張震 禚鵬基 霍素霞

摘要：為提高我國海岸線保護(hù)與利用管理水平，促進(jìn)陸海統(tǒng)籌和海洋生態(tài)文明建設(shè)，文章概述我國海岸線及其管理，分析目前海岸線管理存在的問題及其產(chǎn)生的原因，并提出對(duì)策建議。研究結(jié)果表明：海岸線是陸域和海域的分界線，具有資源和生態(tài)價(jià)值，我國根據(jù)海岸線修測(cè)成果對(duì)其保護(hù)與利用進(jìn)行管理;目前我國海岸線管理存在海岸線劃定缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性，對(duì)海岸線修測(cè)成果貫徹不力，對(duì)海岸線管理政策落實(shí)不足以及海岸線開發(fā)利用失序、失度和失衡等問題，主要原因包括新發(fā)展理念尚未牢固樹立、法律體系尚未健全、自然資源統(tǒng)一監(jiān)管格局尚未形成、管理制度尚未完善以及占用海岸線的歷史遺留問題尚未妥善解決;對(duì)此，我國應(yīng)全面深入推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，完善法律體系，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的監(jiān)管體系，加強(qiáng)制度建設(shè)、能力建設(shè)和信息化建設(shè)，妥善解決歷史遺留問題，科學(xué)合理開發(fā)利用海岸線以及形成海岸線管理的監(jiān)督合力。

關(guān)鍵詞：海岸線;陸海統(tǒng)籌;自然資源;海洋生態(tài)文明;國土空間

中圖分類號(hào)：P748???文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A????文章編號(hào)：1005-9857（2019）04-0003-06

Coastal Line Protection and Utilization Management Based on Land and Sea Coordination

ZHANG Zhen1，ZHUO Pengji2，HUO Suxia3

（1.North China Sea Marine Technical Support Center，SOA，Qingdao 266000，China;

2.Beihai Bureau，MNR，Qingdao 266100，China;

3.North China Sea Environmental Monitoring Center，SOA，Qingdao 266000，China）

Abstract：In order to improve the protection and utilization management level of China′s coastline and promote land?sea coordination and the construction of marine ecological civilization，the paper summarized China′s coastline and its management，analyzed the problems existing in the current coastline management and the causes，and the countermeasures were proposed.The research results showed the state supervised the protection and utilization of coastlines based on the results of coastline surveys.At present，there are some problems in coastline management in China，such as lack of unity and scientificity in coastline delimitation，inadequate implementation of coastline resurvey results，insufficient implementation of coastline management policies and the disordered，excessive and unbalanced problems in coastline development and utilization.The main reasons include that the new developing concept has not been firmly established，the legal system has not yet been perfected，and the unified supervision pattern of natural resources has not yet been formed.The management system has not been perfected and the historical problems of occupying the coastline have not been properly solved.In this regard，China should comprehensively and deeply promote the construction of marine ecological civilization，improve the legal system，build a unified supervision system for land and sea，strengthen system construction，capacity building and information construction，and properly solve the problems left over from history，scientifically and rationally develop and utilize the coastline and form a joint force for the management of coastlines.

Key words：Coastline，Land?sea coordination，Natural resources，Marine ecological civilization，Territorial space

0?引言

海岸線具有重要的資源價(jià)值和生態(tài)功能，關(guān)乎沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生福祉和生態(tài)安全。由于陸地資源的短缺和經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)動(dòng)，我國沿海地區(qū)高強(qiáng)度和高密度開發(fā)利用海岸線資源，導(dǎo)致部分自然岸線破壞和公眾親?？臻g縮減，甚至生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重退化。同時(shí)，在我國海岸線管理實(shí)踐中仍存在法律缺失、陸海分界不清、實(shí)際用途與規(guī)劃不符、職能交叉以及利益主體錯(cuò)綜復(fù)雜等問題，不利于對(duì)海岸線的保護(hù)與利用。

我國首個(gè)關(guān)于海岸線的專門性綱領(lǐng)性文件《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》提出，對(duì)海岸線實(shí)施分類保護(hù)與利用，嚴(yán)格保護(hù)自然岸線，整治修復(fù)受損岸線，拓展公眾親?？臻g，到2020年全國自然岸線保有率不低于35%。在黨和國家機(jī)構(gòu)改革的新形勢(shì)下，我國應(yīng)加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌，建立適合國情的海岸線保護(hù)與利用管理體制機(jī)制，及時(shí)修測(cè)和劃定海岸線，加強(qiáng)海岸線資源的集約節(jié)約利用，將海岸線作為海洋空間和資源理性開發(fā)的邊界線，有效抑制沿海地區(qū)“以陸定?！钡陌l(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)海岸線保護(hù)與利用的和諧統(tǒng)一。

1?我國海岸線及其管理

1.1?海岸線

我國對(duì)海岸線的定義最早見于1990年國家標(biāo)準(zhǔn)《1∶25000，1∶50000，1∶100000地形圖圖式》（GB 12342—1990），即“海岸線為平均的大潮高潮面所形成的水陸分界線”。此后，同一表述相繼被相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)沿用至今。1996年國務(wù)院明確“陸海分界線以最新版的1∶5萬國家基本比例尺地形圖上所繪的海岸線為標(biāo)準(zhǔn)”（國發(fā)〔1996〕32號(hào)）[1]。2002年《中華人民共和國海域使用管理法》首次在法律中提及海岸線，即“內(nèi)水，是指中華人民共和國領(lǐng)海基線向陸地一側(cè)至海岸線的海域”。綜上所述，海岸線由平均大潮高潮產(chǎn)生的實(shí)際痕跡形成，是陸域和海域的分界線，具有法律意義以及虛擬性、時(shí)效性和動(dòng)態(tài)性[2]。

海岸線主要分為自然岸線和人工岸線：自然岸線是由陸海相互作用而形成的海岸線，包括砂質(zhì)岸線、粉砂淤泥質(zhì)岸線、基巖岸線、河口岸線以及整治修復(fù)后具有自然海岸形態(tài)特征和生態(tài)功能的岸線;人工岸線是由永久性人工構(gòu)筑物構(gòu)成的岸線。海岸線的分類表明其兼具自然屬性和社會(huì)屬性：自然屬性的海岸線與其相鄰陸海區(qū)域內(nèi)的自然環(huán)境要素共同組成海岸線生態(tài)系統(tǒng)，為人類提供親?？臻g，具有環(huán)境開放性、資源天然性、稀缺有限性、功能多樣性、整體系統(tǒng)性和空間差異性等特征;社會(huì)屬性的海岸線與灘涂、鹽田和港口等相互交織，承載填海造地、交通運(yùn)輸、油氣勘探和漁業(yè)生產(chǎn)等人類活動(dòng)，為發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)提供豐富的資源[3]。

1.2?海岸線管理

作為我國海岸線管理的主要職能部門，原國家海洋局先后開展全國海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查以及海岸線修測(cè)工作。全國海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查自1980年開始外業(yè)調(diào)查，于1987年通過國家驗(yàn)收。以該綜合調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，我國海岸線修測(cè)工作分為3個(gè)階段：①2002—2007年，按照2002年《海域勘界技術(shù)規(guī)程》中“以天然岸線和2000年1月1日前建成的人工岸線為海域勘界有效岸線”的技術(shù)要求，沿海各市級(jí)人民政府自行組織海岸線修測(cè)工作，并批準(zhǔn)和公布其修測(cè)成果[4];②2007—2017年，按照“我國近海海洋綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)”專項(xiàng)相關(guān)技術(shù)規(guī)程的要求，原國家海洋局組織海岸線修測(cè)成果報(bào)批工作，沿海?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）海域勘界領(lǐng)導(dǎo)小組具體實(shí)施，修測(cè)成果由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布;③2017年至2018年國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革之前，按照《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》的要求，省級(jí)海洋行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門開展海岸線修測(cè)工作，修測(cè)成果經(jīng)原國家海洋局審查，由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布。

隨著我國海岸線修測(cè)工作的逐步完善，原國家海洋局以修測(cè)成果為基礎(chǔ)，在海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)紅線以及海岸線調(diào)查與統(tǒng)計(jì)等領(lǐng)域先后出臺(tái)多個(gè)文件，從管控方式、管控目標(biāo)、保護(hù)類別和整治修復(fù)等角度，積極推動(dòng)海岸線保護(hù)與利用。

2?海岸線管理存在的問題

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》實(shí)施以來尤其是海岸線修測(cè)成果公布以來的海岸線管理實(shí)踐，結(jié)合國家海洋督察組反饋的督察情況，對(duì)照海洋生態(tài)文明建設(shè)和自然資源統(tǒng)一管理的要求，我國海岸線管理仍存在一些問題。

2.1?海岸線劃定缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性

部分沿海地區(qū)的海岸線劃定標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且科學(xué)性不足。例如：濰坊市以防潮壩為標(biāo)準(zhǔn)劃定海岸線，與相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)不符;東營市自然岸線和人工岸線的劃定標(biāo)準(zhǔn)為沿海永久性和半永久性擋水（潮）堤壩向陸一側(cè)是否存在平均大潮高潮時(shí)的自由納潮水域，無法體現(xiàn)自然岸線和人工岸線的本質(zhì)區(qū)別[5]。

2.2?對(duì)海岸線修測(cè)成果貫徹不力

對(duì)海岸線修測(cè)成果的信息公開不到位，導(dǎo)致管理權(quán)屬不清晰。例如：山東省政府于2008年批復(fù)省海洋、國土部門聯(lián)合報(bào)批的海岸線修測(cè)成果，但僅省海洋行政主管部門于2010年在市縣級(jí)海洋行政主管部門范圍內(nèi)以印發(fā)文件的形式通知，導(dǎo)致日照市嵐山港等多宗用海項(xiàng)目在同一海域出現(xiàn)海域使用權(quán)證和國有土地使用證并存的現(xiàn)象[5];江蘇省鹽城市也有類似情況，大豐市港區(qū)北部部分海域“二證并存”現(xiàn)象較嚴(yán)重[6]。

部分沿海地區(qū)未經(jīng)批準(zhǔn)自行調(diào)整海岸線，導(dǎo)致河海和陸海管理混亂。例如：2015年欽州市和防城港市將大風(fēng)江和茅嶺江河口海域劃定為河道并按河道管理，與廣西壯族自治區(qū)政府批準(zhǔn)和公布的海岸線不一致[7]。

部分沿海地區(qū)未執(zhí)行海岸線修測(cè)成果，對(duì)占用自然岸線的用海項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施土地管理，而規(guī)避圍填海計(jì)劃指標(biāo)管控，且與海洋功能區(qū)劃不符，導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境受損。例如：海南省瓊海市將占用海域面積近6 hm2的某文化產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目調(diào)整至土地管理范疇[8];山東省東營市和威海市約2.2萬hm2的圍海養(yǎng)殖在海岸線向海一側(cè)未辦理海域使用權(quán)證，而以養(yǎng)殖使用權(quán)證和養(yǎng)殖協(xié)議等代替[5]。

部分沿海地區(qū)未按海岸線修測(cè)成果實(shí)施海域劃界，導(dǎo)致管理交叉和缺位。例如：《上海市海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》獲國務(wù)院批準(zhǔn)后，長江口區(qū)域仍按照《長江口綜合整治開發(fā)規(guī)劃》由水務(wù)行政主管部門管理，至今未納入海域管理[9];《浙江省海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》獲國務(wù)院批準(zhǔn)后，浙江省未及時(shí)調(diào)整其他相關(guān)規(guī)劃，約1.1萬hm2區(qū)域未納入海域管理[10]。

2.3?對(duì)海岸線管理政策落實(shí)不足

部分沿海地區(qū)落實(shí)海岸線管理政策“打折扣”。例如：河北省出臺(tái)的多個(gè)文件中降低自然岸線保有率指標(biāo)要求[11];江蘇省市海洋功能區(qū)劃確定的海岸線整治修復(fù)長度與省海洋功能區(qū)劃相比有所縮短[6];天津市已觸及自然岸線保有率的底線要求，但仍將大部分海岸線規(guī)劃為填海項(xiàng)目，而僅保留海岸線兩端，保護(hù)格局欠合理[12]。

2.4?海岸線開發(fā)利用失序、失度和失衡

涉海行業(yè)對(duì)海洋空間需求的排他性競爭加劇，海岸線開發(fā)利用矛盾突出。例如：鴨綠江口濕地和大連斑海豹國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)施的圍填海項(xiàng)目破壞海岸線，并改變海域自然屬性[13]。

海岸線開發(fā)利用方式粗放，閑置、浪費(fèi)甚至破壞現(xiàn)象較嚴(yán)重。例如：濰坊市、東營市和濱州市占用海岸線修建港口，但因建港條件較差，海岸線資源綜合效益較低;蓋州市和萊州市改變占用海岸線的項(xiàng)目用途，將公益性項(xiàng)目規(guī)劃為住宅和商業(yè)等房地產(chǎn)項(xiàng)目[5]。

大規(guī)模圍填海等海洋開發(fā)利用活動(dòng)導(dǎo)致海岸線生態(tài)系統(tǒng)破壞，優(yōu)質(zhì)沙灘和典型地質(zhì)地貌等海岸線景觀及其公共服務(wù)功能減少，公眾親?？臻g大幅縮減。例如：濰坊市防浪（潮）堤建設(shè)對(duì)海水動(dòng)力產(chǎn)生影響，改變海岸線區(qū)域的潮位痕跡，自然岸線逐漸向海退移;濰坊市白浪河河口的填海工程破壞部分河口海灣典型生態(tài)系統(tǒng)[5];大連市小窯灣城鎮(zhèn)建設(shè)和旅游基礎(chǔ)設(shè)施填海項(xiàng)目致使自然岸線消失，納潮量驟降[13];山東省丁字灣、石島灣、萊州灣和靖海灣等重要海灣因圍海養(yǎng)殖被截彎取直，海域自然屬性改變，納潮功能幾乎喪失[5]。

3?問題產(chǎn)生的原因

3.1?新發(fā)展理念尚未牢固樹立

沿海地區(qū)對(duì)海岸線資源的價(jià)值及其稀缺性的重視不足，仍不同程度地存在“重開發(fā)輕保護(hù)”“重發(fā)展輕管理”和“重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)”的慣性思維?！耙躁懚ê！钡膫鹘y(tǒng)觀念尚未從根本上轉(zhuǎn)變，保護(hù)與利用和諧統(tǒng)一的新發(fā)展理念尚未牢固樹立，與新形勢(shì)下自然資源的管理要求不適應(yīng)[14]。

3.2?法律體系尚未健全

由于不同領(lǐng)域現(xiàn)行法律的立法背景、立法理念、起草部門和立法時(shí)間等不同，法律規(guī)定有所缺失或沖突。例如：海岸線的定義尚未以法律形式明確，效力和權(quán)威性較低;灘涂僅為地理概念而非法律概念，相關(guān)法律對(duì)灘涂區(qū)域?qū)儆谕恋剡€是海域的認(rèn)定不統(tǒng)一，甚至存在矛盾;河流與海洋之間的界線至今沒有法律規(guī)定，多數(shù)入海河口未劃定河海分界線，管理矛盾突出[15-19]。

3.3?自然資源統(tǒng)一監(jiān)管格局尚未形成

自然資源尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，導(dǎo)致組織實(shí)施要求不具體、主體責(zé)任不明確以及監(jiān)督檢查和考核評(píng)估體系不健全。海岸線保護(hù)與利用管理體制機(jī)制不順暢，相關(guān)行政主管部門之間缺少協(xié)調(diào)和溝通，以海岸線為基礎(chǔ)編制的《海洋功能區(qū)劃》與《城市總體規(guī)劃》和《土地利用總體規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃難以銜接。相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，部分區(qū)域劃定的海岸線與土地利用調(diào)查線存在交叉或空白。海岸線所在區(qū)域的權(quán)屬不清，存在職能交叉和缺位，且相關(guān)權(quán)屬數(shù)據(jù)缺少融合和共享。

3.4?管理制度尚未完善

尚未建立海岸線使用占補(bǔ)平衡制度和有償使用制度?，F(xiàn)有海域使用論證體系未充分考慮海岸線管理需求，僅將自然岸線的占用情況列為參考指標(biāo)而非關(guān)鍵指標(biāo);現(xiàn)行海域有償使用制度僅考慮用海面積和用海位置等因素，未將占用海岸線納入海域使用金繳納范圍[20-21]。

3.5?占用海岸線的歷史遺留問題尚未妥善解決

部分沿海地區(qū)海岸線向海一側(cè)涵蓋圍墾灘涂、海堤、海塘、礦場(chǎng)和鹽田以及軍事用地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地和國有建設(shè)儲(chǔ)備用地等，在修測(cè)和劃定海岸線前甚至《中華人民共和國海域使用管理法》出臺(tái)前，相關(guān)權(quán)利人已對(duì)海岸線所在區(qū)域形成事實(shí)性占用，其中部分區(qū)域已取得國有或集體土地使用證、養(yǎng)殖使用權(quán)證、探采礦權(quán)證和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證等，導(dǎo)致管轄權(quán)爭議和所有權(quán)混亂，且由于涉及土地、海洋、漁業(yè)和林業(yè)等多個(gè)行政主管部門，至今未能妥善解決[22-23]。

4?對(duì)策建議

4.1?全面深入推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)

沿海地區(qū)須尊重和敬畏自然規(guī)律，站在新時(shí)代的高度，深刻領(lǐng)會(huì)生態(tài)文明建設(shè)理念的精髓，徹底改變慣性思維，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)、陸海統(tǒng)籌、節(jié)約利用”，實(shí)施海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，落實(shí)海洋生態(tài)紅線管控要求，確保海洋空間開發(fā)利用與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，全面深入推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)[24]。

4.2?完善法律體系

制定保障自然資源統(tǒng)一監(jiān)管的上位法，為相關(guān)法律的制修訂提供依據(jù)，解決相同位階法律之間的矛盾。進(jìn)一步明確國土空間總體規(guī)劃的法律地位，強(qiáng)化其對(duì)其他規(guī)劃的剛性控制和戰(zhàn)略引領(lǐng)。加快推進(jìn)《中華人民共和國海域使用管理法》的修訂，明確海岸線的法律定義，進(jìn)一步明確海岸線與陸海分界線和河海分界線的關(guān)系，并制定相關(guān)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。適時(shí)修訂與海岸線相關(guān)的其他法律，保持法律規(guī)定的一致性和協(xié)調(diào)性。

4.3?構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的監(jiān)管體系

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的“國家-省-市-縣鄉(xiāng)村”4級(jí)和“空間規(guī)劃-總體規(guī)劃-專項(xiàng)規(guī)劃-控制性規(guī)劃”4層的規(guī)劃體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級(jí)和各層規(guī)劃的布局導(dǎo)向、關(guān)鍵指標(biāo)、價(jià)值理念和調(diào)控原則，減少城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、生態(tài)區(qū)和漁業(yè)區(qū)等的大規(guī)模交叉。同步各項(xiàng)規(guī)劃的編制時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)和年限，推動(dòng)海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”，編制全方位、多層次和大融合的國土空間總體規(guī)劃。

落實(shí)生態(tài)空間用途管制，構(gòu)建科學(xué)合理的海岸線保護(hù)與利用格局，將海岸線與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田控制線和生態(tài)保護(hù)紅線有效銜接和有機(jī)結(jié)合，設(shè)置海岸線“三線”：①“生存線”，即嚴(yán)守資源消耗上限，保障海岸線資源的多樣性，禁止海岸線生態(tài)空間轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)漁業(yè)空間等;②“生態(tài)線”，即嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，限制海岸線開發(fā)利用規(guī)模和強(qiáng)度，劃定海岸線生態(tài)空間保護(hù)范圍，在保護(hù)范圍內(nèi)對(duì)已占用海岸線的用海項(xiàng)目實(shí)施逐步退出和轉(zhuǎn)變用途的措施，嚴(yán)禁不符合海岸線保護(hù)要求或有損海岸線生態(tài)功能的用海活動(dòng);③“保障線”，即嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線，按照城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性、農(nóng)漁業(yè)發(fā)展適宜性和生態(tài)功能重要性進(jìn)行海岸線空間分類，合理安排海岸線開發(fā)利用的數(shù)量、時(shí)序和分布，保障沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公眾親海的需求[25]。

國家統(tǒng)一組織包含海岸線在內(nèi)的自然資源的調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃管理、確權(quán)登記和整治修復(fù)工作，地方政府切實(shí)履行海岸線管理的主體責(zé)任，積極探索陸海統(tǒng)籌的海岸帶綜合管理模式。將海岸帶作為特殊區(qū)域，明確其范圍以及管理的基本原則和重點(diǎn)內(nèi)容，合理制定綜合保護(hù)和總體利用規(guī)劃。明確沿海地區(qū)各級(jí)政府和相關(guān)部門在海岸帶管理中的職責(zé)，建立海岸帶協(xié)調(diào)管理聯(lián)席會(huì)議制度以及海岸帶定期巡查、聯(lián)合執(zhí)法和違法行為處理首接負(fù)責(zé)制度，形成專業(yè)化和整體化的管理合力[26]。

4.4?加強(qiáng)制度建設(shè)、能力建設(shè)和信息化建設(shè)

加快制定海岸線管理制度及其實(shí)施細(xì)則，建立健全規(guī)劃實(shí)施情況的第三方評(píng)估制度、海岸線開發(fā)利用審批許可制度、海岸線有償使用制度、海岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警和評(píng)估制度、海岸線資源環(huán)境承載能力調(diào)查和開發(fā)利用適宜性評(píng)價(jià)制度、海岸線保留區(qū)和退縮線制度、海岸線資源生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)償制度、海岸線專項(xiàng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)和定期修測(cè)制度、海岸線屬地化協(xié)議管理制度、海岸線管理差異化績效考核和獎(jiǎng)懲制度、海岸線資源檔案管理制度以及海岸線專項(xiàng)督察制度等，定期開展海岸線專項(xiàng)執(zhí)法工作，落實(shí)海岸線管理責(zé)任制。

加強(qiáng)海岸線修測(cè)和劃定、海岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警和評(píng)估、海岸線保護(hù)與利用總體規(guī)劃以及海岸線整治修復(fù)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的研究，實(shí)現(xiàn)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的有效銜接。

推動(dòng)建設(shè)“大平臺(tái)”“大網(wǎng)絡(luò)”和“大系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)陸地和海洋管理“一張圖”。應(yīng)用“云管理”和“大數(shù)據(jù)”等信息技術(shù)，完善海岸線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田控制線等空間信息數(shù)據(jù)庫，整合相關(guān)權(quán)屬和規(guī)劃信息，促進(jìn)數(shù)據(jù)融合和共享，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理權(quán)屬爭議和規(guī)劃沖突，為海岸線管理提供信息支撐[27]。

4.5?妥善解決歷史遺留問題

在現(xiàn)行法律制度框架下，掌握權(quán)屬爭議區(qū)域的現(xiàn)狀并建立臺(tái)賬，以爭議區(qū)域是否具有海域基本屬性為根本，綜合考慮歷史原因和法律規(guī)定等因素，對(duì)部分爭議區(qū)域“區(qū)別化”對(duì)待：對(duì)于海岸線向海一側(cè)已經(jīng)成陸的區(qū)域，及時(shí)修測(cè)和劃定海岸線;對(duì)于已取得相關(guān)權(quán)屬或事實(shí)性占用海岸線但仍具有海域基本屬性的區(qū)域，具體問題具體分析，與相關(guān)行政主管部門協(xié)商修測(cè)和劃定海岸線，并積極探索銜接管理以及退出和補(bǔ)償機(jī)制。

4.6?科學(xué)合理開發(fā)利用海岸線

對(duì)于新建用海項(xiàng)目，進(jìn)一步提高海岸線開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入門檻和生態(tài)門檻，鼓勵(lì)采取區(qū)塊組團(tuán)、人工島和多突堤等離岸用海布局方式，在海岸線與用海項(xiàng)目之間預(yù)留一定寬度的生態(tài)和生活空間;對(duì)于已批準(zhǔn)占用自然岸線的用海項(xiàng)目，加大財(cái)政支持力度和拓寬資金投入渠道，構(gòu)建海岸線生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目庫，通過建設(shè)人工濕地和濱海廊道、實(shí)施退養(yǎng)還灘以及開堤通海等措施，推進(jìn)海岸線開發(fā)利用的生態(tài)化、自然化和綠植化。

4.7?形成海岸線管理的監(jiān)督合力

進(jìn)一步擴(kuò)大海岸線信息的公布范圍，不僅包括自然資源管理部門，而且包括環(huán)保、水務(wù)、農(nóng)業(yè)和住建等與海岸線密切相關(guān)的管理部門，甚至包括沿海地區(qū)黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和部隊(duì)等，提升各職能機(jī)構(gòu)對(duì)海岸線管理的關(guān)注度。充分利用各種媒體和渠道開展海岸線知識(shí)的宣傳普及工作，及時(shí)和準(zhǔn)確發(fā)布海岸線保護(hù)與利用管理信息，定期舉辦聽證會(huì)和研討會(huì)，提升社會(huì)公眾和非政府組織對(duì)海岸線管理的參與度。

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