張新文，高 嘯

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210095)

2013年十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。2017年十九大報告正式提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,要求“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總目標(biāo),建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制和政策體系,加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。以國家治理現(xiàn)代化為基礎(chǔ),中央政府的政策制定和制度設(shè)計以城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,最后以城鄉(xiāng)融合為導(dǎo)向的目標(biāo)——鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)和先決條件。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化也有賴于良好的鄉(xiāng)村治理邏輯,即“為管理鄉(xiāng)村社會或?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村社會的自主管理而建構(gòu)或形成的一整套機構(gòu)設(shè)置、權(quán)利運作與資源配置的機制與方式”[1]。鄉(xiāng)村治理邏輯的內(nèi)涵包括治理主體、治理目標(biāo)、治理理念和治理績效等,其中治理理念起著決定性作用。

21世紀(jì)以來,鄉(xiāng)政村治體制下的治理理念難以應(yīng)對復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會與市場經(jīng)濟浪潮的沖擊,治理方式遵循著“不出事邏輯”[2],治理目標(biāo)是一種“消極治理”,治理過程存在著“出問題才治理,不注重預(yù)防;出問題就鎮(zhèn)壓,不注重善后;政府權(quán)力擴張、出現(xiàn)越位與錯位”[3]等問題。因此,有必要深入剖析中華人民共和國成立以來我國鄉(xiāng)村治理理念的推進邏輯,發(fā)現(xiàn)其中的主要變量并理清其內(nèi)在機制,以期為鄉(xiāng)村治理理念的制度創(chuàng)新提供路徑支持,并服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的大政方針。

一、計劃體制時期的政社合一與“家國主義”理念(1949-1978)

中華人民共和國成立初期,在國內(nèi)環(huán)境方面,遭受列強欺壓與戰(zhàn)火洗禮后的中國,存在著工業(yè)基礎(chǔ)極為薄弱、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力低下以及局部地區(qū)尚未解放等問題。在西方國家對我國采取經(jīng)濟封鎖、政治孤立、軍事威脅等國際環(huán)境下,以毛澤東為核心的黨中央依據(jù)蘇聯(lián)經(jīng)驗,確定了優(yōu)先重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,這種戰(zhàn)略的確立直接推動了國家所有制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與我國社會主義初級階段的改造。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向下,中央政府借助土地改革運動、合作化運動與人民公社運動消解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的自治體制,建立起國家主導(dǎo)下“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體制,實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的強勢介入與全盤掌控,體現(xiàn)為“強政府”狀態(tài)。這種高度集權(quán)的“強政府”治理能夠較為輕松地整合農(nóng)村全方位的資源,為我國重工業(yè)發(fā)展提供強有力的支持。綜合來看,人民公社代表著國家意志,遵循重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略,控制和分配所有的社會資源,統(tǒng)一發(fā)放農(nóng)民所需的基本公共產(chǎn)品,管理村莊內(nèi)部的各項事物。在“政社合一”的管理體制下,國家的集體性壓制了農(nóng)民的個體性、民主性、積極性和創(chuàng)造性,鄉(xiāng)村社會秩序也通過國家正式制度進行供給[4]。因此,計劃經(jīng)濟體制時期的鄉(xiāng)村治理體現(xiàn)為傳統(tǒng)倫理所倡導(dǎo)的家國主義。以農(nóng)村水利治理為例,家國主義理念憑借革命型政黨的天然權(quán)威,構(gòu)建出集體主義和共產(chǎn)主義的統(tǒng)合價值觀,通過強大的精神支持、輿論宣傳以及一套具體的獎懲機制,激發(fā)了農(nóng)民參與的積極性,“政社合一”的人民公社制度也強制性地汲取農(nóng)村人力、物力、財力投入包括農(nóng)村水利治理在內(nèi)的國家建設(shè)中。

(一)土地改革運動

中國長達2000年的封建社會以農(nóng)業(yè)為根基,重農(nóng)主義思想源遠(yuǎn)流長,并由此形成了歷史悠久的農(nóng)耕文化。成立初期的中華人民共和國在本質(zhì)上仍然屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會。對于農(nóng)業(yè)社會而言,土地是最重要的生產(chǎn)資料,也是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ),而明晰的土地權(quán)屬關(guān)系是鄉(xiāng)村治理能夠有效開展的前提。1950至1952年,中央政府用了3年的時間基本完成全國范圍內(nèi)的土地改革,改變了原來的私有制生產(chǎn)關(guān)系并消滅了封建土地所有制。土地改革一方面減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟負(fù)擔(dān),調(diào)動了其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和參與國家建設(shè)的積極性[5]；另一方面也保障了國家農(nóng)業(yè)賦稅的增加,并為計劃經(jīng)濟體制下國家力量進入鄉(xiāng)村社會奠定了社會基礎(chǔ)。

(二)合作化運動

土地改革后,盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況有所改善,但仍然面臨著生產(chǎn)力較低、自給自足和分散經(jīng)營等問題。為了縮小與西方發(fā)達國家之間的差距,中央政府采取了“農(nóng)業(yè)支持工業(yè),農(nóng)村支持城市”的發(fā)展戰(zhàn)略,集中農(nóng)村的人力、物力和財力投入國家建設(shè)之中。1953年,國家通過糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策開始合作化運動,將分散的個體小農(nóng)向社會主義集體農(nóng)業(yè)進行轉(zhuǎn)型,以便進行宏觀調(diào)控與資源配置。農(nóng)業(yè)合作化運動歷經(jīng)互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)合作社三個階段,最終使集體所有制成為農(nóng)村基本的經(jīng)濟制度。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社作為集體化的經(jīng)濟組織具備了鄉(xiāng)村社會中政治組織與社會組織的一切職能與形式,實現(xiàn)了國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的橫向擴張,使鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟與社會融為一體。在合作化運動過程中,國家權(quán)力作為主導(dǎo)性力量,不斷消解著地方勢力和家族權(quán)威,并根據(jù)國家意志進行“村社合一”的改造,本質(zhì)上是“一場潛在的政治重建過程”[6]。

(三)人民公社運動

合作化運動雖然達到了“村社合一”,但未能使國家主導(dǎo)力量全面進入鄉(xiāng)村社會。1958年,人民公社化運動撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織,將生產(chǎn)合作社改為生產(chǎn)大隊,并實行“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的管理體制,即“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料分別屬于生產(chǎn)小隊、生產(chǎn)大隊和人民公社所有,生產(chǎn)小隊必須在生產(chǎn)大隊和人民公社的指揮管理下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動”。同時,國家還在人民公社設(shè)立黨委,在生產(chǎn)大隊設(shè)立黨支部,進而通過基層黨組織全面介入農(nóng)村的社會經(jīng)濟事務(wù),由此建立起高度集權(quán)的管理體制。“政社合一”的人民公社體制將國家行政力量與鄉(xiāng)村社會融合,國家強勢的介入、占領(lǐng)并控制鄉(xiāng)村社會的方方面面,彰顯出強烈的“全能主義”色彩,表現(xiàn)為“精神生活的一體化、經(jīng)濟生活的行政化與社會生活的軍事化”[7]。因此,人民公社在本質(zhì)上屬于“國家基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟組織的重合,公社既是國家政權(quán),又是鄉(xiāng)村社會組織生產(chǎn)和生活的機構(gòu)”[8]。綜上,人民公社不僅實現(xiàn)了政府管理體制的向下延伸,改變了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村自治體制,更是通過組織手段和行政手段直接干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,進而整合農(nóng)業(yè)資源用于國家建設(shè)之中。

“政社合一”的人民公社制度發(fā)展到后期,家國主義為理念的鄉(xiāng)村建設(shè)逐漸暴露出其弊端,主要表現(xiàn)在:一是扭曲了農(nóng)民的政治參與,二是激化了鄉(xiāng)村的社會矛盾,三是阻礙了農(nóng)民的正常分化,四是滯后了農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展[9]。在農(nóng)民政治參與方面,家國主義中“極左”政治思想侵入人民公社后,使得這一高度集權(quán)的鄉(xiāng)村管理體制逐漸成為阻礙農(nóng)民政治參與的關(guān)鍵所在;在鄉(xiāng)村社會矛盾方面,家國主義理念具有高度的封閉性,極大地限制了農(nóng)民的生活空間,鄉(xiāng)村社會矛盾難以通過人口流動進行消解;在鄉(xiāng)村社會分化方面,家國主義下的人民公社制度固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),土地不僅是農(nóng)民賴以生存的場所,更是阻礙其分化的枷鎖,將其牢牢束縛在農(nóng)村,無法擺脫其固有的“農(nóng)民”身份;在農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展方面,人民公社體制下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并非農(nóng)民出于經(jīng)濟利益考量的自發(fā)行為,而是家國主義理念下的產(chǎn)物,農(nóng)民缺乏生產(chǎn)的自主權(quán),這不僅降低了農(nóng)民生產(chǎn)積極性,更使得各地的“浮夸風(fēng)”盛行。

二、改革轉(zhuǎn)型時期的鄉(xiāng)政村治與策略主義思維(1979-2003)

隨著人民公社體制暴露出的制度僵化和高度集權(quán)等弊端,農(nóng)村經(jīng)濟的增長效益難以為繼且逐年降低,以鄧小平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)及時糾正“極左”的意識形態(tài),將工作重心再次轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。1978年,黨的十一屆三中全會做出改革開放的重要決定,重點討論了農(nóng)村地區(qū)的改革問題,通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》,推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與逐步建立村民自治制度,并開啟了以市場體制為導(dǎo)向的鄉(xiāng)政村治。

(一)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

權(quán)力高度集中的人民公社制度將農(nóng)民置于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊緣位置,無法保障農(nóng)民政治參與的民主權(quán)利并嚴(yán)重影響了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。改革開放背景下,各地農(nóng)村逐漸從人民公社時期的“大鍋飯”模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦呋盍Φ摹按蟀伞蹦Ｊ?改變了以往“統(tǒng)一生產(chǎn)、集中管理、平均分配”的生產(chǎn)方式。其中最具代表性的就是1979年安徽省鳳陽縣小崗村的“包產(chǎn)到戶”模式,這一模式得到了鄧小平、萬里、彭真等領(lǐng)導(dǎo)人的重視與支持。由此,20世紀(jì)80年代初期,全國范圍內(nèi)的農(nóng)村廣泛推行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的土地制度改革,農(nóng)民在平等自愿的基礎(chǔ)上,根據(jù)自身情況與政府簽訂“生產(chǎn)責(zé)任書”,承包經(jīng)營一定范圍內(nèi)的土地,所產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品按照合同規(guī)定交足國家和集體之后,剩余部分自己支配。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展并非一帆風(fēng)順,爭論也異常激烈,但國家最終于1985年在正式文本中將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本制度。

(二)村民自治制度

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ),農(nóng)民獲得了相對完整的土地經(jīng)營權(quán),然而人民公社在利益分配和籌資籌勞等方面失去了效力,其行政權(quán)力對農(nóng)民的支配作用也隨之銳減。部分村莊由此陷入無秩序、無組織、無管理的混亂狀態(tài),這也意味著自上而下的家國主義理念無法回應(yīng)變化中的鄉(xiāng)村社會,國家需要一種新的治理理念來實現(xiàn)個體農(nóng)民在鄉(xiāng)村社會的再組織化。20世紀(jì)80年代初期,廣西羅城、宜山兩縣率先成立了村民委員會,并承擔(dān)起村莊內(nèi)部的社會管理、糾紛調(diào)解和公共品供給等事務(wù)。1982年《憲法》明確指出:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織,負(fù)責(zé)管理本村公共事務(wù)和公益事業(yè),維護農(nóng)村社會治安?！薄稇椃ā吠瑫r要求“在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府,人民政府執(zhí)行人民代表大會的決議和上級國家執(zhí)行機關(guān)的決定和命令,管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。由此,我國正式進入鄉(xiāng)政村治時期,即自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自下而上的村民委員會在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系下共同維護村級社會的穩(wěn)定并管理公共事務(wù)。

然而,鄉(xiāng)政村治的制度結(jié)構(gòu)從政策文本上來看,包括縣鄉(xiāng)在內(nèi)的基層政府均呈現(xiàn)出“弱政府”的特征,主要有以下幾個表征:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間不再是管理與被管理的關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系;二是村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于農(nóng)民個體不具有行政性的約束權(quán)力;三是農(nóng)民個體對于村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再具有強烈的依附性;四是鄉(xiāng)村社會治理是自治性而非政權(quán)性的[10]。綜合來看,在鄉(xiāng)政村治背景下,村民自治擁有憲法和法律所規(guī)定的一切權(quán)力,而村民自治委員會的合法性來源于農(nóng)民賦權(quán),則必須要為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù),存在著“對下負(fù)責(zé)”的關(guān)系。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的末梢,必須保質(zhì)保量地完成上級政府的行政任務(wù),因而也存在著“對上負(fù)責(zé)”的關(guān)系,村干部也因工資發(fā)放由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌控,往往與其結(jié)合為“利益共同體”。一般來說,“對下負(fù)責(zé)”關(guān)注的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校教育、養(yǎng)老保障等社會型發(fā)展目標(biāo),“對上負(fù)責(zé)”看重的則是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源利用、GDP增長、收入消費結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟型發(fā)展目標(biāo)。因此,“對下負(fù)責(zé)”和“對上負(fù)責(zé)”共同形塑出“弱政府”治理下的經(jīng)濟與社會復(fù)合型發(fā)展任務(wù)。在考核壓力下,“弱政府”既要完成上級政府的經(jīng)濟發(fā)展任務(wù),又要滿足農(nóng)民群眾的社會型發(fā)展需求,在資源總量一定的情況下,二者之間產(chǎn)生矛盾與沖突。為了尋求平衡并保持“不出事狀態(tài)”,基層政府往往遵循著“策略主義”的治理理念[11]。以村莊選舉為例,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既希望能夠落實選舉規(guī)則以及選舉流程的合法,又希望能夠充分“控制選舉”以確保村莊權(quán)力的平穩(wěn)過渡并貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的組織意圖。遵循“策略主義”的理念,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅通過黨政班子會議、鄉(xiāng)村干部動員大會等方式自上而下地傳達目標(biāo),還通過對村級任職干部進行“組織談話”和“班子整合”等內(nèi)容來表明組織意圖并交代相關(guān)事宜。同時,在村莊內(nèi)部,既定的選舉目標(biāo)也會通過諸多方式的利益讓渡來擴大選票。

策略主義的治理理念通過各種技術(shù)、方法、手段和規(guī)則的綜合運用,在改革開放初期較好地完成了復(fù)合型的發(fā)展目標(biāo),既提高了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平,又改善了農(nóng)村社會治理狀況,可謂是一舉兩得。然而,20世紀(jì)80年代后,鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了諸多問題,表現(xiàn)在以下幾個方面:首先是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。在以經(jīng)濟發(fā)展為中心工作的目標(biāo)下,數(shù)字化的考核方式和政治錦標(biāo)賽將壓力層層下達給基層政府。為了增加財政和制造政績,基層政府通過自由裁量權(quán)的策略式運用提高了農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”等費用,從而導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重,苦不堪言。其次是農(nóng)村經(jīng)濟陷入困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村經(jīng)濟管理中擔(dān)負(fù)著“舵手”的重要角色,但其本身并非專業(yè)的經(jīng)濟管理人才,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理、經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)等方面力不從心,往往通過“拆東墻補西墻”、數(shù)字游戲、優(yōu)惠招標(biāo)等方式進行治理,最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模衰敗、村集體經(jīng)濟負(fù)債累累以及“涂鴉式”的鄉(xiāng)村社會建設(shè)。最后是村民自治功能異化。因誤工補貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放,村組干部在鄉(xiāng)村治理過程中策略式地依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),逐漸喪失了村莊治理的主體地位與話語權(quán),基本上是忙于處理自上而下的行政任務(wù)而疲于解決村莊內(nèi)部的各項事務(wù)。

三、深化改革時期的多元共治與理性主義的治理思維(2004至今)

策略主義的治理思維在促進村莊經(jīng)濟社會發(fā)展的同時,也帶來了嚴(yán)峻的經(jīng)濟壓力和社會問題。2000年,湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部李昌平上書總理,發(fā)出了“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”的吶喊,“三農(nóng)問題”開始引起社會各界廣泛關(guān)注。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),中央政府再次選擇安徽作為稅費改革的試點區(qū)域,經(jīng)過多年實踐總結(jié),2005年十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》規(guī)定，自2006年1月1日起取消全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)稅——稅費改革具有一定的必然性,既是我國歷史發(fā)展的階段性產(chǎn)物,又是和國際慣例接軌的必然選擇,標(biāo)志我國正式進入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的市場體制深化改革期。

(一)作為中央“一號文件”的政策議程:政府主導(dǎo)下的多元共治

作為對“三農(nóng)問題”的回應(yīng),我國于2004年至2018年共發(fā)布15份中央“一號文件”,持續(xù)啟動解決“三農(nóng)問題”綱領(lǐng)性的政策議程。中央“一號文件”記錄著我國農(nóng)村改革、農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展的全過程,凝聚著黨中央幾代領(lǐng)導(dǎo)人探索與解決“三農(nóng)問題”的艱辛勞動和豐碩成果[12](中央“一號文件”中有關(guān)鄉(xiāng)村治理的政策精神,詳情見表1)。綜合來看,在“一號文件”的政策議程時期,稅費改革、新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等一系列的鄉(xiāng)村運動在給鄉(xiāng)村社會帶來積極影響的同時,也對國家治理下的鄉(xiāng)政村治體制提出了變革要求[13]。在鄉(xiāng)村內(nèi)部貧富分化、利益分化以及職業(yè)和階層分化極其嚴(yán)重的情況下,僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員不能滿足和解決村民多元化的需求和村莊多樣化的事務(wù)。由此,從2004年恢復(fù)中央“一號文件”到2018年實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的過程中,我國鄉(xiāng)村治理主體朝著多元化方向發(fā)展,當(dāng)前的治理主體既包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民代表大會、村務(wù)監(jiān)督委員會等制度性組織,又包含老年人協(xié)會、紅白理事會、鄉(xiāng)賢理事會等非制度性組織,還包含關(guān)心村莊發(fā)展的企事業(yè)單位、科研院所、志愿團體等社會組織,鄉(xiāng)村社會的多元共治格局初步形成。

表1 中央“一號文件”關(guān)于鄉(xiāng)村治理的政策精神

(二)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展:服務(wù)原則下的理性化治理思維

隨著現(xiàn)代文明的滲入和權(quán)利意識的覺醒,加之稅費改革疏遠(yuǎn)了鄉(xiāng)村關(guān)系以及國家試圖繞開基層組織直接對接村莊等因素的共同作用,農(nóng)民的主體地位提高,非正式組織的效用增強,村級層面上的“強社會”格局有一定發(fā)展,國家通過新農(nóng)合、糧食直補、五保低保、農(nóng)資補貼、農(nóng)機購置補貼、義務(wù)教育“三免一補”等方式向農(nóng)村輸入大量資源,力圖實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化目標(biāo)并最終破除長久以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。綜合來看,這種治理理念在理順國家與鄉(xiāng)村關(guān)系的基礎(chǔ)上,理性地處理國家權(quán)力、社會權(quán)力以及農(nóng)民個體權(quán)利之間的關(guān)系,科學(xué)平衡國家發(fā)展、農(nóng)村進步與個人發(fā)展之間的邏輯,最終達到農(nóng)村與國家經(jīng)濟社會共同發(fā)展的目標(biāo)[14]。因此,可以將這一時期的鄉(xiāng)村治理理念概括為理性主義主導(dǎo)的治理理念。十九大報告中提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,要求“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為解決我國長期存在的三農(nóng)問題指明了方向,對新時期我國的經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。

任何制度都是在實踐中不斷完善的,對鄉(xiāng)村建設(shè)的理性主義治理理念也不例外。盡管這一治理理念契合我國當(dāng)前城鄉(xiāng)不平衡的發(fā)展現(xiàn)狀,但在地方實踐層面,仍然存在以下幾個問題:一是農(nóng)民需求表達機制不健全。國家通過自上而下的供給方式,向農(nóng)村輸入大量“普惠型”建設(shè)項目,但卻忽視了不同地區(qū)、不同階層農(nóng)民的個性化需求,從而出現(xiàn)一定程度的供需偏離現(xiàn)象。二是干群關(guān)系發(fā)生疏離。在資源下鄉(xiāng)背景下,村級組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有可能與市場主體型塑為“利益共同體”,以致忽視村莊內(nèi)部的社會事務(wù)。三是不利于民主精神的培育。村莊傳統(tǒng)文化在現(xiàn)代發(fā)展主義的意義上日漸喪失了紐帶作用,在部分缺乏凝聚力和認(rèn)同感的村莊,村民參與公共事務(wù)的熱情低下,注重個人利益得失而忽視了本應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任。四是村民自治一定程度上流于形式。隨著進城務(wù)工人員和土地流轉(zhuǎn)量的增加,農(nóng)村留守群體由于無力監(jiān)督村莊公共權(quán)力的運行而使村莊民主淪為形式,村莊治理在本質(zhì)上仍處于“權(quán)威性自治”的狀態(tài)[15]。五是運動式治理的常規(guī)化。運動式治理來源于國家治理對革命時代政治動員方式的路徑依賴,這種治理方式能夠有效克服治理資源的限度和官僚惰性,從而快速實現(xiàn)國家治理目標(biāo),但也存在著長期治理績效差和治理成本高昂等問題[16]。當(dāng)前階段,基層政府的治理資源較為充足,但在上級政府的考核壓力下,運動式治理仍然大量存在于基層維穩(wěn)、精準(zhǔn)扶貧、“爭資跑項”、征地拆遷以及農(nóng)民上訪等村莊治理事務(wù)中,且愈發(fā)呈現(xiàn)常規(guī)化的趨勢。

四、鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)代性指向

鄉(xiāng)村社會是整個國家穩(wěn)定發(fā)展的根基。中華人民共和國成立初期,革命型政黨憑借其天然權(quán)威構(gòu)建出集體主義和共產(chǎn)主義的意識形態(tài),并通過強大的精神支持、輿論宣傳以及一套具體的獎懲機制將農(nóng)村和農(nóng)民牢牢地掌控在手中,通過家國主義理念服務(wù)于“優(yōu)先重工業(yè)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)。改革開放后,隨著國內(nèi)環(huán)境的改善,國家試圖通過市場經(jīng)濟的發(fā)展來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型,村莊內(nèi)部卻由于生產(chǎn)能力的提高而淡化了集體組織的意識,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織作為“雙重代理人”在國家與社會之間尋求平衡,遵循的是策略主義的行動思維。2004年重啟中央“一號文件”以后,我國轉(zhuǎn)變過去城鄉(xiāng)“分而治之”的理念,通過大量的資源輸入以及多元主體的參與,實行城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化發(fā)展,這種理性主義理念力圖理順國家與社會、城市與農(nóng)村、個人與集體之間的關(guān)系(其推進思維的邏輯推進可見表2)?？偟膩碚f,任何一種治理理念都是國家對一定時期內(nèi)的宏觀歷史情境與微觀社會基礎(chǔ)進行綜合考量后的選擇,這種選擇一般是最有利于實現(xiàn)當(dāng)前的國家發(fā)展目標(biāo)。因此,不同的治理理念沒有絕對的對錯之分,既不能用當(dāng)下的眼光來考察過去的邏輯,也不能用現(xiàn)在的模式去硬套未來的現(xiàn)實,其理念推進過程也是歷史變遷的過程,必須從歷史發(fā)展的角度辯證地進行分析。

綜合來看,鄉(xiāng)村治理理念的推進既與黨和政府的發(fā)展戰(zhàn)略和制度設(shè)計相關(guān),又與市場的地位和作用場域相關(guān),還與農(nóng)民的主體身份和自主意識相關(guān),更與社會組織的發(fā)育程度和作用空間相關(guān)[17]。當(dāng)前階段,我國追求的是城鄉(xiāng)一體化的均衡型發(fā)展,著力構(gòu)建并培育完善的市場機制和充足的市場主體。同時,農(nóng)民的權(quán)利意識和民主思想早已覺醒,社會組織也如雨后春筍般涌出。當(dāng)下，黨和政府所提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)具備了主觀基礎(chǔ)與客觀條件,并內(nèi)含現(xiàn)代性的發(fā)展指向。

表2 中華人民共和國成立以來我國鄉(xiāng)村治理思維的演變

鄉(xiāng)村振興需要對現(xiàn)有鄉(xiāng)村發(fā)展困境的深度反思和審視來尋找靈感和答案,可以從以下幾個方面建立“理性化治理”的鄉(xiāng)村振興途徑。第一，建立暢通的需求表達機制。一方面,要全面激活村民代表大會、民意理事會等正式組織所具有的上傳下達等功能。另一方面,有條件的地方要鼓勵并培育老人協(xié)會、婦女協(xié)會等非正式組織的有效發(fā)展,賦予其協(xié)助處理村莊事務(wù)的權(quán)力。第二，完善地方政府的考核制度。有必要改革現(xiàn)行的績效考核制度,建立以農(nóng)民滿意度為核心的指標(biāo)體系,從源頭上提高鄉(xiāng)村治理的效率。同時,還要淡化數(shù)字化的考核方式,防止出現(xiàn)煩瑣牽強的“數(shù)字游戲”。第三，加強鄉(xiāng)村文化價值建設(shè)。鄉(xiāng)村社會逐漸喪失了傳統(tǒng)價值和道德思想,也沒有形成社會主義新的價值觀念,出現(xiàn)了道德和意識形態(tài)的真空[18]。因此,必須加強鄉(xiāng)村文化價值建設(shè),以社會主義核心價值體系重塑鄉(xiāng)村社會的凝聚力、向心力和歸屬感,同時傳承優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化和美德,全面提高農(nóng)民的道德素質(zhì),夯實基層治理的軟實力。第四，培育村民自治的社會基礎(chǔ)。留守村莊的老弱病殘難以承接國家的項目資源和參與村莊社會治理,有必要重新培育村民自治的社會基礎(chǔ)來對接“理性化治理”理念的福利。除非正式組織外,留守村莊的“中堅農(nóng)民”[19]也是很好的選擇,他們的生產(chǎn)活動和人情往來都發(fā)生在村莊內(nèi)部,有著強烈改善村莊現(xiàn)狀的積極性。第五，變運動式治理為常規(guī)治理。運動式治理是為了應(yīng)對高度復(fù)雜性和不確定性的社會風(fēng)險與危機,這意味著其不能成為社會治理變革的時代主題,國家治理現(xiàn)代化也必然是以常規(guī)治理為基礎(chǔ)的。因此,在法治民主不斷進步、機構(gòu)設(shè)置逐步優(yōu)化、行政權(quán)力日益規(guī)范的情況下,鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需要進一步革新地方政府的目標(biāo)管理責(zé)任制考核指標(biāo),推動運動式治理向常規(guī)治理的漸進轉(zhuǎn)變。