趙云毅，趙 堅

(北京交通大學(xué) 北京綜合交通發(fā)展研究院，北京 100044)

一、引 言

近十年來，隨著北京軌道交通的快速發(fā)展以及網(wǎng)約車、共享單車、疏解人口等多方面的原因，北京地面公交客運量出現(xiàn)了快速下降的趨勢。北京公共電汽車的年客運量由2009年的51.7億人次下降到2017年的33.6億人次，下降了35%，而軌道交通的客運量由14.2億人次增加到37.78億人次，已超過公共電汽車的客運量。2009年到2017年，北京軌道交通運營線路里程由228公里增長到608公里，軌道交通車輛由2014輛增加到5328輛，相應(yīng)的軌道交通客運量增長了166%。但同期，北京市對地面交通的投入也在增加，公共電汽車運營車輛由21 716輛增加到25 624輛，增長了18%；公交線路長度增加了5.58%；公交專用道長度由279.7公里增加到907公里，增加了224%(北京交通發(fā)展研究院，2018)[1]，按同比口徑至少也增加到了20%以上。

在北京市對地面公交投入增加的情況下，公交客流萎縮的最主要原因是運行速度慢，準時性差，降低了人們公交出行的滿意度。根據(jù)北京交通發(fā)展研究院2018年年報的數(shù)據(jù)，2017年公共電汽車在早高峰時間的平均行程速度每小時9.9公里，自行車的平均行程速度可達每小時9.2公里，乘公共電汽車比騎自行車快不了多少；而軌道交通的平均行程速度達到每小時15.4公里(北京交通發(fā)展研究院，2018)[1]。因此，當軌道交通網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍擴大后，人們更多地選擇軌道交通出行。

北京市提出了在2020年實現(xiàn)綠色交通出行達到75%以上的目標，北京加大了軌道交通的發(fā)展力度，但短期內(nèi)軌道交通運營里程不可能大幅增長，而地面公交通過運營組織優(yōu)化和改革卻能夠大幅度提高公共電汽車的運營效率和公交乘客的滿意度，從而增加綠色交通出行的比例。

首爾在2004年進行公交改革之前曾面臨與北京類似的問題，但通過大刀闊斧的地面公共交通改革，特別是路中央公交專用道改革和運營線路優(yōu)化等改革，顯著提高了地面公交的運營速度、準點率和換乘的便利性，增加了人們對地面公交的滿意度，從而提高了道路公共交通的乘坐率。首爾公交改革的經(jīng)驗值得北京借鑒。

二、 首爾公交改革的背景

首爾市(Seoul)是韓國首都，面積約605.25 平方公里，人口1 014萬(2014年1月)，是世界上人口密度極高的城市之一。雖然，首爾市僅占韓國面積的0.6%，但其GDP卻占全國GDP的21%。本文討論的首爾公共交通主要是指首爾大都市區(qū)的公共交通。首爾大都市區(qū)包括首爾市、仁川市以及環(huán)繞這兩個城市的京畿道，面積11704平方公里，人口2 400萬。2014年首爾大都市區(qū)的GDP為6 300億美元，占韓國GDP的48.2%。

首爾是韓國的政治、經(jīng)濟、科技、文化中心，是世界上發(fā)展最快的城市之一。首爾大都市區(qū)的人口在1960年到2002年間翻了兩翻，達到2 200多萬人，快速增加的人口使得出行需求快速增長。韓國經(jīng)濟的快速發(fā)展和收入水平的提高，產(chǎn)生了更大的出行需求。韓國的人均GDP從1970年的311美元增長到1980年的2 044美元，1990年的7 378美元，和2002年的12 531美元。隨著收入水平的提高，私人小汽車保有量也快速增長。1970年，韓國每千人的小汽車保有量僅有2輛，2003年，韓國每千人小汽車保有量達到215輛(Pucher et al, 2005)[2]。

首爾的公共汽車是由私人公司運營的，公共汽車服務(wù)在1960年代和1970年代得到快速發(fā)展，在1970年代中期，公共汽車成為首爾最主要的出行方式。1974年，首爾的第一條地鐵投入運營，1990年代中期，軌道交通客運量超過地面公交客運量成為首爾最主要的出行方式，到2004年，首爾大都市區(qū)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)擴展到487公里。其中，首爾市的地鐵314公里，有13條軌道交通線路，389個車站。首爾軌道交通、公共汽車、私人小汽車、出租車出行份額的變化趨勢如圖1所示。

圖1 1980—2002年首爾不同交通方式出行份額的變化趨勢

首爾軌道交通的發(fā)展使地面公交的吸引力下降。另一方面，私人小汽車保有量的快速增長導(dǎo)致了城市道路越來越嚴重的交通擁堵，特別是在連接首爾郊區(qū)和市中心的放射形通道上，擁堵情況更為嚴重。2002年，首爾的平均車速只有每小時20公里，兩個城市商業(yè)中心區(qū)的平均車速只有每小時17公里，一些主要道路的車速僅每小時13.6公里。而在1980年，首爾市的平均車速可以達到每小時30.8公里。道路擁堵對公共汽車的行駛速度的影響遠大于小汽車，這導(dǎo)致公共汽車服務(wù)質(zhì)量的顯著下降，使更多的人選擇私人小汽車出行，由此，進一步增加了交通擁堵，形成惡性循環(huán)(Pucher et al, 2005)[2]。

快速增長的私家車使得城市交通基礎(chǔ)設(shè)施無法承受,而且隨著車輛數(shù)量的增多，使用頻率的增加，首爾空氣污染日趨嚴重，車輛停放也成為日趨嚴重的問題。為應(yīng)對道路擁堵和停車場的不足，首爾采取修寬道路，增加停車場等措施,試圖緩解道路擁堵和停車難問題。大量的稀缺城市土地資源被停車場和越來越寬的道路占用，但城市土地資源是稀缺資源，不可能滿足不斷增長的機動車對道路和停車場的需求。

在道路擁堵情況日趨嚴重的同時，公交公司的運營也陷入困境。到20世紀90年代，公交乘客人數(shù)減少了一半。韓國法律規(guī)定公交運營商必須按照政府規(guī)定的收費標準統(tǒng)一收費，在客源減少車票收入減少，道路擁堵造成車次周轉(zhuǎn)慢，能源消耗增高等一系列客觀因素的制約下，多數(shù)公交公司都面臨嚴重的財務(wù)問題。以至于很多公交公司為了節(jié)約運營成本采取降低服務(wù)質(zhì)量，減少車輛班次，午夜后車輛停駛等方式。這些行為更導(dǎo)致乘客放棄公交車，選擇其他出行方式，這種惡性循環(huán)最終導(dǎo)致一些公交公司破產(chǎn)。從1995年到2002年期間，公交運營商由原來的89家減少到58家。盡管政府對公交公司進行補貼，但仍然無法彌補車票收入下滑帶來的損失。公共汽車出行方式已經(jīng)無法與其他交通方式競爭。

首爾地鐵開通運營取得令人印象深刻的成功。但地鐵造價昂貴，運營成本高。到2004年，首爾建設(shè)地鐵所積累的債務(wù)已近60億美元，相當于首爾所有債務(wù)的80%。而地鐵車票收入只夠負擔日常運營成本的75%，剩下的25%還需要政府補貼。僅2003年，地鐵系統(tǒng)一年的運營赤字就高達6.34億美元。地鐵建設(shè)成本和運營補貼已經(jīng)成為首爾的沉重財務(wù)負擔。韓國中央政府曾承擔首爾地鐵建設(shè)成本的40%-50%，由于不斷加大的建設(shè)資金需求難以承受，韓國中央政府大幅度減少了對新建地鐵項目的資金支持。這使得本來就債務(wù)負擔沉重的首爾大都市區(qū)政府面臨更大的財務(wù)困境。

所有這些都迫使首爾地方政府尋求經(jīng)濟上可承受的方式，來提供公共交通服務(wù)滿足特大城市不斷增加的出行需求，迫切需要采用比擴建地鐵網(wǎng)絡(luò)更節(jié)約成本的交通方式。巨大的財務(wù)壓力是2004年首爾深化公交改革的主要動因。首爾公交改革的戰(zhàn)略是更主要依靠低成本的公共汽車服務(wù)，通過提高公共汽車的運行速度、換乘連接程度、舒適性，來提高公共汽車吸引力，扭轉(zhuǎn)公共汽車乘坐率不斷下降的趨勢。

三、 首爾的路中央公交專用道改革

早在1984年，為解決私人小汽車高速增長造成的交通擁堵，首爾開始提倡公交優(yōu)先，建設(shè)了第一條公交專用道。這些公交專用道大都是在主干道右側(cè)劃出的路邊公交專用道(roadside exclusive bus lanes)。到1999年，首爾的公交專用道的里程達到224.5公里，但這并沒有阻止公共汽車乘坐率不斷下降的趨勢。首爾的交通狀況在不斷惡化，社會不滿情緒不斷增長，首爾公共交通部門的應(yīng)對舉措不力和嚴重的財務(wù)困境，使得在成本和補貼可承受的條件下，對公交服務(wù)質(zhì)量進行全面改進更為迫切。

2002年，李明博競選獲勝成為首爾市市長，他承諾進行公交改革并直接負責首爾的公交改革工作。在李明博的領(lǐng)導(dǎo)下，直到公交改革實施前，幾乎每周都召開交通政策會議。公交改革涉及不同利益集團的博弈，不是能輕易改變的。李明博委托首爾發(fā)展研究院等各方面的專家進行了一系列深入研究，一系列詳細的研究報告在2003年12月發(fā)表，該報告提出了擴展和改建公交專用道網(wǎng)絡(luò)、公交運營組織和線路重組、整合公共汽車和地鐵運營、票價結(jié)構(gòu)和支付系統(tǒng)改革等改革建議。2004年1月，李明博通過大眾媒體進行大量的宣傳工作，說明公交改革的必要性和帶來的好處，同時宣布2004年6月啟動首爾公交改革。

首爾公交改革的基本理念是采用各種措施盡可能把交通便利性權(quán)利和空間便利性權(quán)利(趙堅，趙云毅，2018)[3]配置給公共交通的出行群體，通過提高公共汽車的運行速度，方便公交換乘，提高公交出行的滿意度，引導(dǎo)私人小汽車出行群體轉(zhuǎn)向公共交通。首爾借鑒了巴西庫里蒂巴三重道路結(jié)構(gòu)軸線的BRT專用道設(shè)置方式，首先把首爾公交干線的道路右側(cè)公交專用道改建為路中央公交專用道(Exclusive median bus lanes)。在主干道的中央而不是靠近路邊的車道設(shè)置道路中央公交專用道，并將公交車站設(shè)置在緊靠路中央公交車專用道的位置，使得公交車輛不受左側(cè)行駛車輛右轉(zhuǎn)彎或路邊停車的影響，也無需為停靠車站而變換車道。在路中央公交專用車道行駛的公共汽車，不會因受到其他車輛的干擾而降低速度，使得公共汽車比在右側(cè)車道行駛的小汽車以更快的速度行駛(Shin Lee，2017)[4]，實現(xiàn)了顯著提高公共汽車運營速度的目標。到2005年2月，首爾在4條交通干線上建設(shè)了36公里的路中央公交專用道。

這實際上是把交通便利性權(quán)利配置給乘公共汽車出行的群體，這種權(quán)利安排的改變在很短的時間就顯著提高了公共汽車的運營速度。其中，Dobong-Mia street上公共汽車的運營速度提高了一倍，從2004年6月啟動公交改革時的每小時11公里，提高到2004年12月的每小時22公里。首爾公交改革取得成功最顯著的標志是公共交通乘客的增加。雖然在公交改革的第一個月由于乘客不了解新的公交運營組織方式，出現(xiàn)了一些混亂，公共汽車的乘客有所下降，但這種情況很快得到改變。由于公共汽車的運營速度提高，公共汽車的乘客數(shù)量很快開始增加。公交改革后的2004年9月，首爾的公共汽車乘客數(shù)量比公交改革前的2003年9月的乘客數(shù)量增加了40.6萬人，2005年3月的公共汽車乘客數(shù)量比公交改革前的2004年3月的乘客數(shù)量增加了70.5萬人(Pucher et al, 2005)[2]。

令人印象深刻的是在公共汽車運營速度提高的同時，在同一通道上小汽車的運行速度也得到提高，這或是因為公共汽車不需要在停靠車站接送乘客時變換車道，從而減少對通道上其他車輛的干擾。圖2是在實施路中央公交車專用道改革前后3條主干道上的公共汽車和小汽車平均運行速度(Pucher et al, 2005)[2]。

圖2 路中央公交車專用道改革前后公共汽車和小汽車平均運行速度

在主干道上新建或改建路中央公交專用道能夠比路邊專用公交專用車道顯著提高公共汽車運營速度，增加路中央公交專用車道減少路邊專用公交車道成為首爾實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，提高公共汽車服務(wù)質(zhì)量的一項重要舉措。首爾路邊公交專用道的里程從1999年的224.5公里減少到2011年的89.3公里，而路中央公交專用道的里程從1999年的4.5公里增加到2011年的121.1公里。路中央公交專用道改革使公交車的運行速度提高了30%，公交乘客的平均數(shù)量增加了4%-7%(Shin Lee，2017)[4]。

圖3 首爾的公交車專用道

首爾大都市區(qū)政府還規(guī)定了設(shè)置路邊公交專用車道和路中央公交專用車道的技術(shù)標準。對于單方向3車道的路段：如果每小時通過小汽車60輛以上和1 800人以上，可設(shè)置路邊專用公交車道；如果每小時通過小汽車100輛以上和3 000人以上，還應(yīng)考慮設(shè)置相反方向的路邊公交專用車道；如果每小時通過小汽車150輛以上和4 500人以上，應(yīng)考慮設(shè)置路中央公交專用車道，并在公交車站設(shè)置超車車道。

對于單方向4車道的路段：如果每小時通過小汽車100輛以上和3 000人以上，應(yīng)考慮設(shè)置路邊公交專用車道和在公交車站設(shè)置超車道；如果每小時通過小汽車150輛以上和4 500人以上，應(yīng)考慮設(shè)置路中央公交專用車道，并在公交車站設(shè)置超車車道(Shin Lee，2017)[4]。圖3是首爾的公交車專用道示意圖。

除了設(shè)置公交專用車道，首爾大都市區(qū)還采取了一系列其他措施來提高公交的交通便利性和空間便利性。改革公共交通的運營組織模式是其中的一個措施。

首爾的公共汽車長期以來都是由大量私營企業(yè)運營的，首爾市政府幾乎沒有對運營路線、運營時刻、服務(wù)質(zhì)量的管理。首爾大都市區(qū)政府只對公共汽車的票價進行管制，對私營公司的運營虧損則由政府進行補貼。首爾大都市區(qū)政府對私營公交公司的補貼從1999年的9百萬美元上漲到2002年的1.1億美元，以便維持私營公交公司提供公交服務(wù)。私營公交公司為追求利潤或減少虧損，在運營線路選擇上都要在乘客多的路段運營，而在不能贏利路段則盡可能減少運營服務(wù)，有時甚至不事先通知就取消虧損線路的運營。私營公交公司的運營路線是按盡可能經(jīng)過乘客最多的路段來設(shè)計，這使得公共汽車的運營路線過長和繞道來盡可能多地增加乘客，而不是較直接地到達終點站。這增加了一些重要路段的擁堵，延長了線路運行時間,造成公共汽車服務(wù)不準時、不可靠。私營公交公司的服務(wù)質(zhì)量不斷下降，司機只是設(shè)法在車上搭載更多的乘客，甚至盡量避開搭乘老人和殘疾人來節(jié)約運行時間；而且公共汽車的維修保養(yǎng)狀況差，老舊車輛遲遲不進行更新，公共汽車的服務(wù)質(zhì)量成為嚴重的社會問題。

2004年，首爾公交運營組織模式改革的一個重要舉措，是首爾大都市區(qū)政府保留了私營公交公司，同時增加了對公交運營線路、運營時刻表、票價和整個公交組織方式的控制，使首爾的公共交通變成“半官方的運營系統(tǒng)”。在政府對公交運營線路進行重新組織后，私營公交公司的收入不再是各公司自己的客票收入，而是根據(jù)各私營公交公司完成運營車公里和服務(wù)質(zhì)量進行分配。這使得在乘客數(shù)量多的路段運營，和在乘客數(shù)量較少區(qū)域運營都能根據(jù)運營里程得到相應(yīng)收入，而不是根據(jù)本公司完成的客票收入，從而實現(xiàn)線路的優(yōu)化和公共交通的普遍服務(wù)。

首爾把所有的公交線路分為4類，分別用紅、藍、綠、黃四種顏色區(qū)分不同線路的公共汽車。其中紅色公共汽車代表首爾大都市區(qū)的長距離快速公交線路，用以連接衛(wèi)星城與首爾中心城區(qū)之間的主干道路，以便替代小汽車出行。藍色公共汽車代表首爾市內(nèi)各個區(qū)域和中心城區(qū)的主要干線的運營車輛，主要提供快速準時的公交服務(wù)。綠色公共汽車代表支線運營車輛，服務(wù)城市各區(qū)域內(nèi)的短途出行，主要提供城市內(nèi)各區(qū)域到地鐵和快速公交車站的短途接駁。黃色公共汽車是城市內(nèi)的環(huán)行線路，主要在中心城區(qū)中心提供商務(wù)、購物等出行服務(wù)。在進行公交線路整合后，首爾公交線路的數(shù)量由原來的365條增加到411條，一些公交線路變得更短更直接，縮短了運營時間，提高了運營效率。四種不同顏色的公共汽車分別針對不同出行需求，解決了以往公交運營路線過長、多次繞行、過多線路集中繁忙路段造成交通擁堵的問題，提高了公共汽車運行速度、準點率和可靠性；同時解決了城市某些區(qū)域缺乏公交服務(wù)的問題，顯著改善了公共交通的交通便利性。

圖4 公交改革前

圖5 公交改革后

首爾還進行技術(shù)創(chuàng)新引入信息化管理手段提高公共交通運營效率，主要是交通智能卡系統(tǒng)和公交信息管理系統(tǒng)。

首爾公交改革前，只有地鐵是按乘坐距離收費，公共汽車對每次乘坐按單一票價收費，乘坐距離短的乘客要支付較多的費用。首爾整合了所有線路公共汽車和地鐵的票價和收費方式，實行統(tǒng)一的基于乘坐距離的收費方式。無論乘坐公共汽車或地鐵，第一個10公里付900韓元，途中在限定時間內(nèi)可以在不同公交線路和地鐵之間換乘4次；乘坐公共交通超過10公里后每5公里要加收100韓元。為此，首爾開發(fā)出新型的智能公交卡付費系統(tǒng)——可以儲值的智能公交卡。這種智能卡以預(yù)付費或信用卡方式付費，用于乘坐所有的公交車和地鐵。智能公交卡能夠記錄乘客在哪個車站換乘，乘坐了多少公里的公共交通，還能對乘坐公交的乘客提供優(yōu)惠。一個中心清算系統(tǒng)對各公交企業(yè)和地鐵的收入進行清算。這樣大大方便了乘客換乘和乘坐公共交通。在引入基于乘坐距離的收費系統(tǒng)后，乘客的車票費用支出平均降低了30%。對于乘坐距離長需要多次換乘的乘客，新收費方式比過去每次換乘分別收費的方式能夠讓乘客支付較少的費用，這進一步增加了公共交通的吸引力。

首爾引入新的公共汽車信息管理系統(tǒng)，將公交運營與信息服務(wù)合為一體，通過在每輛公共汽車上安裝全球定位系統(tǒng)(GPS)，準確定位公交車的位置，從而實時監(jiān)控所有公交車的運營狀況，該系統(tǒng)使公交指揮中心能夠直接聯(lián)系公交車司機對意外情況進行處理，對各條線路上運營的公交車數(shù)量進行調(diào)整。公交車的位置、速度的實時信息還傳送到公交車站的信息顯示板上，乘客也可以隨時通過手機、互聯(lián)網(wǎng)查詢，方便乘客了解公共汽車運行的實時信息。首爾的公交優(yōu)先信號系統(tǒng)TSP(Transit signal priority)能夠在公交車要通過交叉路口時延長放行時間和等待時間，即通過優(yōu)化交通信號燈控制讓公交車優(yōu)先通過，來提高公共汽車的運行速度。

此外，首爾市政府從2006年開始在干線公共汽車上采用新型低地板公交車使乘客上下車更方便快速,增加鉸接式公交車投入到藍色干線和紅色快速線路的運行中，增加單次車輛的運力，使用壓縮天然氣公交車，減少排放造成的空氣污染，提高城市空氣質(zhì)量。同時，也對其他幾個線路的柴油公交車安裝柴油機微粒過濾系統(tǒng)，降低車輛排放的污染。

四、 首爾交通需求管理與城市規(guī)劃調(diào)整

首爾還通過交通需求管理和對城市規(guī)劃的調(diào)整來降低小汽車出行的交通便利性，引導(dǎo)居民減少私家車的使用,轉(zhuǎn)乘公共交通。最典型的是清溪川修復(fù)工程拆除了供機動車使用的高架快速路,恢復(fù)步行道路網(wǎng)絡(luò)和清溪川自然生態(tài)，使清溪川成為首爾市中心一個休憩、購物、商務(wù)、旅游的熱點地區(qū)。

清溪川發(fā)源于韓國首爾西北部的山脈，全長 10. 92公里，由西到東貫穿首爾市中心，流往韓國最大的河流漢江。在1394年首爾還沒有成為首都之前，清溪川屬于自然河川。由于首爾四周環(huán)山，中間地勢較低的地理特點，水流自然匯聚到首爾都城中心。1394年,韓國遷都首爾，清溪川成為首爾的中軸線，穿越市中心。清溪川也是首爾的公共休閑場所，15世紀初修建了廣通橋、惠政橋等多座橋梁，成為韓國歷史上的重要文化遺產(chǎn)。1950年代朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后，大量的城市貧民聚集在清溪川周邊定居，他們搭建簡陋的木板房，將生活污水排放到清溪川中，使清溪川迅速被污染。20世紀60年代，清溪川在水質(zhì)沒有處理的情況下陸續(xù)被水泥板覆蓋成暗渠，清溪川的水質(zhì)進一步惡化。20世紀60年代后期，韓國經(jīng)濟開始起飛，首爾政府為了解決交通問題，提高城市中心區(qū)的道路通行能力，1971年，首爾市政府在被覆蓋的清溪川上建起了高架路，高架路長5.8公里、寬16米、有4條車道的機動車道，成為橫貫首爾東西的主要交通干道，日均交通流量達到16萬多輛。由于交通便利，清溪川高架路兩側(cè)聚集了眾多商家。然而，高架橋在提高城市交通運輸能力的同時也帶來許多問題，噪聲、汽車尾氣對周邊地區(qū)產(chǎn)生嚴重污染。

2002年，李明博以國大黨的首爾市長候選人身份參加市長競選，并把清溪川修復(fù)作為首爾市長的競選承諾。李明博提出建設(shè)以人為本的環(huán)境友好型城市，改變過去優(yōu)先經(jīng)濟增長的發(fā)展模式，樹立更加注重平等、環(huán)境和人的發(fā)展理念。按照過去的經(jīng)濟增長優(yōu)先政策，建起高架機動車專用道，而沒有考慮機動車排放造成的空氣污染和清溪川的歷史文化遺產(chǎn)。現(xiàn)在，首爾市民需要通過修復(fù)工程還清溪川一個清潔美好的環(huán)境來保護首爾的歷史文化遺產(chǎn)(Hwang Keeyeon，etal. 2016)[5]。

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2003年7月，在首爾市長李明博推動下，清溪川修復(fù)工程開始。拆除清溪川上的高架道路，重新挖掘河道，綜合治理水體污染，種植各種植物，美化環(huán)境。復(fù)原廣通橋，將舊廣通橋的橋墩混合到現(xiàn)代橋梁中重建。修筑河床以使清溪川水不易流失，在旱季時引漢江水入清溪川，以使清溪川長年不斷流，形成了城市中的濱水生態(tài)景觀及休閑游憩空間，有清潔流水的清溪川作為城市河流重新出現(xiàn)在首爾市民的生活中。清溪川修復(fù)工程耗資3 800億韓元(折合約3.6億美元)，工程于2005年10月竣工。圖6和圖7是清溪川修復(fù)工程前后的對比。

建于1970年代的清溪川高架路是雙向汽車專用道，承載了城市東西方向的交通。清溪川工程開始以前，很多市民和民間團體都認為拆除高架橋?qū)故谞柺兄行脑揪蛽矶虏豢暗慕煌顩r更加糟糕。但清溪川修復(fù)工程后的事實證明，結(jié)合交通分流措施，特別是首爾的公交改革，清溪川的交通擁堵狀況非但沒有加劇，反而得到了有效緩解。

清溪川高架機動車專用道拆除是首爾把交通便利性權(quán)利配置給公共交通和步行的一個典型。清溪川修復(fù)，拆除機動車專用道而沒有造成該地區(qū)交通擁堵的事實，對韓國的交通政策從以小汽車交通為中心轉(zhuǎn)向以人為中心的公共交通發(fā)揮了重大作用。首爾還采取一系列交通需求管理措施，來減少私人小汽車的使用。首爾市政大廳廣場在2004年5月建成開放，以前這一區(qū)域交通經(jīng)常堵車，汽車尾氣和噪聲污染嚴重。改造后，這一區(qū)域成為公共綠地花園廣場，供市民使用。改造后減少了周邊的道路，限制了往來機動車的數(shù)量，為行人創(chuàng)造了一個安全的地帶。首爾減少小汽車出行的另一個舉措是仿照庫里蒂巴的辦法，不允許在路邊長時間停車，而路外停車要付很高的停車費，從而引導(dǎo)人們乘公共交通出行。

圖6 修復(fù)前的清溪川

圖7 修復(fù)后的清溪川

清溪川修復(fù)工程不僅是一個交通工程，而且是首爾激發(fā)城市發(fā)展活力，進行城市更新和城市規(guī)劃調(diào)整的重要組成部分。首爾的江南區(qū)自20世紀70年代以來得到快速發(fā)展，而位于首爾中心城區(qū)的江北區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，出現(xiàn)了發(fā)展的不平衡。清溪川位于江北區(qū)的中心，這一地區(qū)已經(jīng)成為缺乏競爭力的貧民窟，如果不加重視,該地區(qū)將成為城市整體發(fā)展和經(jīng)濟振興的障礙。清溪川修復(fù)工程是通過城市中心地區(qū)的大規(guī)模城市更新，來恢復(fù)城市活力，啟動增長動力。該修復(fù)工程對首爾城市經(jīng)濟振興，縮小城市不同區(qū)域間差距發(fā)揮了重要作用。清溪川修復(fù)創(chuàng)造出的濱水景觀生態(tài)環(huán)境，帶來了巨大的商機，許多知名大企業(yè)入駐清溪川周邊地區(qū)。該地區(qū)恢復(fù)活力的一個重要標志是租金和地價的上漲，清溪川周邊地區(qū)租金和土地價格的上漲幅度顯著高于首爾江南區(qū)(Hwang Keeyeon，etal. 2016)[5]。

李明博也因為在首爾公交改革和清溪川修復(fù)工程中表現(xiàn)出的領(lǐng)導(dǎo)能力，于2007年成功當選韓國總統(tǒng)。

五、北京應(yīng)重點借鑒的首爾公交改革經(jīng)驗

北京公共電汽車客運量下降面臨的問題與首爾公交改革前面臨的問題幾乎相同，首爾公交改革的核心是通過多種舉措把交通便利性權(quán)利和空間便利性權(quán)利配置給公共交通出行群體，而不是小汽車出行群體，從而使人們更多地選擇公共交通出行。首爾公交改革的成功經(jīng)驗是多方面的，以下幾個方面對北京有重要借鑒價值：

一是路中央公交專用道改革。1980年代首爾開始提倡公交優(yōu)先，并在主干道右側(cè)劃出路邊公交專用道，但對提高公共電汽車運營速度的效果并不明顯。北京的公交專用道大都設(shè)置在道路右側(cè)，因此，面臨首爾公交改革前同樣的問題。在道路右側(cè)公交專用道行駛的公交車會受到右轉(zhuǎn)機動車的干擾，無法提高運營速度。把公交專用道設(shè)置在道路中央，就要使公交車站緊鄰路中央公交車專用道，需要移動公交車站的位置。這樣在路中央公交專用車道行駛的公交車輛由于不受右轉(zhuǎn)車輛的干擾，可顯著提高運營速度；但上下車的乘客要經(jīng)過道路右側(cè)的機動車道，會對小汽車和其他機動車造成干擾。

路中央專用道改革的實質(zhì)，是通過道路基礎(chǔ)設(shè)施改造把交通便利性權(quán)利配置給公共交通的出行群體，而不是小汽車出行群體。北京的道路比首爾更寬，有很多單向4車道的道路，可以建設(shè)比首爾更多的路中央專用道，大幅度提高公共電汽車的運行速度。

二是公交運營線路優(yōu)化。首爾公交改革以前，公交運營線路主要由民營公交公司按盡可能經(jīng)過乘客最多的路段來設(shè)計，這使得公共汽車的運營路線過長和繞道，增加了一些重要路段的擁堵，延長了運行時間,造成公共汽車服務(wù)不準時、不可靠。首爾公交改革是把民營企業(yè)運營的公共交通變成“半官方的運營系統(tǒng)”。政府針對不同出行需求，把所有的公交線路分為4類，對公交運營線路進行優(yōu)化。民營公交公司的收入不再根據(jù)各公司自己的客票收入，而是根據(jù)各民營公交公司完成運營車公里和服務(wù)質(zhì)量進行分配，構(gòu)建起優(yōu)化公交運營路線后新的經(jīng)濟激勵機制，解決了以往公交運營路線過長、多次繞行、過多線路集中繁忙路段造成交通擁堵的問題，縮短了公共電汽車的周轉(zhuǎn)時間、提高了準點率和可靠性。

公交線路優(yōu)化是通過運營組織調(diào)整提高公共交通出行的交通便利性。北京的地面公交由兩家國有企業(yè)運營，公交線路設(shè)定要經(jīng)過一定的審批程序，但一些線路仍存在運營路線過長、繞行、過度重疊的問題，仍存在很大的優(yōu)化空間。按照北京交通發(fā)展研究院2018年年報的數(shù)據(jù)，2017年，北京公共電汽車運營線路長度19290公里，886條線路，每條線路平均長度21.77公里。有些進入二環(huán)和穿過三環(huán)的公交線路有20多個甚至30多個車站。運營線路過長、?？寇囌緮?shù)量過多，必然影響運營的準點率和可靠性。北京可借鑒首爾公交改革的經(jīng)驗，針對不同地區(qū)的不同出行需求特點對公交線路進行分類，優(yōu)化線路設(shè)計，承擔快速公交和支線運營等不同功能的公交車還可使用不同顏色。

北京交通管理部門和公交集團已經(jīng)認識到北京公交線路需要優(yōu)化的問題，提出了長(線路)改短、提運速、快周轉(zhuǎn)、便接駁、減重疊、增覆蓋的公交線路調(diào)整思路。但如果不在運營組織方式特別是考核分配方式上進行相應(yīng)調(diào)整，公交線路也很難優(yōu)化。北京公交集團對下屬分公司設(shè)置了運營行駛里程、客運量、運營成本、服務(wù)質(zhì)量等考核指標?？瓦\量(或客運收入)應(yīng)當是公交線路優(yōu)化的結(jié)果，可以作為公交集團的整體考核指標，但如果逐層分解到分公司和車隊，就會驅(qū)使每個車隊都要保留乘客多的路段，很難實現(xiàn)公交線路的整體優(yōu)化。在這方面，首爾公交改革后實行的，主要以運營行駛里程、服務(wù)質(zhì)量、運營成本指標為主的激勵機制設(shè)計方案值得借鑒。

三是方便公交換乘。首爾在公交改革中，為方便乘客在不同公交線路以及公共汽車與地鐵之間的換乘，盡可能把多條公交線路的車站和地鐵車站近距離整合在一起，盡可能地減少公交換乘的步行距離。這是通過減少公交換乘距離增加公交換乘的空間便利性。

北京的公交車站位置受到多部門規(guī)范的影響，交通管理部門、公共交通運營部門、地鐵管理部門從各自部門出發(fā)有不同考慮，導(dǎo)致一些公交車站之間以及公交車站與地鐵車站之間的換乘距離過長，降低了公交換乘的空間便利性。因此，北京各交通管理相關(guān)部門要加強相互協(xié)調(diào)，以乘客公交換乘的空間便利性為基本原則優(yōu)化公交車站設(shè)置。

四是運用互聯(lián)網(wǎng)提供公交信息服務(wù)。首爾重視應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)提高乘客對公交服務(wù)的滿意度。乘客可以隨時通過手機、互聯(lián)網(wǎng)查詢公共汽車運行的實時信息。交通信號燈控制可讓公交車優(yōu)先通過。

北京的互聯(lián)網(wǎng)和手機應(yīng)用已經(jīng)達到相當高水平，但在提供地面公共交通運行實時信息和交通信號控制方面還有很大的發(fā)展空間，應(yīng)給予高度重視，盡早投入使用。這是通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高公共交通出行的交通便利性和實現(xiàn)公交優(yōu)先。

五是交通需求管理。在大力提高公交出行便利性的同時，首爾采取拆除清溪川高架道路，限制路邊長時間停車等多種措施造成小汽車出行的不便利，從而驅(qū)動人們更多地使用公共交通。

解決北京的交通擁堵，要大力發(fā)展軌道交通，進行科學(xué)的城市規(guī)劃和城市空間組織，提高地面公交運營效率，同時要進行有效的交通需求管理。因為城市道路面積的增長永遠也趕不上小汽車數(shù)量的增長。交通需求管理應(yīng)當讓市場機制發(fā)揮作用，必須提高擁有和使用小汽車的成本，嚴格限制小汽車路邊停車，在人流密集地區(qū)大幅度提高停車收費，推動人們選擇公共交通、自行車和步行等綠色出行方式。