龍媛

摘 要：屬地管理是行政管理的一種方式，原系安全生產(chǎn)管理的一個原則，后在總結(jié)信訪實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，并被廣泛使用到行政管理的方方面面。從管理學(xué)視角看，“誰的地盤誰管理”，管理范圍直觀，責(zé)、權(quán)、利明晰，有助于“守土有責(zé)”。而現(xiàn)實中卻被斷章取義，發(fā)生了異化，造成了什么事都是基層政府的事;涉事者無論事發(fā)何地，戶籍所在地都難“幸免”等問題，由此也引發(fā)了一系列偏差問責(zé)。

關(guān)鍵詞：屬地管理;異化;問責(zé);偏差

一、偏差問責(zé)的表現(xiàn)

1、屬地管理異化有的變成了“有權(quán)任性遮羞布”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“屬地管理”與職能部門“誰主管、誰負(fù)責(zé)”，本來是配角與主角的關(guān)系。若哪項工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合不力，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任;若監(jiān)管不力則應(yīng)是行政執(zhí)法部門的責(zé)任。但現(xiàn)在，有的職能部門卻不依法履職盡責(zé)去“面對面”管理，而是把任務(wù)甩給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，進(jìn)而又下沉到村（社區(qū)），層層轉(zhuǎn)發(fā)、加碼執(zhí)行，出了問題百般推卸責(zé)任。這樣一來，本應(yīng)是責(zé)任主體的職能部門，一下子變身為“督查主體”。有了成績是自己的，出了問題卻讓基層“背鍋”。屬地管理成了有些職能部門有權(quán)任性的“遮羞布”。

2、屬地管理異化加重負(fù)擔(dān)、引起反感，基層干部被麻木問責(zé)。

把基層干部簡單設(shè)定為“不作為、亂作為”的群體，只要在屬地出了問題，屬地干部都將被問責(zé);不管大事小事，安排后面就要搭上追責(zé)二字，遇到問題不具體分析情況，而是簡單地把事情按屬地管理的原則推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），并限期完成，不然便要問責(zé)。看似在積極推進(jìn)，實則是簡單粗暴，必然會引起基層干部的反感，最后心生麻木?；鶎痈刹勘灰恍┎辉摴芏滞撇坏舻摹皩俚毓芾怼迸貌豢爸刎?fù)，無時間、無資金、無精力為老百姓辦實事，進(jìn)而淡化了干群關(guān)系，更不利于工作開展。

3、屬地管理異化導(dǎo)致基層工作無法良序開展，效能問責(zé)難以落地。

職能部門把本該自己干的工作推給了基層，而實際上鎮(zhèn)村既無權(quán)力又無能力承擔(dān)，基層干部只有“擔(dān)責(zé)的義務(wù)”，沒有“履職的能力”，導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)不少薄弱環(huán)節(jié)。其一“管而不理，想管沒理”;其二，缺乏專業(yè)，不善管理。其三是負(fù)擔(dān)過重，管理不好。盡管職能部門下發(fā)文件時少不了“納入年底目標(biāo)考核”“對任務(wù)完成不好的進(jìn)行通報問責(zé)”等固定內(nèi)容，然越面面俱到的“屬地原則”問責(zé)只會導(dǎo)致更為嚴(yán)重的效能低下。如果職能部門不站在并肩作戰(zhàn)、指導(dǎo)參與的角度，而總是站在上級督導(dǎo)、推卸責(zé)任的角度，就會失去屬地管理真正的價值，達(dá)不到?jīng)Q策者的目的，最終難以打通“最后一公里”。

二、偏差問責(zé)的成因

1、少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的官僚心態(tài)“以上壓下”“趨利避害”。屬地管理問責(zé)的泛化濫用，折射的就是一種官僚心態(tài)。一些職能部門的同志到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不是同基層一起想辦法做好工作，而是以領(lǐng)導(dǎo)的身份頤指氣使，由此，也就導(dǎo)致了個別部門為地方政府背鍋;下級為上級背鍋;個人為集體背鍋;編外人員為正式干部背鍋等推責(zé)和遮掩的“黑文化”層出不窮。

2、一些基層政府習(xí)慣于“逆來順受”。自上而下的各路資金、項目是由職能部門進(jìn)行分配，加之手握考核大權(quán)，基層干部對于職能部門的指示不能拒絕、不能不落實、不能有借口。有好處的事相關(guān)部門強(qiáng)調(diào)“誰主管、誰負(fù)責(zé)”。項目設(shè)計施工、文件布置工作極少征求基層意見，在實施過程中遇到任何問題，一句屬地責(zé)任就壓到鎮(zhèn)村必須限時解決，完不成任務(wù)就啟動問責(zé)程序。不少基層干部因為這樣的“逆來順受”，苦不堪言。

3、現(xiàn)行體制“條塊”管理權(quán)責(zé)需進(jìn)一步完善?！柏?zé)任屬地而權(quán)利不屬地”，基層政府處在了有責(zé)無權(quán)的尷尬境地。很多工作只有職能部門具有行政執(zhí)法權(quán)，理當(dāng)盡到應(yīng)有的管理責(zé)任。而基層單位職能不全或者根本沒有，行政執(zhí)法權(quán)力近乎零，根本無力承擔(dān)屬地管理的責(zé)任?，F(xiàn)行體制“條塊”管理權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致了“屬地管理”的層級設(shè)置不合理。一些重要的涉及民生問題的重大事件歸口于縣（市、區(qū)）理所應(yīng)當(dāng)，但應(yīng)結(jié)合實際，不要一味層層加碼、層層推責(zé)。如果都以屬地管理的名義去簽訂責(zé)任書，那么不僅讓屬地管理成為了一句空話，而且也會扭曲問責(zé)初衷。

三、解決偏差問責(zé)需要力推精準(zhǔn)問責(zé)

解決偏差問責(zé)需要力推精準(zhǔn)問責(zé)。在執(zhí)紀(jì)問責(zé)中要做到精準(zhǔn)問責(zé)主體——誰問責(zé)、問責(zé)誰;精準(zhǔn)問責(zé)原則——因何問責(zé)、在什么范圍問責(zé);精準(zhǔn)問責(zé)方式——責(zé)任如何承擔(dān)及問責(zé)后效。

1、解決“屬地偏差”，消除問責(zé)空地。

要解決“屬地偏差”，首先屬地管理必須要做到精準(zhǔn)科學(xué)。要科學(xué)合理的設(shè)計屬地管理制度，以此作為“不作為、亂作為”的問責(zé)依據(jù)。一是堅持將屬地管理的原則與分級管理原則相結(jié)合，做好“塊”的責(zé)任劃分。二是堅持將屬地管理的原則與問題管轄原則相結(jié)合，做好“條”的責(zé)任劃分。三是將屬地原則與差異化目標(biāo)考核相結(jié)合，強(qiáng)化自身責(zé)任監(jiān)管。

2、解決“主體偏差”，杜絕躲責(zé)現(xiàn)象。

一是問責(zé)主體要準(zhǔn)。嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)紀(jì)權(quán)的行使主體，注重抽好問責(zé)的“鞭子”。完善執(zhí)紀(jì)過錯責(zé)任追究機(jī)制，既追究主體責(zé)任，又追究監(jiān)督責(zé)任，確保管理者要負(fù)責(zé)任，讓監(jiān)督者也受監(jiān)督成為常態(tài)。

二是嚴(yán)格杜絕“躲責(zé)”現(xiàn)象。建立行政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍內(nèi)實行綜合行政執(zhí)法;將職能部門工作人員分包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同獎同罰。

三是問責(zé)對象要準(zhǔn)。首先，在明確事項歸哪一級政府負(fù)責(zé)后，主管此項工作的政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)具體辦理的責(zé)任。其次，在問責(zé)對象上堅持“誰管誰安排誰組織誰負(fù)責(zé)、誰操作誰執(zhí)行誰負(fù)責(zé)”的原則，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，分清直接責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、集體責(zé)任與個體責(zé)任，找準(zhǔn)問責(zé)方向和路徑。

2、解決“方式偏差”，提升問責(zé)質(zhì)量。

一是問責(zé)依據(jù)要準(zhǔn)。在嚴(yán)格問責(zé)對象的基礎(chǔ)上，要查清事實，合理區(qū)分責(zé)任追究的政策界限，又分清主觀原因和客觀原因，以事實為依據(jù)、以法規(guī)為準(zhǔn)繩。

二是問責(zé)尺度要準(zhǔn)。在責(zé)任認(rèn)定上堅持實事求是，既不隨意放大或縮小問責(zé)情形，也不擅自抬高或降低問責(zé)標(biāo)桿，既不搞選擇性的“舍卒保帥”，也不搞無原則的“連帶連坐”，真正把“板子”打到具體人身上。

基層工作的推進(jìn)，本就不易，要激勵基層干部有所擔(dān)當(dāng)、有所作為，就要有“容錯機(jī)制”，以寬容他們在具體工作中的“失誤”。查實確需問責(zé)的，要分清責(zé)任的層次，是主體責(zé)任、管理責(zé)任還是其他責(zé)任，對因政策不明晰等導(dǎo)致的責(zé)任，應(yīng)該劃定容錯空間，給予糾錯的機(jī)會，對符合容錯情形的，可以免責(zé)或減輕問責(zé)，為擔(dān)當(dāng)作為的干部撐腰鼓勁，營造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。