摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國各類突發(fā)性事件日趨頻繁。消防部門作為應(yīng)急救援的基本力量，在應(yīng)急救援過程中具有重要作用。本文系統(tǒng)分析了我國消防部門應(yīng)急救援工作的現(xiàn)狀和問題，以此為應(yīng)急救援提出科學(xué)和合理的建議。這對(duì)全面提升消防部門應(yīng)急救援能力，具有重要的理論意義和一定的實(shí)踐價(jià)值。

關(guān)鍵詞：消防部門; 應(yīng)急救援; 要素; 機(jī)制; 體系

1 ? 問題的提出

在防控突發(fā)性事件形勢(shì)日益嚴(yán)峻的條件下，預(yù)案完善、體制合理、機(jī)制科學(xué)的應(yīng)急救援格局逐漸成為防控突發(fā)性事件工作的核心內(nèi)容。因此，我國消防部門需要抓住提高應(yīng)急救援效能的關(guān)鍵問題，通過加強(qiáng)應(yīng)急救援工作，不斷提高突發(fā)性事件的防控能力。

應(yīng)急救援過程中的管理網(wǎng)絡(luò)要比一般組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，要確保應(yīng)急救援管理網(wǎng)絡(luò)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，必須有合理的運(yùn)行機(jī)制作為支撐，從而使體系內(nèi)各子系統(tǒng)和組成部分發(fā)揮其應(yīng)有的功能。具體而言，應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制是指為確保應(yīng)急管理中各構(gòu)成要素以及子系統(tǒng)的有效運(yùn)行而形成的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)理，應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則：一是制度化原則，應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制必須做到主體、內(nèi)容和程序都有制度保障;二是科學(xué)性原則，應(yīng)急救援結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)以及運(yùn)行程序都要符合科學(xué)規(guī)律的要求;三是系統(tǒng)性原則，應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制作為一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，以系統(tǒng)整體的優(yōu)化為目標(biāo)，協(xié)調(diào)各機(jī)制相互關(guān)系，使運(yùn)行過程有序進(jìn)行;四是動(dòng)態(tài)高效原則，應(yīng)急救援本身的性質(zhì)決定動(dòng)態(tài)高效原則的重要性，我們要根據(jù)突發(fā)性事件的生命周期，科學(xué)和合理設(shè)計(jì)應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)任務(wù)以及每一個(gè)過程，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援過程的動(dòng)態(tài)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2 ? 我國消防部門應(yīng)急救援現(xiàn)狀及問題

2.1 ?預(yù)案管理工作有待加強(qiáng)

應(yīng)急預(yù)案是為了控制、減輕和消除突發(fā)性事件引起的社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)而預(yù)先制定的方案。汶川地震以來，以國家總體應(yīng)急預(yù)案的修訂為開端，現(xiàn)有的預(yù)案體系開始了以系統(tǒng)化和操作化為主要特征的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。目前我國各級(jí)和各類應(yīng)急預(yù)案已經(jīng)形成了一個(gè)“橫向到邊，縱向到底”的體系。根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，我國各級(jí)消防部門也構(gòu)建了系統(tǒng)性的預(yù)案體系。然而我國消防部門應(yīng)急預(yù)案的編制和管理還存在著一系列問題。首先，應(yīng)急預(yù)案的原則性太強(qiáng)。應(yīng)急預(yù)案往往原則性的內(nèi)容較多，缺少操作性的內(nèi)容，難以在具體的應(yīng)急救援工作中發(fā)揮指導(dǎo)性作用。其次，應(yīng)急預(yù)案之間兼容性不足。當(dāng)前多數(shù)應(yīng)急預(yù)案往往建立了一種框架性規(guī)范，預(yù)案層次之間、類別之間以及同一層級(jí)內(nèi)部和同一類別內(nèi)部各方案之間面臨著諸多矛盾問題。最后，應(yīng)急預(yù)案的可操作性不當(dāng)。一方面，預(yù)案多注重于理論方面的表述，缺少有計(jì)劃、有步驟的演練工作，造成了預(yù)案與實(shí)踐難以有機(jī)統(tǒng)一;另一方面，低階應(yīng)急預(yù)案對(duì)高階應(yīng)急預(yù)案的過度仿效，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案難以與應(yīng)急救援過程相結(jié)合。

2.2 ?協(xié)同應(yīng)急體系有待完善

協(xié)同應(yīng)急救援是消防部門為了及時(shí)和有效地防控突發(fā)性事件，積極協(xié)同其他應(yīng)急主體力量共同參與應(yīng)急救援的一系列規(guī)則、措施以及程序。我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》系統(tǒng)規(guī)定了在應(yīng)急救援過程中，應(yīng)急管理主體之間要整合應(yīng)急資源，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警，構(gòu)建協(xié)同機(jī)制。從預(yù)防工作，到處置工作，再到善后恢復(fù)，消防部門通過良性互動(dòng)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了協(xié)同應(yīng)急。但在應(yīng)急救援工作中也表現(xiàn)出一系列問題：其一，不同區(qū)域的消防部門主要依據(jù)實(shí)際應(yīng)急工作制定了不同的應(yīng)急預(yù)案和程序，相互之間協(xié)同制度存在一定的難度。其二，“以塊為主”的體制在一定程度上會(huì)造成各地區(qū)消防部門各自為戰(zhàn)、銜接困難，難以實(shí)現(xiàn)信息、技術(shù)以及資源的共享。其三，消防部門主導(dǎo)協(xié)同應(yīng)急的能力有限，由于協(xié)同主體對(duì)政府形成了過度依賴，往往處在被動(dòng)接受的地位，而不是主動(dòng)協(xié)作，使得消防部門不能積極主動(dòng)與其他參與主體有效協(xié)同。

2.3 ?應(yīng)急管理機(jī)制有待完善

作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)，應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制以客觀規(guī)律為依據(jù)，以組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)和載體，由若干子機(jī)制有機(jī)組合而成。應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建要充分考慮到突發(fā)性事件的生命周期與各子機(jī)制的運(yùn)行特點(diǎn)與作用，重點(diǎn)放在預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、決策處置、善后恢復(fù)、多元協(xié)同以及信息溝通機(jī)制上。當(dāng)前我國消防部門應(yīng)急管理機(jī)制主要存在以下問題：一是預(yù)警機(jī)制方面，在預(yù)警工作中，部分單位存在信息管理能力不強(qiáng)、預(yù)警研判工作不到位、信息報(bào)送不規(guī)范等問題;二是保障機(jī)制方面，消防部門在應(yīng)急救援物資管理的過程中缺少科學(xué)和系統(tǒng)的評(píng)估，造成應(yīng)急保障庫存物資與應(yīng)急管理的實(shí)際需求無法有效銜接，進(jìn)而制約了應(yīng)急救援能力;三是參與機(jī)制方面，消防部門整合社會(huì)力量的能力不足，在應(yīng)急救援工作中消防部門和社會(huì)主體的溝通水平不高，對(duì)協(xié)同主體擁有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)、參與方式等缺乏系統(tǒng)的認(rèn)知。

3 ? 提升消防部門應(yīng)急救援能力的對(duì)策

3.1 ?提升應(yīng)急救援預(yù)案水平

我國各級(jí)與各類應(yīng)急救援預(yù)案的設(shè)計(jì)應(yīng)向規(guī)范化、體系化以及科學(xué)化方向發(fā)展。一是加強(qiáng)預(yù)案體系的規(guī)范化建設(shè)。各級(jí)消防部門通過制定預(yù)案指南，為各類和各級(jí)預(yù)案的編制提供標(biāo)準(zhǔn)上、程序上和方法上的統(tǒng)一指導(dǎo)，確保應(yīng)急救援預(yù)案的有機(jī)銜接。二是應(yīng)急預(yù)案的體系化建設(shè)。要加強(qiáng)多領(lǐng)域、多層面以及系統(tǒng)內(nèi)預(yù)案之間的整體協(xié)調(diào)， 基本確立以國家總體應(yīng)急預(yù)案為核心，以部門預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、各地預(yù)案、基層預(yù)案以及重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案為支撐的的預(yù)案體系。三是加強(qiáng)預(yù)案的演練工作。要定期進(jìn)行預(yù)案演習(xí)演練，使應(yīng)急演練工作常態(tài)化，并對(duì)演練工作進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)演練檢驗(yàn)的結(jié)果不斷修正預(yù)案，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的權(quán)變性。

3.2 ?健全協(xié)同應(yīng)急救援體系

構(gòu)建協(xié)同應(yīng)急救援體系主要從三方面著手：首先，構(gòu)建網(wǎng)格管理的新格局，改變目前條塊分割的現(xiàn)狀，通過網(wǎng)格化管理的方法明確區(qū)域之間的應(yīng)急救援職能，在橫向上形成職責(zé)分工和分類管理的協(xié)同機(jī)制;其次，構(gòu)建專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)無論是矩陣型組織，還是職能型組織，都應(yīng)成為協(xié)同應(yīng)急救援的指揮平臺(tái);最后，構(gòu)建戰(zhàn)略協(xié)同制度，借助制定應(yīng)急救援框架協(xié)議的形式，達(dá)成協(xié)同應(yīng)急救援的共識(shí)，定期開展救援演練和信息共享，在防控突發(fā)性事件過程中能夠及時(shí)整合應(yīng)急資源。

3.3 ?完善應(yīng)急救援管理機(jī)制

其一，提升監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。監(jiān)測(cè)預(yù)警是應(yīng)急管理的前哨，是反映社會(huì)穩(wěn)定的指示器，也是有效防范和控制突發(fā)性事件的前提和基礎(chǔ)。消防部門要結(jié)合屬地突發(fā)性事件特點(diǎn)，定期開展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，對(duì)轄區(qū)可能發(fā)生的突發(fā)性事件進(jìn)行研判。結(jié)合研判情況，擬制應(yīng)急救援預(yù)案，確保突發(fā)性事件發(fā)生后能夠及時(shí)響應(yīng)。通過信息日?qǐng)?bào)制度，完善信息報(bào)送的內(nèi)容和程序。經(jīng)過綜合研判，進(jìn)行有針對(duì)性的預(yù)警。當(dāng)進(jìn)入突發(fā)性事件爆發(fā)后，事發(fā)地總隊(duì)、支隊(duì)單位進(jìn)行有效的應(yīng)急救援工作。

其二，提升應(yīng)急保障能力。一是科學(xué)分析應(yīng)急物資的需求。在橫向上，既要考慮專業(yè)性應(yīng)急物資和后勤補(bǔ)給的需要，又要保證一般性生活物資和自救物資的需要;在縱向上，根據(jù)不同層次的應(yīng)急物資需求，以國家、省、市、縣四級(jí)為核心制定應(yīng)急物資儲(chǔ)備預(yù)案。二是制定平戰(zhàn)結(jié)合的物資調(diào)撥制度，發(fā)揮國防物資動(dòng)員的優(yōu)勢(shì)，建立應(yīng)急和應(yīng)戰(zhàn)統(tǒng)一的物資調(diào)度平臺(tái)。三是建立應(yīng)急物資配送體系，加快建立應(yīng)急救援的綠色通道制度， 精簡(jiǎn)應(yīng)急物流運(yùn)輸工具的申請(qǐng)程序，設(shè)置一個(gè)合理的應(yīng)急交通系統(tǒng)控制中心。

其三，提升社會(huì)協(xié)同能力。一方面，完善社會(huì)溝通渠道。要與利益相關(guān)者保持信息的溝通和共享，及時(shí)掌握各種應(yīng)急主體的工作動(dòng)態(tài)，使其在合理和合法的制度空間內(nèi)參與應(yīng)急救援工作。另一方面，完善社會(huì)參與制度。對(duì)社會(huì)主體的參與方式、途徑、程序以及監(jiān)督做出明確規(guī)定，進(jìn)而使社會(huì)主體參與應(yīng)急救援工作成為一種常態(tài)化和制度化的活動(dòng)。

作者簡(jiǎn)介：

孔慶嶺（1977—），濟(jì)南消防救援支隊(duì)參謀長，高級(jí)工程師，主要從事滅火救援工作。

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