【內(nèi)容提要】 印度尼西亞曾在民主轉(zhuǎn)型期間遭遇嚴(yán)重的族群沖突和族群分離主義的困擾，地方分權(quán)制度成功地起到了緩解族群沖突的效果，2005年印尼政府與亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織也在特殊地方分權(quán)的框架下和解。然而與亞齊有著相似背景的巴布亞族群分離運(yùn)動(dòng)卻在近幾年愈演愈烈。為什么印尼不能仿效亞齊的成功經(jīng)驗(yàn)，與巴布亞重新協(xié)商地方分權(quán)協(xié)議并解決分離問(wèn)題呢？本文提出，對(duì)解決族群分離問(wèn)題有效的分權(quán)應(yīng)是一種基于平等和自愿的制度安排，必須考慮對(duì)話雙方進(jìn)入談判的限制性條件：對(duì)于主權(quán)國(guó)家，限制性條件往往是存不存在向分離族群作出妥協(xié)的政治空間;對(duì)于族群分離群體，政治代表權(quán)缺位經(jīng)常是進(jìn)入與中央政府對(duì)話的最主要障礙。本文提出，只有在中央政府有政治空間且族群分離群體的政治代表權(quán)明確的情況下，雙方才有可能進(jìn)入真正的分權(quán)協(xié)議談判。通過(guò)比較亞齊和巴布亞在1998年后的發(fā)展情況發(fā)現(xiàn)，亞齊問(wèn)題的解決是政府的政治空間擴(kuò)大和亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織獲得亞齊人民政治授權(quán)的結(jié)果，而巴布亞未能進(jìn)入分權(quán)談判的主要原因是巴布亞精英分化導(dǎo)致的政治代表權(quán)缺位。

【關(guān)鍵詞】 印度尼西亞 族群政治 分離運(yùn)動(dòng) 亞齊 巴布亞 地方分權(quán)

【作者簡(jiǎn)介】 薛松，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院助理研究員。

電子郵箱：xue_song@fudan.edu.cn

一、 問(wèn)題的提出

印度尼西亞是一個(gè)擁有300多個(gè)族群且歷史上發(fā)生過(guò)大規(guī)模族群沖突和族群分離運(yùn)動(dòng)的國(guó)家。近十幾年來(lái)印尼管控族群沖突成就突出，最值得稱道的是在2005年使用特殊地方分權(quán)的方式與亞齊族群分離主義團(tuán)體和解，至今分離主義問(wèn)題沒(méi)有復(fù)發(fā)。相反，印尼東部的巴布亞地區(qū)卻存在曠日持久的族群分離運(yùn)動(dòng)。近年來(lái)巴布亞獨(dú)立組織（OPM）主導(dǎo)的暴力活動(dòng)從針對(duì)警察和軍隊(duì)擴(kuò)展到針對(duì)平民，有恐怖主義化趨勢(shì)。例如，2017年8月至11月，巴布亞獨(dú)立組織組織了多起針對(duì)平民和安保部門的襲擊。2018年12月，該組織槍殺了30余名工人并襲擊了軍隊(duì)哨所。巴布亞族群分離運(yùn)動(dòng)的發(fā)展情況直接影響印尼與澳大利亞以及南太平洋島國(guó)的關(guān)系。軍隊(duì)、警察在維持巴布亞社會(huì)秩序時(shí)引發(fā)的人權(quán)問(wèn)題也給印尼的國(guó)際形象帶來(lái)負(fù)面影響。

族群分離運(yùn)動(dòng)指一個(gè)國(guó)家的非主體族群通過(guò)建構(gòu)或強(qiáng)化族群身份塑造群體意識(shí)，將該群體生活的地理范圍邊界政治化，并最終脫離國(guó)家的政治行動(dòng)。亞齊和巴布亞都位于印尼多族群的外島外島是指爪哇島以外的其他島嶼。爪哇島是印尼的政治、人口和經(jīng)濟(jì)中心，外島往往與經(jīng)濟(jì)落后、人口稀疏、邊緣地帶聯(lián)系起來(lái)。上，族群分離主義運(yùn)動(dòng)的緣起都與“資源詛咒”引發(fā)的復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾密切相關(guān)。令人困惑的是，為什么印尼政府與亞齊可以通過(guò)協(xié)商達(dá)成地方自治協(xié)議并解決了分離問(wèn)題，卻沒(méi)有用相同的方式解決巴布亞族群分離問(wèn)題呢？從更廣泛的意義上討論，既然地方分權(quán)可以緩解或解決族群分離問(wèn)題，那么主權(quán)國(guó)家與意圖分離的族群進(jìn)入分權(quán)談判的必要條件是什么？

亞齊和巴布亞是適宜進(jìn)行比較的案例，原因之一是兩個(gè)地區(qū)都是族群多樣性強(qiáng)的地區(qū)，意味著行動(dòng)者面臨相似的集體行動(dòng)困境：是通過(guò)概念建構(gòu)將多族群整合成一個(gè)民族，還是協(xié)調(diào)各族群形成暫時(shí)的聯(lián)盟并共同行動(dòng)？

亞齊選擇了建構(gòu)民族的方式。亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織（GAM，又譯作“自由亞齊運(yùn)動(dòng)”）建構(gòu)了“亞齊民族”的概念，而在此之前亞齊只有宗教認(rèn)同和地方主義認(rèn)同。20世紀(jì)70年代中期，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織領(lǐng)袖哈?！さ狭_（Hasan Muhammad di Tiro）提出亞齊民族是通過(guò)血緣、宗教和族群定義的。他認(rèn)為，一個(gè)真正的亞齊人應(yīng)是家庭在本地生活了數(shù)代的穆斯林，且是亞齊九個(gè)族群之一。殖民者到來(lái)以前，亞齊已經(jīng)是獨(dú)立的民族并建立了國(guó)家，因此殖民者在二戰(zhàn)后應(yīng)將亞齊主權(quán)歸還蘇丹，而不是新建立的印尼共和國(guó)。他將中央政府定義為爪哇人的政府，譴責(zé)爪哇族對(duì)其他族群實(shí)行內(nèi)部殖民。

巴布亞選擇了族群聯(lián)盟的方式。巴布亞至少有261個(gè)族群，原住民不到150萬(wàn)人。Leonard C.Sebastian and Emirza Adi Syailendra，“Can Jokowi Bring Peace to West Papua？” The Diplomat，June 12， 2015，https：//thediplomat.com/2015/06/jokowis-challenges-in-negotiating-peace-in-papua/.西巴布亞省只有25個(gè)族群的人口比例超過(guò)1%。人口最多的族群是爪哇族移民，占總?cè)丝?4.76%。巴布亞省人口比例超過(guò)1%的族群也有25個(gè)，人數(shù)最多的達(dá)尼族占總?cè)丝?3.32%。Aris Ananta， Dwi Retno Wilujeng Wahyu Utami， and Nur Budi Handayani， “Statistics on Ethnic Diversity in the Land of Papua， Indonesia，” Asia & the Pacific Policy Studies， Vol.3，No.3， 2016， pp.458-474.對(duì)巴布亞族群的常見(jiàn)分類法是山地族群和海岸族群。山地族群具有美拉尼西亞人的身體特征，分布在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)。海岸族群是美拉尼西亞人與蘇拉威西人、爪哇人、西努沙登加拉人等通婚后形成的混合族群，經(jīng)濟(jì)和政治地位高于山地族群。山地族群和海岸族群之間存在長(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系Richard Chauvel， “Constructing Papuan Nationalism： History， Ethnicity， and Adaption，” East-West Center Policy Studies， No.14， 2005， p.77.，其隔閡是根深蒂固的。在爭(zhēng)取巴布亞獨(dú)立的政治行動(dòng)中，他們只能結(jié)成暫時(shí)的聯(lián)盟。

兩個(gè)案例適宜比較的第二個(gè)原因是族群分離主義產(chǎn)生的原因相似。兩地都有豐富的自然資源并引發(fā)了“憤懣”（grievance）和“貪婪”（greed）問(wèn)題，包括資源分配的央地矛盾，與外來(lái)移民的宗教、文化沖突，移民搶奪工作機(jī)會(huì)的問(wèn)題，軍隊(duì)和警察鎮(zhèn)壓分離主義者引發(fā)的人權(quán)問(wèn)題等。

亞齊獨(dú)立的訴求源于以下矛盾：第一，中央和地方收入分配不公平。李一平：《冷戰(zhàn)后東南亞的民族分離主義運(yùn)動(dòng)——以印度尼西亞為例》，《當(dāng)代亞太》2002年第9期，第59—64頁(yè)。亞齊艾倫液化天然氣工廠為國(guó)家賺得大筆外匯，1981年占印尼油氣出口總收入的82%，占國(guó)家財(cái)政收入的70%張潔：《民族分離與國(guó)家認(rèn)同——關(guān)于印尼亞齊民族問(wèn)題的個(gè)案研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第98頁(yè)。，而中央政府實(shí)施掠奪性政策，亞齊僅得到有限的轉(zhuǎn)移支付款。1979—1997年，亞齊液化天然氣共收入45223448美元，亞齊僅得005%。胡文秀、孟東偉：《發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)武裝沖突終止的條件分析——以印尼亞齊問(wèn)題的解決為例》，《東南亞研究》2010年第1期，第16—22頁(yè)。第二，本地人與移民的競(jìng)爭(zhēng)。爪哇和巴厘的移民獲得政府撥給的土地和安置費(fèi)，搶占了本地人的生存資源。液化天然氣工業(yè)區(qū)沒(méi)有優(yōu)先解決本地人失業(yè)問(wèn)題，而是聘用外地移民勞工。第三，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不均衡。北亞齊縣是油氣工業(yè)基地，卻有全國(guó)最多的貧困村。工業(yè)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)代化生活與周邊的貧困落后形成對(duì)比，令當(dāng)?shù)厝瞬粷M。第四，對(duì)地方主義的抑制。中央政府從1974年起在亞齊設(shè)置常駐軍，加強(qiáng)社會(huì)管理。中央政府委任外地官員成為亞齊省長(zhǎng)和縣長(zhǎng)，抑制亞齊地方主義。

巴布亞分離運(yùn)動(dòng)始于1963年，成因既有殖民歷史遺留問(wèn)題，也有“資源詛咒”和文化沖突問(wèn)題：第一，歷史和人種差異。巴布亞原住族群是美拉尼西亞人，與源自馬來(lái)半島的印尼主體民族的體貌特征差異甚大。因歷史和人種差異，開(kāi)國(guó)副總統(tǒng)哈達(dá)認(rèn)為巴布亞應(yīng)成為獨(dú)立的國(guó)家，但蘇加諾反對(duì)。Robin Osborne，Kibaran Sampari： Gerakan Pembebasan OPM， dan Perang Rahasia di Papua Barat （Jakarta：Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat， 2001）， pp.28-29.第二，荷蘭將巴布亞移交給印尼的過(guò)程不合法。1969年5—7月，蘇哈托政府操縱了名為“自由選擇行動(dòng)”的聯(lián)合國(guó)公投，缺乏民主和公正的投票結(jié)果得到聯(lián)合國(guó)和美國(guó)、荷蘭、澳大利亞的默許。第三，國(guó)家侵犯人權(quán)。從1963年到改革時(shí)期，10000多名巴布亞人在與軍隊(duì)的沖突中被殺。Bilveer Singh，Papua：Geopolitics and the Quest for Nationhood（London and New York：Transaction Publishers，2011）， Preface.第四，央地資源分配矛盾。蘇加諾推行經(jīng)濟(jì)國(guó)有化，中央政府接管了巴布亞的工礦企業(yè)并獲得大部分收益。蘇哈托時(shí)期，格拉斯堡礦成為美國(guó)自由港公司、中央政府和總統(tǒng)家族的“搖錢樹(shù)”。第五，文化和社會(huì)歧視問(wèn)題。巴布亞文化被認(rèn)為是原始的、落后的，也被看作獨(dú)立運(yùn)動(dòng)符號(hào)，被嚴(yán)厲禁止;國(guó)內(nèi)移民政策使得移民與本地人爭(zhēng)奪土地和官職;爪哇官僚充斥巴布亞政府，而教育水平低的原住民在官僚系統(tǒng)中沒(méi)有一席之地。

本文的主要觀點(diǎn)是：為了解決族群分離主義而設(shè)計(jì)的地方分權(quán)應(yīng)是一種平等、自愿的制度安排，因此應(yīng)考慮對(duì)話雙方進(jìn)入談判的限制性條件。制約主權(quán)國(guó)家的條件往往是缺乏妥協(xié)的政治空間，制約族群分離群體的因素常常是政治代表權(quán)缺位。只有在政府有妥協(xié)空間且族群分離群體的政治代表權(quán)明確的情況下，雙方才有可能進(jìn)入有實(shí)質(zhì)意義的分權(quán)談判。亞齊問(wèn)題通過(guò)特殊地方分權(quán)得到解決是政府說(shuō)服國(guó)會(huì)作出妥協(xié)和亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織獲得亞齊人民政治授權(quán)的結(jié)果，而巴布亞未能進(jìn)入分權(quán)談判的主要原因是巴布亞精英高度分化導(dǎo)致的政治代表權(quán)缺位。

本文第二部分對(duì)族群—地方分權(quán)作為族群沖突解決方案的文獻(xiàn)進(jìn)行回顧;第三部分建立政治代表權(quán)和政治空間作為進(jìn)入分權(quán)談判必要條件的理論框架，并依據(jù)印尼的情況對(duì)理論操作化;第四部分基于此框架分析亞齊和巴布亞案例;第五部分是總結(jié)和討論。

二、 族群—地方分權(quán)與民族自決的文獻(xiàn)回顧

解決族群沖突的方式有三類：通過(guò)武力鎮(zhèn)壓使一方徹底取得勝利、暫時(shí)的第三方維和、族群團(tuán)體的自治。Chaim Kaufmann， “Possible and Impossible Solutions to Ethnic Civil Wars，”International Security，Vol.20，No.4，1996，pp.136-175.將沖突族群在地理上分隔開(kāi)來(lái)且賦予族群自治權(quán)是解決族群沖突的一種和平且根本的方法，即族群—地方分權(quán)。分權(quán)（decentralization）是指責(zé)任、資源、權(quán)威從高級(jí)政府部門轉(zhuǎn)移到低級(jí)政府部門的一系列政策指導(dǎo)下的改革過(guò)程。Tulia G.Falleti， “A Sequential Theory of Decentralization： Latin American Cases in Comparative Perspective，” American Political Science Review， Vol.99， No.3， 2005， p.328.多民族國(guó)家為了應(yīng)對(duì)民族或族群自治的要求，或?yàn)榱私鉀Q分離主義的問(wèn)題，往往形成不同的權(quán)力共享安排，如多民族聯(lián)邦制、民族保留地自治、民族文化自治等族群—地方分權(quán)制度（ethnic-local decentralization）。

分權(quán)是解決族群分離問(wèn)題的一種有效辦法嗎？既有文獻(xiàn)給出了不同答案。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為分權(quán)是解決族群分離問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)可行方案。Ted Robert Gurr，Peoples Versus States： Minorities at Risk in the New Century（Washington DC：US Institute of Peace Press， 2000）， pp.275-288.分權(quán)照顧到族群多樣性，滿足族群的部分自治需求，地方機(jī)構(gòu)可以及時(shí)獲悉和應(yīng)對(duì)集體訴求Albert O.Hirschman， Exit， Voice， and Loyalty：Responses to Decline in Firms， Organizations， and States （Cambridge， Massachusetts： Harvard University Press， 1970）， pp.30-43.，因此分權(quán)能緩解族群壓力。例如，比利時(shí)在20世紀(jì)60年代到90年代循序漸進(jìn)的聯(lián)邦化以應(yīng)對(duì)佛萊芒民族主義運(yùn)動(dòng)，西班牙1977年憲法劃定的17個(gè)自治區(qū)中的3個(gè)都是用地方分權(quán)緩解族群分離壓力?？鐕?guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，分權(quán)有降低族群政治動(dòng)員的效果。Michael Hechter，Containing Nationalism （Oxford： Oxford University Press， 2000）， pp.134-159.值得注意的是，有效的分權(quán)需滿足某些前提條件，包括精心設(shè)計(jì)的地方政治和行政機(jī)構(gòu)以保證權(quán)力下放、保證地方政治機(jī)構(gòu)代表大部分選民意見(jiàn)、確保地方機(jī)構(gòu)制定政策的權(quán)利Dan Miodownik and Britt Cartrite， “Does Political Decentralization Exacerbate or Ameliorate Ethnopolitical Mobilization？ A Test of Contesting Propositions，” Political Research Quarterly， Vol.63， No.4， p.734.;分權(quán)的順序和設(shè)計(jì)的完整性Tulia G.Falleti， “A Sequential Theory of Decentralization： Latin American Cases in Comparative Perspective，” American Political Science Review， Vol.99， No.3， 2005， pp.327-346.;分權(quán)必須可逆Sabine Flamand， “Partial Decentralization as a Way to Prevent Secessionist Conflict，” EuropeanJournal of Political Economy， Available Online， 1 March， 2019.。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為分權(quán)激勵(lì)族群分離運(yùn)動(dòng)。一方面，分權(quán)的缺陷在于制度安排的脆弱性和不可逆性，因?yàn)閲?guó)家精英希望權(quán)力集中和地方精英要求權(quán)力分散的矛盾難以調(diào)和，權(quán)力一旦被下放就很難重新集中。在與族群?jiǎn)栴}無(wú)關(guān)的分權(quán)制度中，權(quán)力再集中（recentralization）在戰(zhàn)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等特殊時(shí)期是可能的，但在為解決族群?jiǎn)栴}而特別設(shè)計(jì)的分權(quán)制度下，中央政府要收回權(quán)力則異常困難。另一方面，分權(quán)將族群自治權(quán)合法化和機(jī)構(gòu)化，擴(kuò)展了分離主義群體的可用資源，導(dǎo)致其提出更高的分離目標(biāo)。金里卡（Will Kymlicka）指出，聯(lián)邦制在地理劃界和權(quán)力分享規(guī)則上難以達(dá)成令多數(shù)民族和少數(shù)民族都滿意的共識(shí)，且自治會(huì)進(jìn)一步增加分離主義認(rèn)同，為解決多民族問(wèn)題而商定的聯(lián)邦制往往成為分離主義者的跳板。Will Kymlicka， “Is Federalism a Viable Alternative to Secession？” in Percy B.Lehning， ed.， Theories of Secession （New York， Routledge， 2005）， pp.121-160.蘇聯(lián)為這個(gè)論斷提供了實(shí)證案例。Valerie Bunce， Subversive Institutions： the Design and the Destruction of Socialism and the State （Cambridge： Cambridge University Press， 1999）， pp.38-55.

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為分權(quán)與族群政治動(dòng)員之間關(guān)系復(fù)雜。米歐多尼克（Dan Miodownik）和卡崔特（Britt Cartrite）認(rèn)為，分權(quán)程度對(duì)族群動(dòng)員的影響非線性：低程度分權(quán)提升族群政治動(dòng)員的可能性，高程度分權(quán)減少族群動(dòng)員可能性。Dan Miodownik and Britt Cartrite， “Does Political Decentralization Exacerbate or Ameliorate Ethnopolitical Mobilization？ A Test of Contesting Propositions，” Political Research Quarterly， Vol.63， No.4， pp.731-746.布蘭凱迪（Dawn Brancati）提出，雖然分權(quán)從整體上降低族群沖突可能性，但促進(jìn)族群政黨發(fā)展，因此間接鼓勵(lì)了族群政治動(dòng)員Dawn Brancati.Peace by Design： Managing Intrastate Conflict Through Decentralization （Oxford： Oxford University Press， 2008）， pp.225-231.;但盧布林（David Lublin）的八國(guó)比較研究指出族群—地方分權(quán)不一定激勵(lì)族群政黨發(fā)展，如比利時(shí)和加拿大David Lublin， “Ethnic Decentralization，” in David Lublin， Minority Rules： Electoral Systems， Decentralization， and Ethnoregional Party Success， Oxford Scholarship Online， 2014， pp.1-34.。索倫斯（Jason Sorens）指出，地方分權(quán)與對(duì)分離主義政黨的支持之間沒(méi)有相關(guān)關(guān)系。Jason Sorens， “The Cross-Sectional Determinants of Secessionism in Advanced Democracies，” Comparative Political Studies， Vol.38， No.3， pp.304-326.特雷尚（Jean-Pierre Tranchant）指出，財(cái)政分權(quán)對(duì)占人口多數(shù)的族群主導(dǎo)的分離運(yùn)動(dòng)起到緩解作用，但是加劇了少數(shù)族群的分離叛亂。Jean-Pierre Tranchant， “Does Fiscal Decentralization Dampen All Ethnic Conflicts？ The Heterogeneous Impact of Fiscal Decentralization on Local Minorities and Local Majorities，” MPRA Paper 22776， University Library of Munich， Germany， 2010.

既往研究得出不同結(jié)論的原因之一是沒(méi)有將分權(quán)制度的形成過(guò)程納入分析。根據(jù)分權(quán)協(xié)議的形成過(guò)程，族群—地方分權(quán)可分為兩種：一種是經(jīng)過(guò)沖突雙方協(xié)商并取得共識(shí)的分權(quán)安排;另一種是不經(jīng)過(guò)沖突雙方協(xié)商，由國(guó)家單方面制定和實(shí)施的制度安排。一些國(guó)家的分權(quán)之所以能起到解決族群沖突的作用，是因?yàn)榭梢詫?shí)現(xiàn)權(quán)力共享，其關(guān)鍵點(diǎn)在于共同行使政府權(quán)力、按比例分配政府資金和職位、族群對(duì)其內(nèi)部事務(wù)有自治權(quán)、針對(duì)本族群核心事務(wù)少數(shù)派有一票否決權(quán)。Chaim Kaufmann， “Possible and Impossible Solutions to Ethnic Civil Wars，” International Security， Vol.20， No.4， 1996， p.155.沖突雙方平等的地位和自愿的態(tài)度是達(dá)成上述權(quán)力共享安排的必要條件。顯然，由國(guó)家主導(dǎo)的分權(quán)安排沒(méi)有經(jīng)過(guò)與少數(shù)族群的平等、自愿協(xié)商，很可能無(wú)益于解決沖突，甚至?xí)せ瘺_突。

印尼的地方分權(quán)改革始于《1999年第22號(hào)地方政務(wù)法》和《1999年第25號(hào)中央和地方政府財(cái)政平衡法》。中央將財(cái)政、政治和行政權(quán)力下放給縣（市）級(jí)議會(huì)和政府，使地方在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)、教育、交通、通信、土地、環(huán)境等廣泛的領(lǐng)域承擔(dān)責(zé)任。Anwar Nasution， Government Decentralization Program in Indonesia， ADBI Working Paper 601， 2016.應(yīng)對(duì)20世紀(jì)90年代以來(lái)尤其是1998年民主改革后少數(shù)族群對(duì)自治權(quán)主要指對(duì)其區(qū)域內(nèi)的自然資源的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，參見(jiàn)：Vedi R.Hadiz， “Decentralization and Democracy in Indonesia： A Critique of Neo-institutionalist Perspectives，” Development and Change， Vol.35， No.4， 2004， pp.697-718.的要求、族群間沖突和族群分離主義的壓力等內(nèi)部整合問(wèn)題是印尼進(jìn)行分權(quán)的初衷之一。Marcus Mietzner， “Indonesias Decentralization： The Rise of Local Identities and the Survival of the Nation State，” in Hal Hill， ed.， Regional Dynamics in a Decentralized Indonesia （Singapore： ISEAS-Yusof Ishak Institute）， pp.45-67.

至于印尼的分權(quán)改革促進(jìn)或抑制了族群動(dòng)員，一個(gè)基本共識(shí)是分權(quán)雖然鼓勵(lì)了族群地方主義的復(fù)蘇Adam D.Tyson， Decentralization and Adat Revivalism in Indonesia： The Politics of Becoming Indigenous （New York： Routledge， 2012）， pp.1-20;Jamie S.Davidson and David Henley， eds.， The Revival of Tradition in Indonesian Politics： The Deployment of Adat from Colonialism to Indigenism （New York： Routledge， 2007）， pp.1-49.，但是減少了族群間暴力動(dòng)員Marcus Mietzner， “Indonesias Decentralization： The Rise of Local Identities and the Survival of the Nation State，” pp.45-67.，消除了某些地方族群分離主義的基礎(chǔ)例如，廖內(nèi)省源于石油收入分配的分離主義問(wèn)題在實(shí)行地方分權(quán)之后就消失了，參見(jiàn)：Rodd McGibbon，“Secessionist Challenges in Aceh and Papua： Is Special Autonomy the Solution？” Policy Studies， No.10， 2004， p.4.，具體表現(xiàn)為：至今地方分權(quán)沒(méi)有引發(fā)新的族群分離問(wèn)題;“監(jiān)控印尼暴力沖突”數(shù)據(jù)“監(jiān)控印尼暴力沖突”（Indonesia-Sistem Nasional Pemantauan Kekerasan 或National Violence Monitoring System）是由世界銀行資助，由印尼政府和哈比比中心合作維護(hù)的數(shù)據(jù)庫(kù)。該數(shù)據(jù)庫(kù)收錄了印尼全部省份的地方報(bào)紙上刊載的暴力事件并加以分類和編碼，見(jiàn)http：//snpk.kemenkopmk.go.id。顯示，族群間暴力事件的數(shù)量維持在較低水平;亞齊分離問(wèn)題的成功解決也被認(rèn)為是基于地方分權(quán)法律框架協(xié)商的特殊地方分權(quán)所取得的成就。印尼的分權(quán)改革抑制了族群分離主義的原因有二：首先，分權(quán)滿足了族群地方主義群體自治的需求;其次，在政治分權(quán)和民主化進(jìn)程中，不同族群的精英必須結(jié)盟以便在地方選舉中獲勝。在議會(huì)和政府中，族群精英共治使族群之間加深了合作關(guān)系。Edward Aspinall， “Democratization and Ethnic Politics in Indonesia： Nine Theses，” Journal of East Asian Studies， Vol.11， No.2， 2011， pp.289-319.簡(jiǎn)言之，印尼的分權(quán)改革被認(rèn)為是管控族群間沖突和族群分離主義的有效方案。

2006年印尼國(guó)會(huì)通過(guò)《亞齊自治法》，該法是基于印尼一般的地方分權(quán)框架，由印尼中央政府與亞齊共同協(xié)商的特殊自治制度。該法的核心條款基于印尼政府與亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織在2005年簽訂的《赫爾辛基協(xié)定》，規(guī)定亞齊除了享有一般地方自治權(quán)以外，還單獨(dú)被授予在亞齊實(shí)行伊斯蘭法、保留比例更高的自然資源收益和建立地方性政黨等權(quán)利。實(shí)行特殊自治以后，亞齊前分離主義者獲得赦免，組建了政黨并參與民主選舉，亞齊分離主義問(wèn)題至今未再?gòu)?fù)發(fā)。

由于特殊分權(quán)方案在亞齊取得成功，政策界和學(xué)界開(kāi)始討論巴布亞效仿亞齊，與中央政府重新協(xié)商特殊自治法并達(dá)成和解的可能性。Ben Hillman， “Ethnic Politics and Local Political Parties in Indonesia，” Asian Ethnicity， Vol.13， No.4， 2012， pp.419-440.實(shí)際上，2001年印尼政府頒布了《巴布亞特殊自治法》，但該法是印尼政府單方面通過(guò)的，未經(jīng)與巴布亞廣泛和充分的協(xié)商，因此引起激烈的爭(zhēng)議，最終該法未能完全執(zhí)行。2005年印尼政府與亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織簽訂了《赫爾辛基協(xié)定》并重新商定了特殊自治條款后，政策界和學(xué)界人士主張巴布亞應(yīng)效仿亞齊與中央政府協(xié)商并頒布新的特殊自治法，結(jié)束分離主義運(yùn)動(dòng)，然而巴布亞和中央政府從未坐下來(lái)協(xié)商特殊自治條款。

為什么特殊地方自治協(xié)商不能在巴布亞實(shí)現(xiàn)？在更普遍的意義上，族群分離組織與中央政府進(jìn)入分權(quán)談判的前提條件是什么？在民族自決的文獻(xiàn)中，一類研究將分離團(tuán)體和國(guó)家看作統(tǒng)一的行為體，提出當(dāng)行為體具有某些特點(diǎn)時(shí)，雙方更容易談判和妥協(xié)，如當(dāng)爭(zhēng)議地區(qū)具有較大的經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略或心理價(jià)值Monica Duffy Toft， The Geography of Ethnic Conflict： Identity， Interest， and the Indivisibility of Territory （Princeton， NJ： Princeton University Press， 2003）， pp.127-148.時(shí)，或政府預(yù)計(jì)對(duì)某分離群體的妥協(xié)不會(huì)提升未來(lái)解決類似事件的成本時(shí)，雙方協(xié)商意愿較高。Barbara F.Walter， “Building Reputation： Why Governments Fight Some Separatists But Not Others，” American Journal of Political Science， Vol.50， No.2， 2006， pp.313-330.另一類研究不把分離團(tuán)體或國(guó)家看作統(tǒng)一的行為體。在個(gè)案分析中，研究者經(jīng)?？紤]國(guó)家與分離群體內(nèi)部的派系分歧對(duì)和解進(jìn)程的影響?？▽帩h（Kathleen Gallagher Cunningham）將這一分析路徑理論化，她的理論模型考慮分離團(tuán)體與國(guó)家的內(nèi)部分裂情況、政治博弈和雙方的互動(dòng)，以及上述三方面對(duì)自決過(guò)程和結(jié)果的影響。Kathleen Gallagher Cunningham， Inside the Politics of Self-determination （New York， NY： Oxford University Press， 2014）.本文的解釋框架也是基于第二種路徑。

既往研究提出了以下原因解釋亞齊與政府的成功締約。第一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)分離主義組織動(dòng)員能力被破壞使其失去抗衡的籌碼，使談判意愿提升。一個(gè)分論點(diǎn)認(rèn)為，2004年印度洋海嘯這一偶然因素起了決定性作用，海嘯既摧毀了分離組織的武裝能力，又迫使分離組織必須與政府合作救災(zāi)。然而，有證據(jù)表明，在海嘯之前亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織已經(jīng)考慮放棄獨(dú)立目標(biāo)且已經(jīng)做了談判準(zhǔn)備。據(jù)亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織和談助理金斯貝利（Damien Kingsbury）的記錄，2004年10月他與亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)人私下溝通時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)層在考慮除了爭(zhēng)取獨(dú)立以外的其他解決方式。Damien Kingsbury， Peace in Aceh： A Personal Account of the Helsinki Peace Process （Jakarta： Equinox Publishing， 2006）， p.20.2004年12月24日，即海嘯前兩天，危機(jī)管理倡議組織（Crisis Management Initiative，CMI）已經(jīng)向印尼政府和亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織發(fā)送了和談的正式邀請(qǐng)。

另一種分論點(diǎn)認(rèn)為，2003—2004年，印尼軍隊(duì)的軍事打擊徹底摧毀了亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的組織能力。這種說(shuō)法也不成立。亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)曾經(jīng)歷三次軍事鎮(zhèn)壓和十年軍管期但從沒(méi)有被徹底消滅，究其原因，除了亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織善用山地地形采用游擊戰(zhàn)打法給印尼軍隊(duì)造成困難以外，該組織的核心領(lǐng)導(dǎo)集體和資金支持都在國(guó)外，即使在亞齊的軍事存在被暫時(shí)削弱，其領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)和資金來(lái)源仍然毫發(fā)無(wú)傷。在經(jīng)歷了梅加瓦蒂時(shí)期嚴(yán)厲的軍事行動(dòng)和海嘯的打擊后，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)在和談期間仍保留裝備1300支，活躍武裝4000余人。Ibid.， p.xi.另一個(gè)側(cè)面證據(jù)是在談判期間，印尼政府未下令軍隊(duì)?；?，可見(jiàn)獨(dú)立組織在海嘯后仍保留了一定的武裝力量。談判期間，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織并沒(méi)有毫無(wú)條件地乞求和解，而是向印尼政府提出了一系列必須達(dá)成的要求才同意放棄獨(dú)立目標(biāo)，其中因允許建立地方政黨這一要求挑戰(zhàn)了國(guó)會(huì)的底線，險(xiǎn)些未能達(dá)成協(xié)議。可見(jiàn)分離組織仍手握一定的談判籌碼，對(duì)談判無(wú)法成功有心理準(zhǔn)備。因此可見(jiàn)，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織的武裝和組織能力未被徹底摧毀，與政府講和不是絕對(duì)必要的選項(xiàng)。

第二種觀點(diǎn)指出分離組織內(nèi)部派系分裂，恰好主和派在談判期間取得控制地位，有助于放棄獨(dú)立目標(biāo)。獨(dú)立組織內(nèi)部可以大致劃分為兩個(gè)派系：大部分亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的海外流亡派主張獨(dú)立，而在亞齊本地抗?fàn)幍奈溲b領(lǐng)袖派別更主張與政府和解。談判開(kāi)始后，從20世紀(jì)80年代初起就常年居住在瑞典的哈?！さ狭_因健康原因退出談判，削弱了流亡派的話語(yǔ)權(quán);主和的戰(zhàn)地派控制了談判走向，更有利于與政府在維持印尼統(tǒng)一的前提下磋商和解條件。

從以上文獻(xiàn)回顧可知，既往研究多從分離運(yùn)動(dòng)組織的角度分析和談成功的條件，而對(duì)印尼政府選擇的時(shí)機(jī)和談判意愿缺乏必要的分析。任何政治行動(dòng)都是參與者的能力、資源和外部環(huán)境條件共同起作用的結(jié)果。在社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論中，邁耶（David S.Meyer）強(qiáng)調(diào)了可能性和限制性條件對(duì)行動(dòng)者的影響：“如果我們想理解行動(dòng)者做出的決定，我們不僅需要分析挑戰(zhàn)者群體可獲得的資源，而且還要分析他們可聲索的空間?！盌avid S.Meyer， “Tending the Vineyard： Cultivating Political Process Research，” Sociological Forum， Vol.14， No.1， 1999， p.82.中央政府是分權(quán)協(xié)議的簽約方之一，將其進(jìn)入談判的意愿納入分析框架是必要的。第三部分將討論一種普遍性的理論框架，詳細(xì)闡述通過(guò)對(duì)話達(dá)成族群—地方分權(quán)協(xié)議的必要條件，并探討在印尼國(guó)內(nèi)政治背景下該理論框架的操作化。

三、 分權(quán)談判的限制性條件： 政治代表權(quán)與政治空間

為了解決族群分離問(wèn)題而設(shè)計(jì)的地方分權(quán)制度是在中央政府和少數(shù)族群自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)入?yún)f(xié)商進(jìn)而共同制定的一種權(quán)力分享協(xié)議。在此權(quán)力分享制度下，地方政府有權(quán)制定更有利于本地的政策，降低了族群多樣性為政府治理帶來(lái)的高昂成本，因此分權(quán)比武力征服更經(jīng)濟(jì)。Sabine Flamand， “Partial Decentralization as a Way to Prevent Secessionist Conflict，” European Journal of Political Economy， Available online， 1 March， 2019， p.2.印尼的特殊地方分權(quán)協(xié)議是指基于地方分權(quán)相關(guān)的一般性法律法規(guī)自1998年以來(lái)印尼政府頒布的與地方分權(quán)相關(guān)的重要法律法規(guī)如下：《1998年第XV/MPR/1998號(hào)人協(xié)決議》（Ketetapan MPR RI Nomor XV/MPR/1998）、《1999年第22號(hào)地方政務(wù)法》（UU No.22 Tahun 1999）、《1999年第25號(hào)中央和地方政府財(cái)政平衡法》（UU No.25 Tahun 1999）、《2000年第IV/MPR/2000號(hào)人協(xié)決議》（Ketetapan MPR RI Nomor IV/MPR/2000）、《2004年第32號(hào)地方政務(wù)法》（UU No.32 Tahun 2004）、《2004年第33號(hào)中央和地方政府財(cái)政平衡法》（UU No.33 Tahun 2004）、《2014年第23號(hào)地方政務(wù)法》（UU No.23 Tahun 2014）。，在保障某地區(qū)享有與其他省、縣（市）相同的政治、財(cái)政和行政自主權(quán)之上，又賦予該地區(qū)在政黨、立法、宗教、自然資源收益分配、稅收等方面的額外自主權(quán)或額外優(yōu)惠政策。

這種族群—地方分權(quán)是國(guó)家與分離族群共商的結(jié)果，意味著進(jìn)入有實(shí)質(zhì)意義的談判至少存在兩個(gè)必要條件，即明確的政治代表權(quán)——對(duì)話雙方有資格在政治上分別代表國(guó)家和懷有分離目標(biāo)的族群做決策并保證協(xié)議可以執(zhí)行，以及政治空間——雙方對(duì)在分權(quán)框架下和解有作出妥協(xié)的心理準(zhǔn)備和操作可能性。從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)可以觀察到，分離族群往往因無(wú)法推舉出唯一的政治代表而讓談判席空置，而中央政府則因缺乏作出妥協(xié)的政治空間而瞻前顧后、錯(cuò)失解決問(wèn)題的時(shí)機(jī)。本文的假設(shè)是，只有當(dāng)分離族群有明確的政治代表權(quán)且國(guó)家有作出妥協(xié)的政治空間時(shí)，雙方才有可能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的分權(quán)協(xié)議談判。

缺乏政治代表權(quán)往往成為制約分離族群進(jìn)入和解磋商的原因，而這個(gè)問(wèn)題較少困擾代表國(guó)家的一方。存在統(tǒng)一的族群組織或族群組織的聯(lián)盟是分離族群具有政治代表的前提。族群組織是指使用族群符號(hào)作為組織章程的基本元素，為了達(dá)到族群共同目標(biāo)而組織和活動(dòng)的集體。廣義的族群組織包括族群社會(huì)組織和族群政黨。統(tǒng)一的族群組織應(yīng)在族群目標(biāo)、族群敘事、動(dòng)員策略等重要問(wèn)題上意見(jiàn)一致，享有對(duì)整個(gè)族群的政治代表權(quán)，做出的決定對(duì)族群全體成員有效。

在印尼語(yǔ)境下，兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以幫助判定是否存在統(tǒng)一的族群組織。第一，有一個(gè)族群組織或族群組織聯(lián)盟代表族群發(fā)聲，既包括已注冊(cè)的合法社會(huì)組織，如在民俗領(lǐng)袖領(lǐng)導(dǎo)下的民俗機(jī)構(gòu)（lembaga adat）;也包括有明確領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)的未經(jīng)注冊(cè)的、自發(fā)的傳統(tǒng)族群組織，如在北蘇門答臘省巴達(dá)克族中，氏族村莊是動(dòng)員的基本單位。在偶發(fā)的族群動(dòng)員中，動(dòng)員過(guò)程往往被突然事件激發(fā)，動(dòng)員者沒(méi)有立即可用的組織用于集結(jié)參與者。他們往往使用家庭、宗族等固有的社會(huì)聯(lián)系快速完成人員動(dòng)員。正如霍洛維茨（Donald L.Horowitz）所言，族群被血緣關(guān)系凝聚在一起，其利用政治結(jié)構(gòu)的效率可以達(dá)到最大化。Donald L.Horowitz， Ethnic Groups in Conflict （Berkeley， California： University of California Press， 1985）， Chap.1.第二，族群中不存在勢(shì)均力敵的異見(jiàn)團(tuán)體，不存在若干族群組織爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)或政治代表權(quán)的現(xiàn)象。

缺乏政治空間往往成為制約國(guó)家決定進(jìn)入分權(quán)磋商的原因，而這個(gè)因素較少困擾分離族群。為了某個(gè)特定的族群而設(shè)計(jì)特殊的分權(quán)制度對(duì)于國(guó)家而言面對(duì)諸多阻力，如應(yīng)對(duì)來(lái)自其他族群和地區(qū)的不平等的指責(zé)、挑戰(zhàn)現(xiàn)有法律法規(guī)的困境、特殊分權(quán)制度將成為分離主義跳板的質(zhì)疑、激勵(lì)其他族群效仿等。政治空間是政治過(guò)程視角中“政治機(jī)遇”概念的延伸?！罢螜C(jī)遇”的定義和操作化可分為兩方面討論：一方面，靜態(tài)政治機(jī)遇反映了穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)為社會(huì)運(yùn)動(dòng)提供的動(dòng)員方式選擇。結(jié)構(gòu)化的政治機(jī)遇是指在一個(gè)制度內(nèi)分享政治權(quán)力的人數(shù)多少。權(quán)力越分散，社會(huì)運(yùn)動(dòng)能影響制度的可能性越大，因此地方分權(quán)和政治功能的分權(quán)都有利于從市民抗?fàn)幾呦蛘螞Q策，會(huì)促進(jìn)使用和平抗?fàn)幍姆绞?。Donatella della Porta， “Political Opportunity/Political Opportunity Structure，” in Doug McAdam et al.， eds.， The Wiley-Blackwell Encyclopedia of Social and Political Movements（2013）， URL： https：//onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1002/9780470674871.wbespm159.其他靜態(tài)政治機(jī)遇的操作化方式包括國(guó)家的相對(duì)權(quán)力大小、官僚系統(tǒng)的效率、司法部門的獨(dú)立性、政治文化等。另一方面，動(dòng)態(tài)政治機(jī)遇指政治系統(tǒng)中同盟結(jié)構(gòu)和反對(duì)結(jié)構(gòu)的勢(shì)力變化形成的行動(dòng)空間Donatella della Porta and Dieter Rucht， “Left-libertarian Movements in Context： a Comparison of Italy and West Germany，” in J.Craig Jenkins and Bert Klandermans， eds.， The Politics of Social Protest： Comparative Perspectives on States and Social Movements （Minneapolis： University Of Minnesota Press， 1995）， p.229.，表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)、黨派、利益集團(tuán)、市民社會(huì)在選舉和決策博弈中展現(xiàn)出來(lái)的權(quán)力變化。麥克亞當(dāng)（Doug McAdam）將此概念操作化為政策變化、政治人物態(tài)度軟化和在政府中同盟數(shù)量的增加。Doug McAdam， Political Process and the Development of Black Insurgency， 1930—1970 （Chicago： University of Chicago Press， 1982）.其他研究提出不同的操作化方式，包括能影響對(duì)手能力和策略的政策Hanspeter Kriesi et al.， “New Social Movements and Political Opportunities in Western Europe，” European Journal of Political Research， Vol.22， No.2， 1992， p.220.、是否有潛在的盟友、處在權(quán)力中心的對(duì)手的實(shí)力和穩(wěn)定性Sidney Tarrow， Democracy and Disorder： Social Conflict， Political Protest and Democracy in Italy， 1965—1975 （New York： Oxford University Press， 1989）， pp.35-58.等。

本研究基于政治機(jī)遇的思路提出“政治空間”的解釋變量?！罢慰臻g”被定義為政治系統(tǒng)在某時(shí)期中為族群動(dòng)員提供的允許度。政治系統(tǒng)指與族群動(dòng)員目標(biāo)相關(guān)的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，包括各級(jí)政府和議會(huì)、司法機(jī)構(gòu)和國(guó)家強(qiáng)制機(jī)構(gòu)（軍隊(duì)和警察）。允許度既指允許公開(kāi)討論族群目標(biāo)的議題允許度，也指可以組織集體動(dòng)員的行動(dòng)允許度。

對(duì)政治空間操作化有兩種困難，即不一致性和不確定性。不一致性是指因塑造政治空間的主體多樣，發(fā)出的政治空間信號(hào)時(shí)而不一致。例如，在印尼民主建構(gòu)時(shí)期，印尼軍隊(duì)尚未完成職業(yè)化改革，軍人承擔(dān)獨(dú)立的政治和經(jīng)濟(jì)角色，其利益與政府有差異，行動(dòng)時(shí)而與國(guó)家政策不一致，因此在這一時(shí)期面對(duì)族群分離主義運(yùn)動(dòng)時(shí)，軍隊(duì)塑造的行動(dòng)空間與政府主導(dǎo)的議題空間時(shí)而出現(xiàn)背離。然而，族群必須接受不一致的信號(hào)并形成對(duì)政治空間的整體判斷，才能以此為基礎(chǔ)制定行動(dòng)計(jì)劃，因此必須在不一致的信號(hào)中尋找更強(qiáng)的信號(hào)，而表達(dá)禁止的信號(hào)比表達(dá)允許的信號(hào)更強(qiáng)。當(dāng)政治系統(tǒng)發(fā)出禁止信號(hào)時(shí)，則認(rèn)為沒(méi)有政治空間。

政治空間操作化的第二個(gè)困難是缺少信號(hào)，即政治系統(tǒng)在某段時(shí)期內(nèi)針對(duì)某族群的動(dòng)員行動(dòng)沒(méi)有給出明確的反饋信號(hào)。然而族群需要及時(shí)信息以更新對(duì)政治空間的判斷，因此須擴(kuò)大參照范圍。判定有無(wú)政治空間有兩個(gè)參考系：一是針對(duì)自身的參考系，即政治系統(tǒng)針對(duì)本族群動(dòng)員制定的政策或行動(dòng)方案，或有決定權(quán)的領(lǐng)袖在公開(kāi)場(chǎng)合的表態(tài)。二是他者參考系，即在相似的族群?jiǎn)栴}上對(duì)其他族群的處置先例。當(dāng)自身參考系缺乏信息時(shí)，他者參考系會(huì)影響族群對(duì)政治空間的判斷。當(dāng)自身參考系與他者參考系的信號(hào)有矛盾時(shí)，前者的優(yōu)先度高于后者。結(jié)合上文對(duì)信號(hào)不一致的處理方法，則判斷有無(wú)政治空間的方式是：在自身和他者參考系中均沒(méi)有出現(xiàn)禁止信號(hào)，則判定有政治空間;當(dāng)自身或他者參考系出現(xiàn)禁止信號(hào)時(shí)，則判定無(wú)政治空間（后者存在一種特殊情況：當(dāng)自身參考系未出現(xiàn)禁止信號(hào)，且他者參考系出現(xiàn)禁止信號(hào)時(shí)，根據(jù)自身優(yōu)先度高于他者，則應(yīng)該判定有政治空間;但根據(jù)禁止信號(hào)強(qiáng)于允許信號(hào)，則無(wú)政治空間。在這種情況下，本文仍假定無(wú)政治空間）。

在印尼語(yǔ)境下，政治空間的有無(wú)取決于族群動(dòng)員目標(biāo)是否沖擊政府施政目標(biāo)。當(dāng)族群動(dòng)員的目標(biāo)不違背政府施政目標(biāo)時(shí)，政治系統(tǒng)有政治空間去談判和妥協(xié);當(dāng)族群動(dòng)員危害政府施政目標(biāo)時(shí)，系統(tǒng)沒(méi)有政治空間向獨(dú)立分子妥協(xié)。在少數(shù)情況下，國(guó)家和社會(huì)需要通過(guò)廣泛的討論確定族群動(dòng)員目標(biāo)是否危害政府施政目標(biāo)，會(huì)出現(xiàn)一段時(shí)間內(nèi)政治空間信號(hào)不明確的情況。這種情況下，一種解決方式是以其他相似目標(biāo)的動(dòng)員活動(dòng)的政治空間作為參考系，但是更需要結(jié)合具體案例分析。

政府施政目標(biāo)在各屆政府制定的國(guó)家建設(shè)規(guī)劃中反映出來(lái)（表1）。面對(duì)蘇哈托下臺(tái)之后安全狀況全面惡化的局面，哈比比提出建設(shè)民主和法治制度、恢復(fù)社會(huì)秩序的執(zhí)政目標(biāo)。族群分離主義不沖擊上述執(zhí)政目標(biāo)，但分離運(yùn)動(dòng)中的暴力行為沖擊恢復(fù)社會(huì)秩序的目標(biāo)，因此哈比比政府有政治空間與分離主義團(tuán)體對(duì)話，用和平方式解決分離問(wèn)題。哈比比開(kāi)啟了族群和解的政治過(guò)程：批準(zhǔn)東帝汶公投;強(qiáng)調(diào)華族應(yīng)劃歸為原住民;國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了旨在消除一切形式之歧視的國(guó)際公約草案;在西方國(guó)家和國(guó)際組織的監(jiān)督下，加強(qiáng)了對(duì)軍隊(duì)和警察的管控;支持言論自由和結(jié)社自由。瓦希德政府前期同情分離主義，其執(zhí)政后期在國(guó)會(huì)的壓力下，團(tuán)結(jié)統(tǒng)一被定為優(yōu)先執(zhí)政目標(biāo)，亞齊和巴布亞的獨(dú)立目標(biāo)與執(zhí)政目標(biāo)沖突，因此政府不再作出妥協(xié)，這也導(dǎo)致過(guò)分同情分離主義者的瓦希德被彈劾。實(shí)際上瓦希德任總統(tǒng)后期，許多總統(tǒng)權(quán)力已經(jīng)被國(guó)會(huì)和副總統(tǒng)梅加瓦蒂代為履行。梅加瓦蒂接任總統(tǒng)后，團(tuán)結(jié)統(tǒng)一仍居執(zhí)政目標(biāo)首位，她嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)。蘇西洛前期延續(xù)了團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的首要執(zhí)政目標(biāo)。由于亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織展現(xiàn)出在不脫離印尼的前提下和解的意圖，不沖擊執(zhí)政目標(biāo)，加之軍事鎮(zhèn)壓成本高昂，政府的談判意愿較強(qiáng)，經(jīng)雙方協(xié)商后以特殊分權(quán)協(xié)議換來(lái)和平。蘇西洛對(duì)巴布亞政策異曲同工，即拒絕巴布亞公投脫離印尼，使用經(jīng)濟(jì)援助和對(duì)話的方式解決巴布亞問(wèn)題。佐科政府延續(xù)了蘇西洛的巴布亞政策，愿意在主權(quán)完整的前提下談判，政府有談判的政治空間。

四、 亞齊和巴布亞的案例比較

本節(jié)將依時(shí)間順序分析亞齊和巴布亞案例中政府的政治空間和族群的政治代表權(quán)的發(fā)展過(guò)程（見(jiàn)表2）。亞齊和巴布亞都因內(nèi)部精英分裂、政治代表權(quán)不清晰而錯(cuò)失1998—2000年政治空間寬松的機(jī)遇，沒(méi)能與印尼政府建立起協(xié)商渠道。梅加瓦蒂政府對(duì)亞齊嚴(yán)厲的軍事打擊摧毀了市民組織，反而幫助走武裝獨(dú)立路線的亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織獲得了唯一的政治代表權(quán)，這是2005年亞齊得以與中央政府進(jìn)入分權(quán)談判的重要原因。巴布亞的武裝獨(dú)立組織從蘇哈托時(shí)代就有派系林立的問(wèn)題，特殊地方分權(quán)和民主選舉引入新資源并重新分配資源，進(jìn)一步分化了巴布亞市民組織和武裝，至今尚未出現(xiàn)一個(gè)擁有政治代表權(quán)的組織有資格與政府談判，這是巴布亞分離主義問(wèn)題無(wú)法效仿亞齊達(dá)成分權(quán)協(xié)議的根本原因。

（一） 哈比比任期和瓦希德前期

哈比比任期和瓦希德前期（約1998年5月至2000年11月）曾有一個(gè)短暫的政治空間寬松的時(shí)期，政府表現(xiàn)出對(duì)族群分離運(yùn)動(dòng)的同情，甚至有以公投獨(dú)立換和平的準(zhǔn)備。1998年蘇哈托下臺(tái)后，印尼人民協(xié)商會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱人協(xié)）簽署的《國(guó)民生活安全化與正常化的建設(shè)改革關(guān)鍵點(diǎn)作為國(guó)家總體方針的人協(xié)決議》（X/MPR/1998）中規(guī)定當(dāng)前國(guó)家的目標(biāo)是建設(shè)民主、法治和恢復(fù)社會(huì)秩序。印尼政府為了恢復(fù)社會(huì)秩序和應(yīng)對(duì)西方的人權(quán)議題壓力，對(duì)分離主義采取懷柔態(tài)度。

為了恢復(fù)亞齊的正常社會(huì)秩序，哈比比政府于1998年8月7日取消了亞齊的軍事戒嚴(yán)并從亞齊撤回陸軍特種部隊(duì)。軍方首領(lǐng)維蘭托向亞齊人民道歉。在巴布亞，政府釋放了部分政治犯，取消了對(duì)媒體和集會(huì)的管控，民眾的意愿和批評(píng)得到公開(kāi)表達(dá)的渠道。鑒于中央政府?dāng)U大民主和開(kāi)放，巴布亞人認(rèn)為可能通過(guò)和平的方式與政府協(xié)商。1999年2月，哈比比與巴布亞百人代表團(tuán)會(huì)談，會(huì)談成果堅(jiān)定了巴布亞人與政府繼續(xù)溝通的信心。在哈比比同意東帝汶公決獨(dú)立后，亞齊和巴布亞都視之為存在政治空間的信號(hào)，兩地市民組織也要求舉行公投。

瓦希德執(zhí)政前期對(duì)族群獨(dú)立運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)出極大的同情和容忍，理解、商議和談判是他對(duì)亞齊和巴布亞族群獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的一貫態(tài)度。瓦希德多次表達(dá)對(duì)亞齊的同情并支持亞齊進(jìn)行公決以獲得更大的自治權(quán)。他在新政府中設(shè)立地方自治國(guó)務(wù)部長(zhǎng)，宣稱將逐步走向聯(lián)邦制。馬燕冰：《印尼亞齊問(wèn)題的由來(lái)及其發(fā)展前景》，《國(guó)際資料信息》2000年第4期，第18頁(yè)。瓦希德執(zhí)政時(shí)期開(kāi)始與亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織進(jìn)行?；鹫勁?。2000年12月31日，瓦希德親自飛往巴布亞，與當(dāng)?shù)鼐⑦M(jìn)行公開(kāi)會(huì)談。他允許巴布亞人升星月旗、使用“巴布亞”的舊稱，舉行巴布亞全民大會(huì)甚至撥款10億印尼盾作為會(huì)議經(jīng)費(fèi)，且暫緩執(zhí)行哈比比時(shí)期將巴布亞分為三個(gè)省的法令。

在短暫的政治機(jī)遇窗口，亞齊和巴布亞都因缺乏唯一的政治代表而無(wú)法推動(dòng)談判。亞齊涌現(xiàn)出眾多非政府組織，市民運(yùn)動(dòng)的影響力超過(guò)了走武裝反抗路線的亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織，然而這些市民組織的目標(biāo)不一致，相互競(jìng)爭(zhēng)影響力。蘇哈托下臺(tái)后，亞齊的市民運(yùn)動(dòng)成為推動(dòng)公投的主要?jiǎng)訂T方式，成立了亞齊公決信息中心（SIRA）、亞齊非政府組織聯(lián)盟（KNGOHA）、印尼環(huán)境論壇（WALHI）、亞齊人民民主抵抗前線（FPDRA）、人民團(tuán)結(jié)學(xué)生運(yùn)動(dòng)（SMUR）等組織。1999年11月8日，150萬(wàn)人在首府班達(dá)亞齊集會(huì)，要求舉行全民公決，次年12月又舉行了一場(chǎng)40萬(wàn)人的示威活動(dòng)。然而這些組織就公投目標(biāo)沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)：有的組織要求脫離印尼共和國(guó)，有的組織支持聯(lián)邦制，沒(méi)有一個(gè)組織可以在政治上代表全體亞齊人民的意見(jiàn)。

巴布亞的情況與亞齊類似。威權(quán)政府時(shí)期的巴布亞成立了一些分散的小型武裝組織，統(tǒng)稱為巴布亞獨(dú)立組織。1965年7月28日，菲力（Ferry Awom）和路德維克（Lodewijk Nabdatj）領(lǐng)導(dǎo)的小武裝對(duì)印尼軍隊(duì)發(fā)動(dòng)了武裝襲擊。動(dòng)員者被審訊時(shí)，這些小武裝被印尼軍隊(duì)合稱為巴布亞獨(dú)立組織。這個(gè)名稱成為這些小武裝的統(tǒng)稱，但它們從來(lái)不是一個(gè)組織架構(gòu)清晰的集體。辛格（Bilveer Singh）Bilveer Singh， Papua： Geopolitics and the Quest for Nationhood （London and New York： Transaction Publishers， 2011）， Chapter 4.指出，巴布亞獨(dú)立組織在國(guó)內(nèi)外至少分裂出21個(gè)政治派系，“從一開(kāi)始，巴布亞人就不能統(tǒng)一行動(dòng)，這是運(yùn)動(dòng)的致命弱點(diǎn)。巴布亞獨(dú)立組織的分裂，不論是政治還是軍事上的，都反映了核心政治領(lǐng)導(dǎo)的廣泛分裂，尤其是流亡狀態(tài)中的（領(lǐng)導(dǎo)人）”Ibid.。

民主改革分化了巴布亞精英并催生了新組織，他們就獨(dú)立還是分權(quán)沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)。一方面，從新秩序官僚體系中涌現(xiàn)的新市民運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖建立了林立的小組織，但組織間存在關(guān)于動(dòng)員方式的矛盾和影響力競(jìng)爭(zhēng)。巴布亞獨(dú)立組織的新型領(lǐng)袖源于地方議員、官僚、神職人員和新秩序時(shí)期的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。新型領(lǐng)袖與雅加達(dá)關(guān)系親密，如泰斯·埃呂伊（Theys Eluay）在省議會(huì)中代表政府政黨專業(yè)集團(tuán)黨出任民俗委員會(huì)主席，并且他是在蘇哈托操縱的“自由選擇”公決中參與投票的代表之一Octovianus Mote and Danilyn Rutherford， “From Irian Java to Papua： The Limits of Primordialism in Indonesias Troubled East，” Indonesia， No.72， 2001， p.121.;菲利普·卡爾瑪（Filip Karma）既是獨(dú)立運(yùn)動(dòng)支持者，又是高級(jí)官員。新型領(lǐng)袖的親雅加達(dá)背景令人懷疑他們突然加入獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的目的和真誠(chéng)度，因此舊派獨(dú)立支持者不信任新領(lǐng)袖，印尼政府也不滿他們的騎墻行為。另一方面，1999—2000年，巴布亞獨(dú)立組織經(jīng)歷了新老更替，武裝派失去了主導(dǎo)地位。一些舊派領(lǐng)袖改弦更張，接受了一般地區(qū)自治的選項(xiàng)，如曾參加巴布亞獨(dú)立組織游擊戰(zhàn)的亞普·馬睿（Yaap Marey）接受了一般自治政策并跟隨駐軍環(huán)省宣傳。Ibid.， p.126.舊領(lǐng)袖和新型領(lǐng)袖之間還就動(dòng)員方式產(chǎn)生分歧，舊領(lǐng)袖大多打算繼續(xù)暴力動(dòng)員，而新型領(lǐng)袖希望通過(guò)與政府和平對(duì)話尋求公投機(jī)會(huì)。

在地方官僚階層中，除了一部分轉(zhuǎn)化為兩面下注的新型領(lǐng)袖，其他官員仍然抗拒獨(dú)立運(yùn)動(dòng)。已經(jīng)被吸收進(jìn)印尼政府體制的當(dāng)?shù)鼐⒄J(rèn)為，比起實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，保護(hù)本地人安全是他們肩上更重要的責(zé)任，在某些敏感的時(shí)期公開(kāi)要求抑制獨(dú)立運(yùn)動(dòng)。例如，在2000年12月巴布亞“國(guó)慶”的敏感時(shí)期，因在10月剛剛發(fā)生瓦梅納騷亂，任政府高層的巴布亞精英要求巴布亞人克制行為，以免再為巴布亞人帶來(lái)災(zāi)難。新上任的省長(zhǎng)雅各布斯·索洛薩（Jacobus Solossa）在荷蘭電臺(tái)節(jié)目中說(shuō)：“不要挑唆我們的人要求獨(dú)立。需要（向巴布亞人）解釋印尼不會(huì)那么輕易接受獨(dú)立訴求的原因。存在許多復(fù)雜的問(wèn)題，我們的人民將成為受害者?！盧ichard Chauvel， “Violence and Governance in West Papua，” in Charles A.Coppel， ed.， Violent Conflicts in Indonesia： Analysis， Representation， Resolution （Oxfordshire： Routledge， 2006）， p.185.

在動(dòng)員目標(biāo)、動(dòng)員方式和領(lǐng)導(dǎo)者紛繁復(fù)雜的背景下，巴布亞錯(cuò)失了在“百人團(tuán)”基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一動(dòng)員集體的短暫機(jī)遇。1999年2月，應(yīng)哈比比政府的邀請(qǐng)，巴布亞組成了前往雅加達(dá)請(qǐng)?jiān)傅摹鞍偃藞F(tuán)”，由巴布亞知識(shí)分子、非政府組織、部落首領(lǐng)、普通民眾等社會(huì)各界人士組成，其中有部分親雅加達(dá)人士，但絕大部分是堅(jiān)定的獨(dú)立派。在會(huì)面之初，“百人團(tuán)”領(lǐng)導(dǎo)、阿蒙梅部落首領(lǐng)湯姆·貝阿瑙（Thom Beanal）向哈比比坦言，他們只談獨(dú)立，不談發(fā)展。他的表態(tài)奠定了會(huì)談的基調(diào)，盡管中央政府沒(méi)有在此次會(huì)談后立即提出對(duì)策，但是這次會(huì)談對(duì)巴布亞而言是30年來(lái)第一次與中央政府面對(duì)面討論，使許多巴布亞精英開(kāi)始相信走和平道路或許可以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立?！鞍偃藞F(tuán)”與哈比比會(huì)面后，在巴布亞形成了一種期待和平獨(dú)立的樂(lè)觀氛圍。如果這時(shí)從“百人團(tuán)”中脫胎出一位能代表全體巴布亞人的組織與中央政府持續(xù)對(duì)話，和平解決巴布亞問(wèn)題的夢(mèng)想未必不能實(shí)現(xiàn)。但由于精英分裂，使這個(gè)臨時(shí)性的團(tuán)體很快群龍無(wú)首，喪失了與雅加達(dá)對(duì)話的地位。湯姆·貝阿瑙最有可能出任“百人團(tuán)”領(lǐng)袖，但他卻在2000年7月加入自由港公司成為董事會(huì)成員，而此前他一直為驅(qū)逐自由港公司而努力，這使他喪失了成為領(lǐng)袖的權(quán)威。另一位呼聲很高的候選人泰斯·埃呂伊（Theys Eluay）因在新秩序時(shí)期與政府關(guān)系太近，不被強(qiáng)硬派認(rèn)可。

在哈比比任期和瓦希德任職前期，恢復(fù)社會(huì)秩序的執(zhí)政目標(biāo)為政府與亞齊、巴布亞的和平對(duì)話形成適宜的政治空間。然而，民主化變革中結(jié)社和言論公開(kāi)的機(jī)遇鼓勵(lì)市民組織和市民運(yùn)動(dòng)興起，與新秩序時(shí)期的老牌獨(dú)立組織競(jìng)爭(zhēng)影響力。國(guó)家政治制度的重新擬定帶來(lái)與政府和解的其他制度選項(xiàng)（分權(quán)或聯(lián)邦制），東帝汶公投獨(dú)立的成功經(jīng)驗(yàn)又鼓勵(lì)了強(qiáng)硬派獨(dú)立分子，截然不同的前進(jìn)道路導(dǎo)致動(dòng)員者嚴(yán)重分化，錯(cuò)失了與政府對(duì)話協(xié)商的短暫機(jī)遇。

（二） 瓦希德后期和梅加瓦蒂時(shí)期

瓦希德后期和梅加瓦蒂時(shí)期（約2000年11月至2004年10月），政府基本穩(wěn)定了社會(huì)秩序，隨著地方分權(quán)的執(zhí)行，地方分離主義有所緩解，但東帝汶獨(dú)立仍然對(duì)雅加達(dá)精英有警示作用，他們不愿看到在印尼出現(xiàn)第二個(gè)東帝汶。在安全秩序相對(duì)穩(wěn)定的現(xiàn)狀和對(duì)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的擔(dān)憂的共同作用下，印尼政府收緊了針對(duì)分離運(yùn)動(dòng)的政治空間。

瓦希德執(zhí)政后期，迫于國(guó)會(huì)、內(nèi)閣和軍隊(duì)的壓力，瓦希德對(duì)亞齊分離運(yùn)動(dòng)的態(tài)度變得強(qiáng)硬，與亞齊談判的政治空間被壓縮。瓦希德支持聯(lián)邦制的表態(tài)被人協(xié)主席萊斯、國(guó)會(huì)議長(zhǎng)、內(nèi)政部、外交部和國(guó)會(huì)否決梁敏和：《印尼亞齊問(wèn)題發(fā)展趨勢(shì)》，《當(dāng)代亞太》2001年第7期，第63頁(yè)。，而后迫于軍隊(duì)和其他政治勢(shì)力的壓力甚至拒絕討論聯(lián)邦制。國(guó)會(huì)擔(dān)憂軍隊(duì)乘虛而入以及其他地區(qū)趁機(jī)叛亂，要求瓦希德采取強(qiáng)硬手段。2000年5月和2001年1月的停火協(xié)議失敗后，瓦希德對(duì)亞齊實(shí)施軍事行動(dòng)。梅加瓦蒂成為總統(tǒng)后頒布了《亞齊特殊自治法》，但沒(méi)有起到積極效果，亞齊人認(rèn)為該法令沒(méi)有觸及問(wèn)題核心，拒絕接受雅加達(dá)的安排。2002年4月，中央政府與亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織談判并在12月簽訂和平協(xié)定（CoHA）。2003年1月，印尼政府按約定解除了亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)武裝，但卻造成雙方流血沖突。5月的東京和談亦告失敗。梅加瓦蒂在2003年5月19日下令進(jìn)行印尼歷史上最大規(guī)模的軍事行動(dòng)，輸送60000名士兵，實(shí)行一年的軍事戒嚴(yán)，約有2000人死于軍事行動(dòng)Amnesty International， “Indonesia： Human Rights Sacrificed to Security in NAD （Aceh），” Amnesty International Report， Nov.2004， url：https：//reliefweb.int/report/indonesia/indonesia-human-rights-sacrificed-security-nad-aceh.;亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)成員有1963名死亡，2100名被抓捕，1276名投降。軍隊(duì)使用堅(jiān)壁清野戰(zhàn)術(shù)，使反抗組織得不到人員和物資的補(bǔ)給。張潔：《民族分離與國(guó)家認(rèn)同——關(guān)于印尼亞齊民族問(wèn)題的個(gè)案研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第178頁(yè)。軍事戒嚴(yán)期間，國(guó)外非政府組織和國(guó)外媒體禁止進(jìn)入亞齊。2004年5月，軍事戒嚴(yán)期一年期滿后，駐軍的數(shù)量沒(méi)有減少，軍事行動(dòng)仍然繼續(xù)。

瓦希德前期對(duì)巴布亞的懷柔態(tài)度也被副總統(tǒng)和國(guó)會(huì)詬病。2000年8月，人協(xié)年度會(huì)議駁回了他在此之前批準(zhǔn)的恢復(fù)“巴布亞”舊稱和允許升晨星旗的決定，要求打擊分離主義。2000年9月，警察總長(zhǎng)比曼陀羅（Bimantoro）聲稱接到梅加瓦蒂指令，鎮(zhèn)壓巴布亞獨(dú)立組織。此后在巴布亞各地，安全部門強(qiáng)行摘下晨星旗，其間伴隨著人員傷亡。10月6日，警察在瓦梅納市強(qiáng)行要求摘掉晨星旗，導(dǎo)致警方與巴布亞人的暴力沖突，迅速變成巴布亞人針對(duì)移民的暴亂據(jù)稱，警方躲到移民聚居區(qū)躲避巴布亞人的攻擊，導(dǎo)致巴布亞人對(duì)警方和移民進(jìn)行不加區(qū)別的攻擊，參見(jiàn)：Octovianus Mote and Danilyn Rutherford， “From Irian Java to Papua： The Limits of Primordialism in Indonesias Troubled East， ”Indonesia， No.72， 2001， p.136.，瓦梅納市進(jìn)入緊急狀態(tài)。10月11日，梅加瓦蒂和政治、社會(huì)和安全統(tǒng)籌部長(zhǎng)蘇西洛共同制定了鎮(zhèn)壓巴布亞獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織的政策，并宣稱12月1日任何慶祝巴布亞“國(guó)慶日”的活動(dòng)都將被視為叛國(guó)活動(dòng)，政府派遣更多的士兵到巴布亞防范暴亂。在12月前，5名獨(dú)立領(lǐng)袖被拘捕。梅加瓦蒂接任總統(tǒng)后繼續(xù)鎮(zhèn)壓獨(dú)立運(yùn)動(dòng)。她和民族主義派系認(rèn)為，雅加達(dá)在《巴布亞特殊自治法》中讓步太多反而會(huì)助長(zhǎng)分離主義，因此支持武力鎮(zhèn)壓。Marcus Mietzner， “Local Elections and Autonomy in Papua and Aceh： Mitigating or Fueling Secessionism？” Indonesia， No.84， 2007， p.2.她拖延執(zhí)行《巴布亞特殊自治法》，不按照《巴布亞特殊自治法》的規(guī)定建立巴布亞人民委員會(huì)（MRP），則巴布亞無(wú)法舉行民主選舉。2003年1月，梅加瓦蒂政府將巴布亞省分成三個(gè)省，激化了巴布亞的緊張形勢(shì)。

在政治代表權(quán)問(wèn)題上，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織此時(shí)已經(jīng)成為亞齊唯一的政治代表;然而政府在巴布亞引入新資源和軍事打擊并行，令巴布亞精英進(jìn)一步分化。在與印尼政府的交涉中，亞齊人認(rèn)為政府沒(méi)有誠(chéng)意回應(yīng)他們的政治訴求，而且亞齊平民仍在經(jīng)歷接連不斷的軍事鎮(zhèn)壓。蘇哈托下臺(tái)后，亞齊人權(quán)聯(lián)盟（Koalisi NGO HAM Aceh）公開(kāi)了大量人權(quán)案件卻久久得不到中央政府的回應(yīng)。學(xué)生在失望的情緒下，其政治訴求從地方自治變?yōu)閷?shí)行聯(lián)邦制，再到要求公決獨(dú)立。Edward Aspinall， “The 1999 General Election in Aceh，” in Susan Blackburn， ed.， Pemilu： The 1999 Indonesian Election （Clayton Vic Australia： Monash Asia Institute， 1999）， pp.29-42.宗教精英也開(kāi)始支持獨(dú)立訴求。1999年9月，亞齊烏里瑪委員會(huì)下達(dá)了支持亞齊公決的決議。亞齊各界的政治訴求與亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)漸趨一致，參與亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的成員數(shù)量也迅速增加。

在印尼軍隊(duì)實(shí)施對(duì)市民組織的打擊后，許多市民領(lǐng)袖被折磨、拘捕或殺害。截至2002年，市民運(yùn)動(dòng)已經(jīng)基本被撲滅，亞齊人只能將希望寄托于亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，“作為一個(gè)建立于普通民眾的善意期待之上的游擊隊(duì)組織，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)獲得了某種合法性而不被視為壓迫組織”Damien Kingsbury， Peace in Aceh： A Personal Account of the Helsinki Peace Process （Jakarta： Equinox Publishing， 2006）， p.10.。隨著其他市民組織被軍隊(duì)摧毀，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織的武裝反抗、與政府談判和國(guó)際化的行動(dòng)獲得本地社會(huì)的關(guān)注和支持，該組織在實(shí)際意義上獲得了全體亞齊民眾的政治授權(quán)。與瓦希德和梅加瓦蒂政府的談判確立了亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)作為與印尼共和國(guó)對(duì)等的、代表亞齊的談判主體。

亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)掃清了內(nèi)部的派系分歧，鞏固了組織統(tǒng)一。面對(duì)與政府妥協(xié)還是堅(jiān)持獨(dú)立的岔路，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織內(nèi)部出現(xiàn)了意見(jiàn)分歧。1987年，組織分化出了一個(gè)少數(shù)派系，即流亡在馬來(lái)西亞的胡賽尼·哈桑（Husaini Hasan）建立的“亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)管理委員會(huì)”（MP-GAM）。1999年，哈?！さ狭_身體狀況惡化，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)繼承問(wèn)題浮出水面，長(zhǎng)期以來(lái)的分裂才被公開(kāi)。當(dāng)時(shí)，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)管理委員會(huì)由從1981年起在馬來(lái)西亞流亡的秘書長(zhǎng)丹·祖法力（Teungku Don Zulfari）領(lǐng)導(dǎo)。2000年6月，祖法力在與瓦希德總統(tǒng)通電話后不久在馬來(lái)西亞被暗殺。亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)管理委員會(huì)稱是亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織內(nèi)部人士所為，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織將責(zé)任推給了印尼軍方。此后該派系銷聲匿跡Clinton Fernandes， Hot Spot： Asia and Oceania （West Port： Greenwood Press， 2008）， p.98.，以哈桑·迪羅為首領(lǐng)的亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)流亡政府鞏固了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

然而巴布亞精英卻在中央政府“蘿卜加大棒”政策下進(jìn)一步分裂。一方面，《巴布亞特殊自治法》加強(qiáng)了巴布亞精英間的資源競(jìng)爭(zhēng)。該法為縣（市）提供了更多的行政和經(jīng)濟(jì)資源，激發(fā)了地方精英新建自治區(qū)的訴求。一些政治精英要求劃分出更多的省如法克法克省、南巴布亞省等以便分割國(guó)家資源。Richard Chauvel， “Constructing Papuan Nationalism： History， Ethnicity， and Adaption，” Policy Studies， No.14， 2005， p.77.2004年，中央政府主導(dǎo)分離出西巴布亞省被認(rèn)為是為了破壞巴布亞的凝聚力和“巴布亞認(rèn)同”。另一方面，2000年8月國(guó)會(huì)民族主義派別接管了對(duì)巴布亞政策并重新開(kāi)始軍事行動(dòng)，使一些中立派巴布亞精英對(duì)印尼政府的態(tài)度變得激進(jìn)，更加支持獨(dú)立目標(biāo)。Suara Pembaruan， “PP Tentang MRP Harus Segera Diterbitkan，” Suara Pembaruan， 6 September， 2003.

簡(jiǎn)言之，瓦希德后期和梅加瓦蒂執(zhí)政時(shí)期缺乏與獨(dú)立分子談判的政治空間。在對(duì)亞齊軍事鎮(zhèn)壓過(guò)程中，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織成為唯一一個(gè)有生力量并獲得亞齊人民的政治代表權(quán);而對(duì)巴布亞精英拉攏和對(duì)分離主義者強(qiáng)硬的政策，使巴布亞凝聚力降低，精英分化更嚴(yán)重。

（三） 蘇西洛時(shí)期

蘇西洛拓寬與亞齊協(xié)商和解的政治空間最重要的原因是他與獨(dú)立組織接觸后發(fā)現(xiàn)后者有放棄分離的想法，以此為基礎(chǔ)的協(xié)商將不挑戰(zhàn)《關(guān)于印尼未來(lái)愿景的人協(xié)決議2001—2020》（VII/MPR/2001）規(guī)定的“團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”的首要目標(biāo)。蘇西洛任梅加瓦蒂內(nèi)閣的政治和安全統(tǒng)籌部長(zhǎng)時(shí)已經(jīng)參加與亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織的談判，對(duì)亞齊問(wèn)題和分離組織動(dòng)向了解透徹。他出任總統(tǒng)后派出家鄉(xiāng)在蘇拉威西的副總統(tǒng)卡拉負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)談判。與亞齊情況相似，蘇拉威西也參加了對(duì)20世紀(jì)50年代“伊斯蘭教國(guó)運(yùn)動(dòng)”的談判，安排卡拉負(fù)責(zé)談判顯示出政府的平等、真誠(chéng)的態(tài)度。經(jīng)過(guò)2004年10月和11月的私下溝通，在2004年12月24日，危機(jī)管理倡議組織向印尼政府和亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織發(fā)送了和談的正式邀請(qǐng)。

印尼政府雖然有絕對(duì)的軍事優(yōu)勢(shì)可以繼續(xù)壓制亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，但這不是最優(yōu)選擇。首先，印尼軍隊(duì)已經(jīng)在應(yīng)對(duì)亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)上耗費(fèi)了太多經(jīng)費(fèi)，而且繼續(xù)讓印尼陸軍在亞齊逍遙法外會(huì)阻礙蘇西洛的軍隊(duì)職業(yè)化改革。如果不盡快和解，亞齊的災(zāi)后重建將不能順利進(jìn)行，社會(huì)安全會(huì)惡化。更何況，印尼政府也面對(duì)廣泛的國(guó)際壓力。在第二輪和談期間，澳大利亞、日本、馬來(lái)西亞、新加坡、瑞典、英國(guó)和美國(guó)大使重申他們希望看到亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織與印尼政府商議和解并保持印尼領(lǐng)土完整的結(jié)果。

在各方面的壓力下，印尼政府作出巨大的政治讓步。在和談中，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織提出必須允許亞齊建立地方政黨，否則他們將退出和談。經(jīng)過(guò)激烈的討論，國(guó)會(huì)終于同意亞齊建立地方政黨，掃清了談判的最大困難。經(jīng)過(guò)五輪會(huì)談，在2005年8月15日雙方簽署《赫爾辛基協(xié)定》，結(jié)束了亞齊分離運(yùn)動(dòng)。

在和談期間，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織獲得其他市民組織的書面授權(quán)，強(qiáng)化了政治代表權(quán)。2005年5月23—24日第三輪會(huì)議結(jié)束后，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織與市民組織代表商議了特殊自治具體條款。市民組織代表在5月24日撰寫了聲明，其中第三條賦予亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織正式代表權(quán)，要求亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織繼續(xù)保持一貫態(tài)度，優(yōu)先與印尼共和國(guó)政府和平對(duì)話，為亞齊沖突找到解決方案。第二次亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)與市民組織協(xié)商會(huì)議在7月9—10日召開(kāi)。亞齊公決信息中心等組織在得知不能進(jìn)行公決后表示遺憾，但表示接受亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織繼續(xù)進(jìn)行自治談判。亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織在10日的聲明中寫道：“在亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織與亞齊市民組織的會(huì)議上，亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織再次承諾通過(guò)協(xié)商達(dá)成和平，為亞齊提供真正的民主結(jié)果?！盌amien Kingsbury， Peace in Aceh： A Personal Account of the Helsinki Peace Process （Jakarta： Equinox Publishing， 2006）， p.94.

和平解決亞齊問(wèn)題使印尼的國(guó)際聲譽(yù)提高，蘇西洛希望乘勢(shì)解決巴布亞問(wèn)題，對(duì)巴布亞釋放溫和信號(hào)。政府將巴布亞動(dòng)員者分為兩類，即愿意與政府協(xié)商的溫和派、堅(jiān)持武裝獨(dú)立和國(guó)際化的強(qiáng)硬派，對(duì)前者加強(qiáng)援助和對(duì)話，對(duì)后者嚴(yán)厲打擊。2004年12月26日，蘇西洛同意建立巴布亞人民委員會(huì)。這一組織的建立使得在2006—2007年比較順利地進(jìn)行了第一屆巴布亞和西巴布亞省長(zhǎng)選舉。在人權(quán)問(wèn)題上，蘇西洛下令調(diào)查穆尼爾被暗殺案件，撤換了巴布亞駐軍司令。在經(jīng)濟(jì)方面，提出確保糧食安全、提升教育水平、保障基本醫(yī)療、提升基礎(chǔ)設(shè)施水平和推動(dòng)平權(quán)的五項(xiàng)新政。2012年6月，蘇西洛明確表示愿意同巴布亞對(duì)話。蘇西洛加強(qiáng)了對(duì)獨(dú)立組織的暴力活動(dòng)和國(guó)際化行動(dòng)的打擊。從2010年起，警方每年實(shí)施一次“巴布亞安全行動(dòng)”（Operasi Aman Matoa），打擊暴力犯罪。Emirza Adi Syailendra， “Inside Papua： The Police Force as Counterinsurgents in Post-Reformasi Indonesia，” Indonesia， No.102， 2016， pp.57-83.2007年與澳大利亞的外交事件迫使蘇西洛采取更堅(jiān)決的方式對(duì)待分離主義者。2007年1月，43名巴布亞人偷渡到澳大利亞并獲得在澳大利亞政治避難的權(quán)利，使印尼與澳大利亞之間的關(guān)系一度緊張。蘇西洛素來(lái)關(guān)注印尼的國(guó)際形象，這起外交事件令他不悅。此后政府對(duì)獨(dú)立分子的國(guó)際化路線采取行動(dòng)，呼吁尼古拉斯·左偉（Nicolaas Jouwe）等流亡的巴布亞獨(dú)立分子回國(guó)，避免巴布亞問(wèn)題進(jìn)一步國(guó)際化。

巴布亞的政治改革產(chǎn)生了意想不到的結(jié)果，深化了巴布亞的族群分裂，使“巴布亞認(rèn)同”面臨危機(jī)?！栋筒紒喬厥庾灾畏ā芬笾挥邪筒紒啽镜厝瞬庞匈Y格成為候選人，移民有投票權(quán)。候選人既要維護(hù)巴布亞本地人的選票，又要吸引移民投票，而這兩類選民有利益沖突。在2006年選舉中，迪克·瓦比塞（Dick Henk Wabiser）在競(jìng)選初期宣傳巴布亞安全問(wèn)題的解決辦法，但巴布亞本地族群不買賬;后期轉(zhuǎn)而宣傳限制國(guó)內(nèi)移民政策，令外來(lái)族群反感。Marcus Mietzner， “Local Elections and Autonomy in Papua and Aceh： Mitigating or Fueling Secessionism？” Indonesia， No.84， 2007， p.8.在忠于共和國(guó)還是支持獨(dú)立的政治表態(tài)上，每位候選人面對(duì)抉擇困境：支持獨(dú)立運(yùn)動(dòng)則得不到政黨推薦成為候選人的資格;偏向中央政府則會(huì)喪失本地族群的選票。選舉從多方面揭露了巴布亞的內(nèi)部矛盾，挑戰(zhàn)了“巴布亞認(rèn)同”。強(qiáng)硬派巴布亞獨(dú)立組織在2004—2005年打算建立一個(gè)超派系的組織但失敗了，反而使組織更加分裂。Institute for Policy Analysis of Conflict， “The Current Status of the Papuan Independence Movement，” IPAC Report No.21， 2015， pp.19-25.凱里·夸里克（Kelly Kwalik）、塔迪尤斯·約吉（Tadius Yogi）、馬蒂亞斯·文達(dá)（Mathias Wenda）等強(qiáng)硬派堅(jiān)持武裝斗爭(zhēng)，拒絕與印尼政府對(duì)話，而魏勒母·昂德（Willem Onde）等認(rèn)為必須堅(jiān)持對(duì)話。

簡(jiǎn)言之，蘇西洛政府的基本原則是維護(hù)印尼主權(quán)完整，在此前提下有政治空間與分離主義者談判和妥協(xié)。亞齊獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織在與政府談判的過(guò)程中獲得了其他亞齊市民組織的書面授權(quán)，鞏固了其政治代表權(quán)，因而可以與政府達(dá)成有效的和解協(xié)議。然而巴布亞在地方選舉、行政區(qū)劃變更等政治改革中精英分歧不斷擴(kuò)大，矛盾愈發(fā)突出，無(wú)法形成有明確政治代表權(quán)的對(duì)話主體，因此未能與政府進(jìn)入分權(quán)和解談判。

（四） 佐科時(shí)期

佐科時(shí)期加強(qiáng)了中央政府對(duì)地方分權(quán)的管控，提升了地方自治的質(zhì)量。針對(duì)給地方政府的轉(zhuǎn)移支付為中央財(cái)政帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，佐科政府停止批準(zhǔn)建立新自治區(qū)，支持自治區(qū)合并，要求地方政府減少行政和人員費(fèi)用，劃撥更多預(yù)算給社會(huì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。針對(duì)縣級(jí)自治區(qū)形成某些政治精英的“小王國(guó)”并使地方自治質(zhì)量降低的不良趨勢(shì)，中央政府深化村級(jí)民主和自治，直接向村莊撥款支持村民興建道路、診所、學(xué)校等社會(huì)服務(wù)設(shè)施，并實(shí)行項(xiàng)目制申請(qǐng)和管理。針對(duì)地方政府各職能部門各行其是、缺乏統(tǒng)籌的問(wèn)題，佐科要求國(guó)家規(guī)劃建設(shè)局（Bappenas）和各統(tǒng)籌部牽頭，整合各地方政府行政職能部門的任務(wù)和政策?？偟膩?lái)說(shuō)，佐科延續(xù)了蘇西洛時(shí)期地方自治的基本框架，加強(qiáng)了對(duì)地方財(cái)政資源使用情況的監(jiān)督和指導(dǎo)，進(jìn)一步整合了地方政府的行政職能，提升地方政府提供社會(huì)服務(wù)的能力。2006年以來(lái)，亞齊特殊自治區(qū)的社會(huì)秩序和政治秩序良好。許多前亞齊獨(dú)立組織領(lǐng)導(dǎo)人在地方民主選舉中勝出，擔(dān)任省級(jí)和縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，亞齊分離主義沒(méi)有卷土重來(lái)。協(xié)商一致的特殊分權(quán)協(xié)議基本上實(shí)現(xiàn)了抑制分離主義的目標(biāo)。佐科政府有政治空間與巴布亞進(jìn)行對(duì)話，仿效亞齊的方式結(jié)束巴布亞分離主義。

2014年上任的佐科總統(tǒng)繼承了蘇西洛的巴布亞政策，將著眼點(diǎn)放在改善社會(huì)福利和提升社會(huì)安全上。Emirza Adi Syailendra， “Papua Region Under Jokowi： New President， New Strategies，” RSIS Commentaries 110， 2015.他的巴布亞政策有三項(xiàng)新內(nèi)容，即從社會(huì)公平的角度扶助巴布亞經(jīng)濟(jì)、解決人權(quán)案件和增強(qiáng)開(kāi)放程度。中央政府實(shí)施基本物資全國(guó)統(tǒng)一價(jià)格的政策，降低了巴布亞地區(qū)的燃油、糧食等基本物資的價(jià)格。中央政府投資建設(shè)道路和學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施，為巴布亞婦女免費(fèi)建設(shè)交易市場(chǎng)，在巴布亞建設(shè)三條海上運(yùn)輸航線、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和旅游特區(qū)。印尼政治、法律和安全統(tǒng)籌部建立了特別委員會(huì)，承諾徹查巴布亞的侵犯人權(quán)案件。2016年1月，佐科總統(tǒng)徹查印尼歷史上7起人權(quán)大案，其中瓦梅納（Wamena）和瓦西爾（Wasior）案件與巴布亞相關(guān)。中央政府還承諾允許外國(guó)人自由進(jìn)入巴布亞并釋放政治犯。2017年，國(guó)會(huì)討論修訂《巴布亞特殊自治法》，要求更多征求巴布亞的意見(jiàn)。政府鼓勵(lì)與巴布亞各界對(duì)話，甚至與巴布亞獨(dú)立組織成員對(duì)話。

另一方面，政府鎮(zhèn)壓分離主義活動(dòng)。軍方和警方加強(qiáng)了對(duì)分離活動(dòng)的鎮(zhèn)壓力度，不允許進(jìn)行示威和宣傳等公開(kāi)活動(dòng)。2015年1月，軍警聯(lián)合力量在米米卡縣抓捕了116名支持公投脫印的西巴布亞利益協(xié)會(huì)（West Papua Interest Association，WPIA）成員。Katharina Janur， “100 Anggota Kelompok West Papua Ditangkap di Timika，” Liputan6.com， 8 Jan.， 2015， url： http：//news.liputan6.com/read/2157782/100-anggota-kelompok-west-papua-ditangkap-di-timika.2016年，警方抓捕了1500名正在進(jìn)行和平示威的獨(dú)立分子，這是印尼從1998年民主化以來(lái)被抓捕人數(shù)最多的一次行動(dòng)。DW， “Polisi Tahan Ratusan Warga Papua Menjelang Kunjungan Menko Polhukam Luhut Pandjaitan，” dw.com， 16 Jun.， 2016， url： http：//www.dw.com/id/polisi-tahan-ratusan-warga-papua-menjelang-kunjungan-menko-polhukam-luhut-pandjaitan/a-19335360.在西巴布亞馬諾夸里增設(shè)軍區(qū)，將東部艦隊(duì)指揮部轉(zhuǎn)移到索龍。目前在巴布亞駐扎的軍人約有45000名，另增設(shè)650名士兵在印尼與巴布亞新幾內(nèi)亞邊境地帶。Leonard C.Sebastian and Emirza Adi Syailendra， “Can Jokowi Bring Peace to West Papua？” The Diplomat， June 12， 2015， https：//thediplomat.com/2015/06/jokowis-challenges-in-negotiating-peace-in-papua/.軍隊(duì)還計(jì)劃在索龍建立軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略指揮部第三分部和空軍運(yùn)營(yíng)指揮部第三分部。針對(duì)分離組織的國(guó)際化行動(dòng)，印尼政府加強(qiáng)與美拉尼西亞區(qū)先鋒集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱先鋒集團(tuán)）的外交關(guān)系。2015年，外長(zhǎng)雷特諾出訪巴布亞新幾內(nèi)亞、斐濟(jì)和所羅門群島，佐科總統(tǒng)也在同年會(huì)見(jiàn)了巴布亞新幾內(nèi)亞首相。雅加達(dá)希望美拉尼西亞國(guó)家不授予巴布亞成員資格，而接受印尼加入先鋒集團(tuán)。印尼政府還承諾撥款2000萬(wàn)美元用于加強(qiáng)先鋒集團(tuán)的能力建設(shè)。Jakarta Globe， “Jokowi Strengthens Ties With Papua New Guinea，” Jakartaglobe.id， 12 May， 2015， url： http：//jakartaglobe.id/news/jokowi-strengthens-ties-papua-new-guinea/.

親雅加達(dá)的精英和獨(dú)立武裝團(tuán)體的凝聚力仍然較低。2015年警方報(bào)告中稱，巴布亞武裝犯罪集團(tuán)有7個(gè)，政治犯罪集團(tuán)至少有5個(gè)Emirza Adi Syailendra， “Inside Papua： The Police Force as Counterinsurgents in Post-Reformasi Indonesia，” Indonesia， No.102， 2016， pp.57-83.，每一個(gè)都自稱代表巴布亞獨(dú)立組織。其中較有影響力的有：（1）西巴布亞聯(lián)邦共和國(guó)（NRFPB）成立于2011年，是由沿海族群主導(dǎo)的組織，其前身是西巴布亞全國(guó)權(quán)威組織。西巴布亞全國(guó)權(quán)威組織在巴布亞地區(qū)的領(lǐng)袖是Edison Waromi和Forkorus Yaboisembut，在澳大利亞的領(lǐng)導(dǎo)是Jacob Rumbiak和Herman Wanggai。（2）西巴布亞全國(guó)委員會(huì)（KNPB）成立于2008年，由山地族群學(xué)生創(chuàng)建，在巴布亞組織了多次政治示威。2012年，他們建立了西巴布亞全國(guó)議會(huì)（PNWP），這個(gè)組織在巴布亞社會(huì)中的根基最深，且被印尼政府宣布為非法的分離組織，成員常被拘捕但極少被審判。（3）西巴布亞全國(guó)獨(dú)立聯(lián)盟（WPNCL）創(chuàng)立于2005年，由約翰·昂達(dá)瓦梅（John Ondawame）創(chuàng)建，主要成員是沿海族群，總部位于瓦努阿圖共和國(guó)，其武裝成為西巴布亞全國(guó)獨(dú)立武裝。（4）自由西巴布亞運(yùn)動(dòng)（The Free West Papua Campaign），由來(lái)自山地族群的班尼·文達(dá)（Benny Wenda）領(lǐng)導(dǎo)。他在2003年流亡到英國(guó)獲得政治庇護(hù)，將組織總部設(shè)在英國(guó)牛津，是海外巴布亞獨(dú)立組織中最有名且籌款最多的組織。2014年又成立了新組織西巴布亞聯(lián)合獨(dú)立運(yùn)動(dòng)組織（ULMWP，United Liberation Movement for West Papua）。這個(gè)組織的抗?fàn)幏绞揭試?guó)際游說(shuō)的政治活動(dòng)為主，輔以低強(qiáng)度的游擊戰(zhàn)，大部分發(fā)生在位于中部山區(qū)的蓬查縣、查亞峰縣和因潭查亞縣。Institute for Policy Analysis of Conflict， “Policy Miscalculations on Papua，” IPAC Report No.40， 2017， p.2.西巴布亞全國(guó)委員會(huì)是這個(gè)組織的國(guó)內(nèi)合作伙伴。（5）西巴布亞利益協(xié)會(huì)由卡洛·瓦羅米牧師（Pastor Karel Waromi）建立于1990年，總部位于巴布亞新幾內(nèi)亞，目標(biāo)是依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》和《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》通過(guò)自決的方式恢復(fù)巴布亞土著的人權(quán)。

曾有一些嘗試聯(lián)合各團(tuán)體的行動(dòng)，但或因?qū)?shí)現(xiàn)獨(dú)立的方式有不同看法，或?qū)Κ?dú)立后的國(guó)家形態(tài)的前景預(yù)測(cè)不同，聯(lián)合各團(tuán)體的努力均告失?。?017年“巴布亞和平網(wǎng)絡(luò)”領(lǐng)袖內(nèi)勒斯·泰北（Neles Tebay）向佐科內(nèi)閣提出分領(lǐng)域和解協(xié)商，但這個(gè)提議被其他組織拒絕，因?yàn)槭孪葲](méi)有與他們商議。巴布亞主席團(tuán)委員會(huì)（PDP）和西巴布亞全國(guó)獨(dú)立聯(lián)盟也曾經(jīng)嘗試過(guò)聯(lián)合各組織，但都失敗了。Bilveer Singh， Papua： Geopolitics and the Quest for Nationhood （London and New York： Transaction Publishers， 2011）， Chap.5.經(jīng)印尼政府批準(zhǔn)建立的巴布亞人民委員會(huì)也不能代表巴布亞與雅加達(dá)協(xié)商和平條件，因?yàn)樵摻M織是一個(gè)“文化機(jī)構(gòu)，不是政治機(jī)構(gòu)”Koran Jakarta， “Majelis Rakyat Papua Bukan Lembaga Politik，” Koran Jakarta， 29 Nov.，2017， url： http：//www.koran-jakarta.com/-majelis-rakyat-papua-bukan-lembaga-politik-/.。

在聯(lián)合申請(qǐng)進(jìn)入先鋒集團(tuán)時(shí)，主要組織又出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)紛爭(zhēng)。最先申請(qǐng)加入先鋒集團(tuán)的是西巴布亞全國(guó)獨(dú)立聯(lián)盟。先鋒集團(tuán)在2013年拒絕了他們的申請(qǐng)，但歡迎巴布亞人作為一個(gè)團(tuán)結(jié)的整體再申請(qǐng)。隨后，在瑟姆·阿沃姆（Sem Awom）的領(lǐng)導(dǎo)下成立了一個(gè)和解小組和解小組即ULMWP，西巴布亞美拉尼西亞人聯(lián)合與和解小組。，負(fù)責(zé)整合各派系，但失敗。在2014年后期形成了三個(gè)派系聯(lián)盟：西巴布亞全國(guó)獨(dú)立聯(lián)盟、西巴布亞聯(lián)邦共和國(guó)和西巴布亞全國(guó)委員會(huì)。2014年12月，三派系會(huì)面，經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)吵，在最后一刻才終于同意由和解小組出面提交申請(qǐng)。

此外，巴布亞獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的老牌領(lǐng)導(dǎo)在2004—2005年打算建立一個(gè)超派系的組織，但失敗，反而使組織更加分裂。Institute for Policy Analysis of Conflict， “The Current Status of the Papuan Independence Movement，” IPAC Report No.21， 2015， pp.19-25.在存在超過(guò)半世紀(jì)后，巴布亞獨(dú)立組織仍然沒(méi)有決定用哪種方式實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，內(nèi)耗嚴(yán)重。以凱里·夸里克、塔迪尤斯·約吉、馬蒂亞斯·文達(dá)為代表的強(qiáng)硬派堅(jiān)持武裝斗爭(zhēng)，拒絕與印尼政府對(duì)話，而魏勒母·昂德等認(rèn)為必須堅(jiān)持對(duì)話。Bilveer Singh， Papua： Geopolitics and the Quest for Nationhood （London and New York： Transaction Publishers， 2011）， Chap.5.在與其他派系接觸的過(guò)程中，巴布亞獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的強(qiáng)硬派不能接受巴布亞主席團(tuán)委員會(huì)只采用政治方式的主張，而后者也不接納前者的游擊隊(duì)。

五、 結(jié) 語(yǔ)

地方分權(quán)可能是唯一一種非暴力且能較長(zhǎng)時(shí)間緩解族群沖突的方式，盡管是否能徹底解決族群沖突尚待進(jìn)一步研究。從印尼經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方分權(quán)不僅緩解了全國(guó)范圍內(nèi)的族群暴力，而且在此框架下印尼中央政府與分離主義者協(xié)商的特殊地方分權(quán)協(xié)議也成功解決了亞齊分離主義問(wèn)題。亞齊與巴布亞族群分離主義在產(chǎn)生背景上具有相似性，然而巴布亞卻未能仿效亞齊的范例，與印尼政府協(xié)商通過(guò)特殊分權(quán)協(xié)議解決分離問(wèn)題。

本文指出，能促進(jìn)族群?jiǎn)栴}解決的分權(quán)必須是基于雙方平等和自愿原則、經(jīng)主權(quán)國(guó)家和分離族群充分協(xié)商后制定的協(xié)議，而不能是被主權(quán)國(guó)家一方強(qiáng)加的。既然充分協(xié)商是一個(gè)前提，那么必須考慮雙方進(jìn)入?yún)f(xié)商的限制性條件：主權(quán)國(guó)家的政府往往受制于作妥協(xié)的政治空間，而分離族群的難處經(jīng)常是沒(méi)有政治代表能獲得族群全體人員的政治授權(quán)。只有當(dāng)政府有政治空間且族群中存在一個(gè)團(tuán)體獲得政治代表權(quán)時(shí)，雙方才有可能進(jìn)入真正的和解和分權(quán)共治對(duì)話。這兩個(gè)條件的結(jié)合促成了亞齊與印尼政府在2005年的和解。

巴布亞與亞齊問(wèn)題性質(zhì)幾乎相同，而且哈比比、瓦希德、梅加瓦蒂和蘇西洛政府對(duì)二者的政策大體相似。協(xié)議分權(quán)過(guò)程沒(méi)有出現(xiàn)在巴布亞的主要原因是巴布亞的精英凝聚力低：沒(méi)有一個(gè)組織或精英聯(lián)盟可以協(xié)調(diào)巴布亞族群全體形成政治共識(shí)并代表巴布亞與政府對(duì)話。這種情況植根于巴布亞族群的多樣性和山地—海岸族群間長(zhǎng)期的結(jié)構(gòu)性矛盾，蘇哈托時(shí)代巴布亞獨(dú)立組織已經(jīng)分裂成多個(gè)派別，各行其是。在印尼民主化之后，直接民主選舉和財(cái)政分權(quán)下的新制度和新資源的引進(jìn)進(jìn)一步分化了巴布亞精英，不僅在走和平路線的精英與走武裝路線的精英之間缺乏共識(shí)，而且兩個(gè)派別內(nèi)部也缺乏凝聚力。

未來(lái)，印尼政府如果繼續(xù)繞開(kāi)歷史和人權(quán)的遺留問(wèn)題，而只通過(guò)經(jīng)濟(jì)援助和提升社會(huì)福利來(lái)試圖解決巴布亞問(wèn)題的話，將進(jìn)一步在巴布亞精英內(nèi)部制造裂隙，加深一部分巴布亞精英對(duì)印尼政府的不信任，使分離運(yùn)動(dòng)的國(guó)際化和暴力程度增加，則巴布亞效仿亞齊與印尼政府通過(guò)對(duì)話重新制定特殊分權(quán)法案從而結(jié)束分離運(yùn)動(dòng)的前景不容樂(lè)觀。