馬艷利， 楊建科

(1.陜西理工大學 馬克思主義學院， 陜西 漢中 723000；2.西安交通大學 人文學院， 陜西 西安 710049)

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快使得越來越多的農民失去土地，成為一群流動性較大的不穩(wěn)定群體。他們和農民、市民不同之處在于要經歷一個發(fā)展的時空斷層，過去的生存方式無以為繼，未來的生存方式缺少基礎。由于自身發(fā)展能力的不足，他們在失地、失業(yè)的同時面臨著無崗就業(yè)的生存壓力和再發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)。目前，失地農民發(fā)展能力不足表現在以下方面：(1)失地后的非農收入長期處于低下狀態(tài)且不穩(wěn)定；(2)原有的生存技能遠遠落后于社會需求，自救能力不足；(3)缺乏持續(xù)獲取社會資源的能力，決策和管理能力較弱；(4)文化水平較低，就業(yè)觀念狹隘保守等。失地農民的生存、發(fā)展狀況不僅反映了當前農村土地流轉深入推進的現狀，也關系到土地制度改革的成效。陜南地區(qū)是我國連片特困地區(qū)之一，由于經濟發(fā)展落后、自然條件較差，失地農民自我發(fā)展能力問題嚴重。課題組通過對陜南區(qū)域失地農民的生存與發(fā)展現狀進行調查分析，以發(fā)現制約其發(fā)展的內外因素，為其更好地適應新的生活方式、增強其再發(fā)展能力和緩解農地矛盾等問題提供一定的借鑒。

一、 發(fā)展能力的內涵界定及陜南失地農民發(fā)展困境

1.發(fā)展能力的界定

對于發(fā)展能力(Development Ability)的內涵我們可以從中外學者的研究中進行總結。阿瑪蒂亞·森指出人的發(fā)展能力包括三個最基本的方面：一是健康生存的能力；二是不斷獲得豐富的精神和分享社會文明的能力；三是不斷提高自己經濟收入的能力[1]。凱洛夫提出影響人發(fā)展能力的三個基本因素是遺傳、環(huán)境和教育[2]。Jane Loevinger指出“發(fā)展能力應以社會化為基石，受目的性支配，在多種要素相互聯系、共同作用下產生”[3 ]。趙雪雁、巴建軍通過實證研究認為農民的自我發(fā)展能力與農民收入的相關度較高[4]。通過以上觀點我們可以得出最基本的思想，那就是人的發(fā)展能力是一個動態(tài)可變的過程，是一個內因和外因相互作用的過程，離開社會環(huán)境等因素，僅靠主觀的努力是很難實現發(fā)展的。依據這一思想，發(fā)展能力可以界定為：個體依靠已有的知識技能，去獲取和利用社會資源，創(chuàng)造更大社會價值的力量體現。也就意味著，知識、技能水平越高，獲取和利用社會資源的能力就越強，就越能創(chuàng)造更大價值，實現發(fā)展。否則，發(fā)展能力就越低或者沒有發(fā)展能力。

2.陜南連片特困地區(qū)失地農民發(fā)展現狀

(1)數量在急劇增加

失地農民數量的增加和城市化進程是緊密相聯的。城市化是一把雙刃劍，不僅帶來了經濟飛速發(fā)展的成效，也加劇了農地關系的矛盾。大量占用耕地必然產生大量失地農民，目前我國人均占有耕地數量不足1.5畝[5]，并且耕地數量每年都在減少，據國家統計局數據顯示，僅2015年征地面積1548.53平方公里，若按人均1畝計算，僅2015年就有232萬農民失去土地。陜南秦巴山區(qū)連片特困地區(qū)，以山地深溝地形為主，人口居住分散，基礎設施落后，生產條件較差，也是整個陜西貧困人口主要的居住區(qū)域，屬于“環(huán)境脆弱—掠奪式開發(fā)—環(huán)境退化—低水平發(fā)展”的貧困區(qū)域。該地區(qū)人均土地面積不足1畝，在城鎮(zhèn)化過程中人地矛盾更為突出，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，需要增加城鎮(zhèn)建筑面積49.9萬平方米(按漢中地區(qū)人均住房面積需求計算)。僅漢中一地2016年農用地減少9.45萬畝(見表1)，按照漢中地區(qū)人均耕地面積1畝計算，意味著2016年漢中地區(qū)有9萬多農民失去土地。這種情況還會隨著土地規(guī)?；洜I的趨勢不斷擴大，越來越多的農民將離開土地開始新的生活。

表1 陜南三地2016年城市化率與征地面積調查統計表

數據來源：漢中、商洛、安康三市政府工作報告統計公報，土地減少面積主要依據課題組調查統計數據所得。

(2)就業(yè)方向有限，就業(yè)壓力大

土地流轉加速了農村富余人員大量涌入城市，給原本就業(yè)壓力大的城市就業(yè)增加了更大困難。國家統計局數據顯示，2016年農村勞動力轉移422.5萬人。陜南三地2016年農村勞動力轉移數量巨大(見表2)，與原本就業(yè)壓力大的城市就業(yè)形成了雙向的對抗。失地農民所能選擇的就業(yè)渠道有限，陜南三地的調查數據顯示，在當地農業(yè)農場繼續(xù)從事農業(yè)勞動的人數占調查人數的8.7%，且平均年齡為53.6歲；在當地打零工且連續(xù)時間超過6個月的占調查人數的31%，主要從事體力勞動；外出務工人員比例較大，占調查人數的38%；暫時從事個體行業(yè)的人有14.3%；另有8%的人因各種原因不能就業(yè)賦閑在家。從就業(yè)環(huán)境和就業(yè)市場來看，失地農民的就業(yè)前景并不樂觀。以陜南三地的就業(yè)現狀來看，城鎮(zhèn)高失業(yè)率和新增就業(yè)人口從數量上對農村轉移勞動力再就業(yè)形成了一種硬性對抗，另外，農民的就業(yè)能力較弱，和城鎮(zhèn)就業(yè)人員不具有可比性，就業(yè)壓力更大，這種情況在短期內無法消除。

表2 陜南三地2016年就業(yè)狀況調查統計表

數據來源：漢中、商洛、安康三市政府工作報告統計公報。

(3)職業(yè)流動性大，非農收入不穩(wěn)定

職業(yè)流動性大是農民工的普遍現象，由于地域的封閉性，這種情況在陜南更為突出。陜南土地流轉的模式更多是受市場引導下的自主行為。一般由農戶或者村集體和土地流轉接受方達成協議，政府所能提供的安置能力有限。失地農民缺乏正規(guī)的就業(yè)渠道，以自謀生路為主，在沒有專業(yè)技能培訓的情況下進入城市所能從事的工種極為有限，主要是清潔員、服務員或者建筑工這類低收入工作。而且這些行業(yè)因為市場影響的關系用工隨意性大，失業(yè)的可能性也大。在調查的數據中32.3%的失地農民在一年內要換2次以上工作，最多的一年換了5次。頻繁的失業(yè)導致失地農民的經濟收入不穩(wěn)定。調查結果顯示陜南三地農民人均收入一段時期增長較大(見表3)，特別是工資性收入增長比例較大(見表4)。相反家庭經營性收入卻在下降(見表5)，說明失地農民失地后的主要生活來源是靠務工，工資性收入占家庭總收入的絕大部分，一旦失業(yè)，對家庭所造成的經濟損失將是巨大的。

表3 2011、2015年陜南三地農民人均收入調查統計對照表

表4 2011、2015年陜南三地農民工資性收入調查統計對照表

表5 2011、2015年陜南三地農民家庭經營收入調查統計對照表

表3、表4、表5數據來源：漢中、商洛、安康三市政府工作報告統計公報。

(4)貧富分化嚴重，加劇了社會矛盾

農村問題一直是中國社會發(fā)展的主要問題。從新中國成立以來農村經濟經歷了三次大的制度變遷。最早是1949年到1952年底進行的全國土地改革，主要是廢除封建土地剝削制度，實現新的農民土地所有制；再經過從1956年到1978土地集體所有制到家庭聯產承包責任制的轉變，再到當前“三權分置”的進一步完善。每一次的制度變遷都引起了農村社會結構的巨大調整。目前單一的傳統農民分化為不同的農民階層：職業(yè)農民、承包經營戶、農民工、農村管理者、農民企業(yè)家等等。在調查中，失地農民主要從事服務業(yè)、承包業(yè)、運輸業(yè)、商業(yè)、加工業(yè)等不同工作，形成了一種縱向分工。通過對不同階層人員的收入進行調查后發(fā)現，陜南農戶間收入差距比較大：①貧困戶。人均收入3000元以下，在調查的農戶數據中占22.5%，這部分人家里缺少勞動力，家庭成員以老弱為主，將土地流轉后，靠土地租金和社保為生，家中從事少量家禽養(yǎng)殖。②一般戶。人均收入3000～10000元，家里有少量勞動力，主要從事農業(yè)產業(yè)承包或在本地打工，工作變動性較大，占調查數據的39%。③中等戶。人均收入10000～20000元，家里有兩個以上勞動力，且有一定技能，主要以外出務工為主，還有部分從事運輸或服務業(yè)，占調查數據的27.8%。④富裕戶。人均收入2萬元以上，主要從事商業(yè)、個體經營或農產品加工業(yè)，占調查數據的18.7%。這部分農戶有商業(yè)頭腦，善于利用各種資源，并且形成一定的經營規(guī)模，發(fā)展穩(wěn)定，發(fā)展能力較強?？梢钥闯?，陜南地區(qū)失地農民的收入差距很大，高收入戶是低收入戶的6倍甚至更多。這樣一來，低收入家庭的大部分收入用來維持日常生活開支，不能進行其他經營投資，因此低收入又進一步限制了他們發(fā)展的機會。這種情況在短期內不會消失，還會進一步擴大，也會加劇社會矛盾的積累。

二、 陜南失地農民自我發(fā)展能力不足的成因分析

1.人力資本長期投入不足且同質性強導致的惡性循環(huán)

在現代生產過程中，僅靠自然的因素進行生產必然呈現報酬遞減的趨勢，而人的因素卻日益呈現了報酬遞增的趨勢。美國經濟學家舒爾茨認為“人力資本越高，農民從事非農經營的機會就越多，其從事非農的報酬也越高，發(fā)展能力也就越強”[6]。人力資本主要包括知識、技能和體能三個方面。因此對人力資本的投資應該包括教育投資、技能培訓投資、健康投資以及勞動力轉移投資等。同時，在經濟發(fā)展過程中，要實現人力資本的不斷增值，“其主導形態(tài)存在歷史更替的必然性，即不斷的從同質型人力資本向異質型人力資本轉變”[7]。同質型人力資本主要表現為單一的知識技能和舊的落后的生產要素等。目前農村處于同質型人力資本的普遍時期，投資的主體是政府和農民自己。陜南地區(qū)是我國集中連片特貧地區(qū)之一，人口分散，交通不便，經濟發(fā)展水平落后，農民接受投資的方式、內容和途徑單一，主要依靠政府的基礎教育和短期培訓，政府教育資源短缺、城鄉(xiāng)教育資源分配差距較大，資金投入不足是人力資本投入不足的客觀原因。對于農戶而言，“萬事不求人”的生活方式不需要人力資本的投入，他們世代口口相傳的經驗和手手相授的技能就足以應付農業(yè)生產的需要；同時，人力資本投資是一個漫長而又不確定的過程，農戶對人力資本進行投資的經濟承受力和可支配的時間是由農業(yè)收入的水平決定的，收入水平越高，人力資本投資越有保障，接受再教育的可支配時間也就越多，否則就會把更多的精力用來謀求基本生存。這樣一來由于地理條件的封閉、經濟水平的低下、勞動力匱乏等綜合條件的限制，進而演化成陜南貧困地區(qū)“地域貧困—低水平發(fā)展—人力資源落后—思想觀念保守—發(fā)展后勁不足”的惡性循環(huán)系統。在陜南三地的調查數據顯示，農村勞動力平均57.8歲，其中73.4%的人是小學以下文化程度，接受過產業(yè)培訓教育的僅占11.4%。知識結構的單一和勞動技能的缺乏使失地農民無法跟上城鎮(zhèn)化的腳步，成為制約失地農民發(fā)展的基本因素。

2.長期封閉的生產環(huán)境對進入市場發(fā)展準備不足

費孝通指出失地農民轉變?yōu)槭忻竦倪^程是一種“就地移民”或“不離故土的移民”過程[8]。失地農民問題的解決是要為其創(chuàng)造一個能夠自主發(fā)展的用武之地，即是現代工業(yè)經濟對傳統農業(yè)經濟的逐步更替的過程。這個過程就是農民到市民的嬗變過程。這里用嬗變，主要講農民到市民轉變的內生性和條件性。內生性是指從農民到市民不僅是身份的轉變更重要的是能力的轉變。條件性是指農民到市民轉變過程中所能利用的外部條件，如獲取資源的機會是否均等，就業(yè)政策是否公正等等。就目前失地農民發(fā)展現狀來看，農民離開土地進入城市并不意味著就及時的轉變?yōu)槭忻?，其轉變至少需要兩個條件：第一，農民對市場有充分的認識；第二，能夠充分的獲取和利用市場資源。人們對外部事物的認知是從實踐中獲得的，實踐越多，越能接近事物的本質，人的實踐能力也會越強。由于長期處在一種相對封閉的生產環(huán)境中，地域性市場發(fā)育不充分，農民對市場信息掌握不全，對進入市場就業(yè)需要的知識、技能和就業(yè)方向不了解，導致失地農民進入城市后只能從事“挑、背、扛”之類的工作，或者從事“抹布、拖布、洗碗布”這類低收入工作。 因此失地農民進入城市，必然有一個喪失基本技能—學會適應—謀求發(fā)展的艱難過程。

3.落后的思想觀念對自我發(fā)展認知不足

自我認知水平決定個體對自身所能從事的工作進行判斷的準確性和客觀性。認知水平的高低是由知識水平、思維能力、經驗水平和信息處理水平共同決定的。認知水平高則能準確定位自己的社會角色，承擔的社會責任和能力大小，否則就會產生盲目性。陜南農村社會基本上是以村為單位的社會組織，靠農業(yè)生產經驗生存，靠傳統禮俗維持關系，下一代人復制上一代人的生活，大部分農民對新事物、新知識有天然的屏蔽作用。知識更新不及時、信息交換不足等導致思維保守、觀念落后，使得失地農民在進入城市以后，知識儲備不足，獨立思考能力差，不能對勞動力市場進行正確選擇、判斷和評價，進入市場后的盲目性較大，缺乏規(guī)劃，容易在找工作中碰壁。

三、 提升失地農民自我發(fā)展能力的困境分析

1.農民社會適應能力差，缺乏就業(yè)競爭力

通過調查可以看出，農民離開原有的生活方式，實現再就業(yè)是其發(fā)展的基本前提。但隨著當地經濟的發(fā)展，就業(yè)市場對就業(yè)人員的專業(yè)技能的考察更為重視。傳統生活方式的限制，使得大部分農民知識落后、技能單一、應變能力差、市場意識不強、信息獲取能力低。這必然導致其發(fā)展要面臨時間成本的增加。不管是政府還是農民自己，要在短期內改變這種情況是不可能的。因此更多的只能從外部環(huán)境分析來尋找突破口。

2.土地流轉制度不完善，對失地農民持續(xù)發(fā)展能力保障不足

失地農民就業(yè)困難是城鎮(zhèn)化進程的必然結果，除了農民內在性缺陷限制其再就業(yè)以外，土地流轉制度不完善也是造成農民難以真正就業(yè)的客觀原因。國際經濟學家Berry認為“土地產權和利益分配的不公平將會導致經濟運行的扭曲，加快窮人財富向富人的轉移，加劇整個社會的不公平”[9]。我國目前的土地流轉制度存在補償模式簡單，安置費用偏低的現象。這種現象在陜南連片特困區(qū)尤為突出，就補償模式而言土地換社保、一次性補償較為普遍。但由于陜南地處山區(qū)，不能和東部發(fā)達地區(qū)的地價相比，土地流轉費用較低，土地換社保只能在一定程度上解決養(yǎng)老、醫(yī)療等問題，卻不能解決農戶當前的生計問題，一旦家里勞動力減少，生存無法保障；一次性補償雖能帶來短期利益，但補償費用較低，這些補償如果投資不當不能及時穩(wěn)定升值，將會對農民的可持續(xù)發(fā)展帶來困境，從調查結果來看，也只有18.7%的農戶能夠基本保證補償費用穩(wěn)定升值。這兩種補償模式只解決土地流轉的基本問題，卻沒有考慮農戶的就業(yè)問題。因此，土地流轉制度的側重點如果只是推動土地規(guī)?；洜I，而忽視農民的長遠利益，就是對農民利益的一次再剝奪。

3.宏觀調控政策滯后，對失地農民再就業(yè)保障不足

從當前的就業(yè)環(huán)境而言影響和制約農民再就業(yè)的主要因素有以下幾方面：

第一，缺乏政策調節(jié)。既然城鎮(zhèn)化勢不可擋，土地流轉也勢在必行，國家宏觀政策應該通過多種渠道調控來促進農民從事各類經濟活動的積極性。通過階梯性稅收減免政策，行業(yè)優(yōu)惠準入政策等，鼓勵失地農民以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。第二，財政投入不足。積極的財政政策是解決就業(yè)的直接力量。要充分安置失地農民再就業(yè)，可在當地加大農村基礎設施投入，進行農村水、電、路、訊改造，既能吸引大量農村富余勞動力，又能改變農村面貌。但陜南地區(qū)的財政經費短缺，地方經濟力量有限，大規(guī)模財政投入不足，不能提供更多的就業(yè)崗位。第三，就業(yè)機制不完善。大量失地農民進入城鎮(zhèn)，是失地農民再就業(yè)的主要流動方向，因此及時就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)就成為農民和政府要共同面對的問題。當前，各地缺乏勞動力信息服務平臺，缺乏勞動力再培訓專業(yè)機構，失地農民和用人單位之間缺乏聯系和溝通的紐帶和橋梁，也是限制其及時就業(yè)的因素之一。

四、 提升失地農民發(fā)展能力的路徑選擇

農民發(fā)展能力的構建是一個復雜的綜合的社會工程。需要農戶和社會共同的努力，既依賴于農民自身智力、技能和體能的提高，更依賴于社會所提供的公平的政策制度環(huán)境和經濟發(fā)展水平?；诰C合的考量，提升農民發(fā)展能力的路徑可歸結為以下幾個方面。

1.加大人力資本投資力度，促進異質型人力資本數量增長

“人力資本的價值在于其具有邊際報酬遞增的生產力屬性”[7]。但是這種生產力屬性是一個變數，表現為異質型人力資本具有邊際報酬遞增的特點，而同質型人力資本具有邊際報酬遞減的特點。其原因在于異質型人力資本的使用表現為新的生產要素與新的生產條件的一種新組合。失地農民的發(fā)展能力重在從一種舊的經濟形態(tài)向新的經濟形態(tài)轉變過程的適應力。這個時期屬于同質型人力資本向異質型人力資本轉化的階段。具體表現為如何同新的生產要素和生產條件相結合。不管是政府、企業(yè)還是失地農民只有在邊際報酬遞增的情況下才會加大人力資本投入。每個人擁有的異質型人力資本類型可能是不相同的，有的人可能擁有技術資本，有的人可能擁有智力資本，同質同量的人力資本投資必然會產生不同的結果。因此，政府在人力資本投資過程中應因人而異。針對農民文化素質較低、專業(yè)技能缺乏、對就業(yè)市場認知不足的現狀，可以通過基礎知識培訓改變其原有的認知內容和認知程度；針對擁有一定技術資本和智力資本的失地農民，政府應該加大生產要素和新的生產條件的投入，并促使二者結合形成新的生產力。

2.引入第三方土地流轉機構，保障農民收益權利

農民在文化程度上屬于弱勢群體，盡管維權意識在增長，但由于對國家政策的理解力有限，往往會表現出感性的不滿缺乏理性的支撐。也就是說，對于土地流轉過程中出現的不合理情況，不知道通過什么樣的方式來抵制以維護自己的利益。在陜南三地的調查中，有54%的農戶對土地的流轉補償模式是不滿的，但都表示無奈。即國家以所有權人在進行土地流轉的過程中和農戶的權利是不對等的，強制性因素較大。要維護農戶的收益權利，建議成立第三方機構，該機構專門負責對土地流轉區(qū)域附近的經濟水平、地位優(yōu)勢和農戶發(fā)展實際進行評估，在對流轉價格給出科學的預判基礎之上，形成合理的流轉模式和補償模式。同時建立土地流轉網上平臺，對有意愿進行土地流轉的地區(qū)和農戶，進行數據統計，建立數據信息網和公開的土地流轉市場，有助于加快土地流轉速度、流轉模式和補償模式的科學化、透明化，盡可能減少農戶和集體的經濟損失。

3.推動創(chuàng)業(yè)平臺建設，激發(fā)農民就地創(chuàng)業(yè)積極性

失地農民最終的發(fā)展得靠農民自己，在社會提供的就業(yè)條件有限的情況下，可以通過創(chuàng)業(yè)解決就業(yè)。實現就業(yè)到創(chuàng)業(yè)的轉變就是實現生存到發(fā)展的轉變。創(chuàng)業(yè)機制的完善和良好運行可以保證創(chuàng)業(yè)者在市場內及時了解政策、掌握資源、公平競爭等。地方政府可以通過搭建合理的創(chuàng)業(yè)平臺為農民的發(fā)展、就業(yè)提供可能。陜南地區(qū)雖然地處封閉，但生態(tài)資源豐富，隨著高速公路、高鐵的開通，必將為區(qū)域經濟的發(fā)展帶來新的機遇。目前陜南地區(qū)農村集體經濟組織正在蓬勃發(fā)展，各地都創(chuàng)辦有農業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)園區(qū)、農業(yè)觀光園，但是普遍規(guī)模小，產量有限，競爭力小，市場率低，收益較少。要解決農民就地創(chuàng)業(yè)可以通過推進融資平臺建設，提供資金援助，讓農民自己組織起來，建設農業(yè)產業(yè)園區(qū)，促進農民商人化轉型；利用大數據時代的高效便利，建設技術信息服務平臺，幫助農戶及時尋找農產品開發(fā)、銷售市場信息，或者為農戶自主建立的農產品市場進行市場宣傳；加大基礎設施建設，為農民就地創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供便利的條件和機會。

4.進行生產資源整合，走集約化發(fā)展道路

小而全的發(fā)展觀念已經不適合現代農業(yè)的發(fā)展要求。陜南地區(qū)土地分散、多樣，主要以山地為主，水田、旱地較少，農戶生產模式基本相同，許多家庭以農為本，對其他的產業(yè)持保留的態(tài)度，加之人多地少，分散經營，規(guī)模較小，就成為制約增收的瓶頸。對此可以通過建立農民專業(yè)合作社進行土地等資源整合，進行連片開發(fā)，適當實行專業(yè)化分工，進行勞動力資源整合，提高貧困戶組織化程度，讓各個生產要素發(fā)揮最大效益。

總之，失地農民的發(fā)展能力較弱是長期生產生活方式積累的結果，和積貧積弱的地理環(huán)境相關性很大。要提升失地農民的發(fā)展能力，除了對農民自身進行改造以外，從外部社會大環(huán)境獲得各種資源的支撐也很關鍵。因此，對于失地農民的發(fā)展，特別是連片貧困地區(qū)失地農民發(fā)展能力的提升應該從智能開發(fā)、制度建設和環(huán)境改善等基礎方面著手，才能真正取得成效。