牛彥杰

【摘?要】黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次提出“構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系”，進(jìn)一步確立了排污許可制度在固定污染源監(jiān)管制度體系中的“核心”地位，更加明確了當(dāng)前和今后一段時期環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的主攻方向，將有力推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善、建設(shè)美麗中國。

【關(guān)鍵詞】排污許可;核心制度;展望

引言

“構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系”被明確寫入黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，這是我國首次在國家層面確定排污許可制度在固定污染源監(jiān)管制度體系中的核心地位，具有里程碑意義。

1我國排污許可制度改革面臨的主要問題

我國總量控制采用的是目標(biāo)總量控制模式，盡管邏輯上不斷趨嚴(yán)的總量控制目標(biāo)將促使污染物排放量不斷削減，其結(jié)果應(yīng)該是環(huán)境質(zhì)量不斷改善，但是由于采用的是“一刀切”式的總量控制指標(biāo)分解，沒有考慮不同區(qū)域/流域之間的差異，使得很多地區(qū)盡管完成了總量控制目標(biāo)，其局地環(huán)境質(zhì)量卻沒有得到根本改善，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)形勢仍然嚴(yán)峻，污染物總量削減似乎沒有與環(huán)境質(zhì)量掛鉤。其次，總量司的職能與其他相關(guān)司局的職能之間存在很多職能冗余重疊，改革勢在必行。至此，人們開始質(zhì)疑作為環(huán)境管治核心抓手的總量控制制度的正確性與可行性，以“環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善”取代“總量控制”為目標(biāo)的呼聲占據(jù)了上風(fēng)。2016年4月，原環(huán)境保護(hù)部正式對外宣布：設(shè)置水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司，取代當(dāng)前擔(dān)任環(huán)境污染防治工作的污染防治司和污染物排放總量控制司。這不是簡單的合并重構(gòu)，其背后體現(xiàn)了中國環(huán)境管治思路的重大轉(zhuǎn)變，即從總量控制向環(huán)境質(zhì)量改善轉(zhuǎn)型。至此，總量控制制度進(jìn)入低谷，開始了排污許可制度改革。排污許可制度改革試圖從主要污染行業(yè)“固定源”入手，建立從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評立項(xiàng)，污染企業(yè)排污過程監(jiān)管到污染企業(yè)退出的以排污許可制度為核心的污染企業(yè)全過程監(jiān)管體系。但忽略了單一建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評核算的排放許可限額脫離流域/區(qū)域總量控制目標(biāo)，導(dǎo)致隨著建設(shè)項(xiàng)目不斷增加，區(qū)域/流域排放總量遲早會超過總量控制目標(biāo);同時，濃度控制的弊端也無法回避。由此導(dǎo)致實(shí)施的排污許可制度缺乏根基。改革前，排污許可限額多是核算制，采取“自下而上”的排污總量申報，然后依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價或竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收報告進(jìn)行核算，進(jìn)而頒發(fā)許可證。企業(yè)出于自身利益考慮，按照預(yù)計污染物總量進(jìn)行核算和申報，出現(xiàn)“需要多少就核算多少，申報多少”的怪現(xiàn)象;由此導(dǎo)致排污許可證核發(fā)總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過區(qū)域環(huán)境容量。在這種情況下，排污許可與總量控制目標(biāo)脫節(jié)，無法確保區(qū)域環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。改革后，采用了基于行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的排污許可核算方法，并從鼓勵采用新技術(shù)的角度，兼顧了效率指標(biāo)。無論如何改，排污許可制都完全脫離總量控制制度，進(jìn)而導(dǎo)致與水質(zhì)達(dá)標(biāo)脫節(jié)。排污許可制度和其他相關(guān)法規(guī)與環(huán)境管理制度的協(xié)調(diào)問題目前，我國已經(jīng)頒布執(zhí)行的《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》與《大氣污染防治法》等國家立法都對排污許可發(fā)放與監(jiān)管提出了相關(guān)法律規(guī)定。即將出臺的“排污許可管理?xiàng)l例”不能脫離這些上位法，一旦出現(xiàn)法條競合，必將引起質(zhì)疑。如何協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)之間的法條競合問題，是“排污許可管理?xiàng)l例”必須解決的問題。

2排污許可制度改革未來展望

2.1創(chuàng)新理念思維，實(shí)現(xiàn)許可管理全覆蓋

排污許可制度改革的基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)固定污染源排污許可全覆蓋，既包括所有行業(yè)企業(yè)全覆蓋，也包括所有環(huán)境要素全覆蓋，更包括陸域、流域、海域全覆蓋，這就需要強(qiáng)化改革理念創(chuàng)新、思路創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新。一是實(shí)現(xiàn)行業(yè)企業(yè)全覆蓋。在生態(tài)環(huán)境部固定污染源清理整頓試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，分兩步走：首先，以第二次污染源普查的重點(diǎn)行業(yè)排污單位清單為基礎(chǔ)，摸排2018年以來新增投運(yùn)的排污單位，結(jié)合工商、稅務(wù)、電力以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管企業(yè)名單、排污費(fèi)征收企業(yè)名單等信息，查遺補(bǔ)漏，形成固定污染源基礎(chǔ)信息清單。按照摸、排、分、清的工作步驟，在全國范圍內(nèi)全面開展固定污染源清理整頓，“核發(fā)一個行業(yè)，清理一個行業(yè)”，將固定污染源全部納入監(jiān)督范疇;其次，對暫不能達(dá)到許可條件的企業(yè)開展幫扶、督促整改，實(shí)現(xiàn)“規(guī)范一個行業(yè)，達(dá)標(biāo)一個行業(yè)”。二是實(shí)現(xiàn)環(huán)境要素全覆蓋。依法開展溫室氣體納入許可體系協(xié)同管理的可行性及實(shí)施路徑研究，強(qiáng)化與溫室氣體協(xié)同管理，從而實(shí)現(xiàn)固定污染源多污染物協(xié)同控制。三是實(shí)現(xiàn)陸域、流域、海域全覆蓋。將入河入海排污口、海洋污染源等納入排污許可管理。積極探索基于環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的區(qū)域、流域污染源管控機(jī)制和模式，全面推動區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量改善。

2.2深度銜接融合，發(fā)揮核心制度效能

一是深入開展環(huán)評與排污許可銜接，改革總量控制制度。整合管控對象，優(yōu)化環(huán)評內(nèi)容，統(tǒng)一環(huán)評與排污許可表單，推動形成“一個名錄、一套標(biāo)準(zhǔn)、一張表單、一個平臺、一套數(shù)據(jù)”，形成“環(huán)評管準(zhǔn)入、許可管排污”的環(huán)境管理體系;以基于環(huán)境質(zhì)量的固定污染源許可排放量作為總量控制指標(biāo)，以排污許可證實(shí)際排放量考核固定污染源總量控制指標(biāo)的可達(dá)性。二是優(yōu)化環(huán)境統(tǒng)計內(nèi)容，有機(jī)銜接環(huán)境保護(hù)稅。按照環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)審核要求對排污許可證執(zhí)行報告和環(huán)境管理臺賬數(shù)據(jù)開展審核與抽查，以排污許可數(shù)據(jù)作為固定污染源環(huán)境統(tǒng)計的唯一來源;共享企事業(yè)單位實(shí)際排放數(shù)據(jù)與納稅申報數(shù)據(jù)，引導(dǎo)企事業(yè)單位按證排污并誠信納稅。三是以排污許可證為載體，建立監(jiān)管、監(jiān)測、監(jiān)察聯(lián)動機(jī)制，規(guī)范依證執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)排污單位“一證式”管理。

2.3嚴(yán)格依證監(jiān)管，完善污染源監(jiān)管制度體系

在固定污染源全覆蓋基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境管理部門要實(shí)現(xiàn)依證監(jiān)管，將排污許可證執(zhí)行情況納入強(qiáng)化監(jiān)督檢查內(nèi)容，督促地方嚴(yán)格排污許可執(zhí)法監(jiān)管;繼續(xù)嚴(yán)厲打擊無證排污、不按證排污的違法行為，處罰一批、曝光一批違法企業(yè)，形成嚴(yán)管重罰的強(qiáng)大震懾，營造良好的社會氛圍，推動實(shí)現(xiàn)“規(guī)范一個行業(yè)，達(dá)標(biāo)一個行業(yè)”的管理目標(biāo)。一是轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，圍繞排污許可證監(jiān)管執(zhí)法。將對排污單位的要求落在排污許可證中，明確監(jiān)管職責(zé)、重點(diǎn)和要求，市縣執(zhí)法人員主要圍繞排污許可證開展固定污染源的“一證式”監(jiān)管執(zhí)法，目標(biāo)明確、操作簡便，能保持監(jiān)管執(zhí)法的連續(xù)性，提高有效性。二是規(guī)范監(jiān)管機(jī)制，推動固定污染源監(jiān)管執(zhí)法制度化。以排污許可證為載體，建立監(jiān)管、監(jiān)測、監(jiān)察聯(lián)動的“三監(jiān)聯(lián)動”工作機(jī)制。

結(jié)語

本文在對排污許可制度改革進(jìn)展情況和面臨形勢分析的基礎(chǔ)上，對排污許可制度改革進(jìn)行了展望。作為環(huán)境治理體系和治理能力的重要組成部分，排污許可制度改革需要完善制度本身并發(fā)揮核心效能、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境管理制度深度銜接融合、深化固定污染源監(jiān)管制度體系、推進(jìn)企業(yè)落實(shí)環(huán)境主體責(zé)任、強(qiáng)化法規(guī)技術(shù)管理保障措施等。

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（作者單位：鄄城縣環(huán)境監(jiān)察大隊）