[10]。

（三）夯實(shí)社工人員專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

第一，政府加大宣傳，鼓勵社工人員持證上崗，提高人員素質(zhì)。如今很多從事社會工作的人員都還沒有社工人員的資格證書。為了提升專業(yè)團(tuán)隊(duì)能力，政府應(yīng)鼓勵社工人員積極考證，并對取得證書的工作人員給予物質(zhì)和精神獎勵。

第二，提升社工人員的福利待遇。民政部于2016年10月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)崗位開發(fā)與人才激勵保障的意見》，這個(gè)意見明確提出“薪酬待遇和崗位職級、職責(zé)相適應(yīng)，把符合條件的社會工作人才配置到合適的社會工作專業(yè)崗位并落實(shí)相應(yīng)的薪酬待遇。”[11]在這方面，國內(nèi)其他城市已有相關(guān)的舉措，例如濟(jì)南市規(guī)定城市社區(qū)工作者的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)參照當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位人員工資水平，而且要為社區(qū)工作者買五險(xiǎn)一金，最大限度地提高社區(qū)工作者的待遇[12]。

第三，開展社工人員的培訓(xùn)。社會工作人員在我國起步較晚，專業(yè)化程度有待提高，我們可以借鑒西方的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對社工進(jìn)行培訓(xùn)。例如，英國學(xué)者亨德森和托馬斯總結(jié)出鄰舍工作的九個(gè)步驟的過程模式;美國學(xué)者羅曼斯總結(jié)出的社區(qū)發(fā)展、社會策劃和社會行動等三大模式;英國社區(qū)照顧中發(fā)展出來的照顧管理模式;還有一些技巧性的內(nèi)容，如社區(qū)調(diào)查技巧、居民聯(lián)系溝通技巧、社區(qū)領(lǐng)袖培養(yǎng)技巧、社區(qū)組織催化技巧、社區(qū)資源開發(fā)技巧等內(nèi)容都可以學(xué)習(xí)。

（四）強(qiáng)化組織和宣傳工作，激發(fā)居民參與社區(qū)治理的積極性

第一，以社區(qū)居委會去行政化為基礎(chǔ)，健全居民參與社區(qū)治理的制度。為了讓社居委履行居民自治的本職功能，政府應(yīng)為社區(qū)制定合理的發(fā)展規(guī)劃，從政策和資金上給社區(qū)居委會以保障;進(jìn)一步完善法律法規(guī)，從法律的角度確定政府和居委會之間的權(quán)力界限;加強(qiáng)社區(qū)民主建設(shè)，提升居民的社區(qū)意識。

在加強(qiáng)社區(qū)民主建設(shè)方面，有很多措施可以采取。例如在社區(qū)居委會的換屆選舉中，從宣傳動員、選民登記、公布選民名單到提名候選人、舉辦選舉大會等環(huán)節(jié)都動員轄區(qū)內(nèi)居民廣泛參與，讓居民切實(shí)履行自己的政治權(quán)利，并在此過程中增強(qiáng)社區(qū)自治意識;建立社區(qū)決策項(xiàng)目的公示制度和公開聽證制度。凡是與社區(qū)公共事務(wù)有關(guān)的，都應(yīng)當(dāng)在社區(qū)進(jìn)行公示，充分征詢居民的意見和建議;對涉及居民的重大利益問題，應(yīng)開展形式多樣的民主討論，尊重居民的想法，激發(fā)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情。

第二，以提升社區(qū)意識為核心，通過活動的開展讓老百姓“熟”起來。所謂社區(qū)意識，是指居住于某一社區(qū)的人對于這個(gè)社區(qū)及其鄰里有一種心理上的認(rèn)同與融合，即對社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感。社區(qū)居民參與在很大程度上取決于社區(qū)居民是否有共同的社區(qū)意識[13]。要培育社區(qū)意識，就要為居民提供一個(gè)交流和參與社區(qū)管理的平臺。社區(qū)活動就是一個(gè)很好的途徑，通過開展活動，讓居民增多相互了解，加強(qiáng)聯(lián)系，融洽情感。例如，結(jié)合每年的傳統(tǒng)節(jié)日開展慶?；顒印⒔M織健身活動、舉辦文藝演出等。

第三，以推廣社區(qū)教育為抓手，提高居民的素質(zhì)。社區(qū)教育面向社區(qū)內(nèi)的全體居民組織一系列教育活動，目的是促進(jìn)社區(qū)中人和社區(qū)的共同發(fā)展。目前合肥市委市政府已經(jīng)聯(lián)合該市廣播電視大學(xué)開通了合肥終身學(xué)習(xí)網(wǎng)，并在合肥各個(gè)區(qū)建立了社區(qū)學(xué)院分平臺。但是老百姓對合肥終身學(xué)習(xí)網(wǎng)的知曉程度不高，下一步還要加大宣傳，讓老百姓樂于利用合肥終身學(xué)習(xí)網(wǎng)這個(gè)平臺接受社區(qū)教育，提升個(gè)人素質(zhì)。

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