馮長(zhǎng)春 李佳鳴

土地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，土地供需矛盾日益加劇?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》指出，到2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模比現(xiàn)狀減少60平方公里左右，到2035年再減少100平方公里左右。2018年，向社會(huì)公布《北京市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃使用性質(zhì)正負(fù)面清單》與《北京市新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄》（以下簡(jiǎn)稱“《限制目錄》”），顯示了政府對(duì)土地節(jié)約集約利用的重視。探索城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地優(yōu)化利用方式，既是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是解決土地供給緊張的有效途徑。

存量建設(shè)用地再利用應(yīng)以服務(wù)首都功能、鞏固疏解成果為目標(biāo)

隨著北京“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)的開展，非首都功能疏解工作初具成效。存量建設(shè)用地的優(yōu)化利用應(yīng)依據(jù)《限制目錄》，繼續(xù)對(duì)不滿足城市發(fā)展要求的用地進(jìn)行整治與盤活。這包括一般制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)的疏解，工業(yè)大院和高污染企業(yè)的整治，違法建筑的拆除等。騰退的閑置存量建設(shè)用地，在再利用進(jìn)程中要服務(wù)于首都功能、鞏固疏解成果。具體措施包含高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的引入、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)充，以及生態(tài)質(zhì)量的提升。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，騰退建設(shè)用地再利用應(yīng)聚焦高附加值產(chǎn)業(yè)與新興業(yè)態(tài)，將新一代信息技術(shù)、集成電路、醫(yī)藥健康、智能裝備、節(jié)能環(huán)保、新能源汽車、新材料、人工智能、軟件和信息服務(wù)、科技服務(wù)業(yè)這十大高精尖產(chǎn)業(yè)，根據(jù)各區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，形成以區(qū)為單位的產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)名錄，避免盲目重復(fù)建設(shè)。

加強(qiáng)公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。臨近居住區(qū)的零散閑置土地和可再開發(fā)的存量建設(shè)用地，應(yīng)補(bǔ)充中小學(xué)、幼兒園教育用地的不足，加強(qiáng)醫(yī)療站點(diǎn)、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等公益用地的配置。通過交通樞紐的建設(shè)與改造、社會(huì)公共停車場(chǎng)的配置，構(gòu)建多層次的城市交通系統(tǒng)。鼓勵(lì)具備綠化條件的建設(shè)用地發(fā)展為社區(qū)公園、城市森林公園等不同尺度的綠化空間，實(shí)現(xiàn)“留白增綠”，提升城市宜居性與城市品質(zhì)，改善人居環(huán)境。

鼓勵(lì)市場(chǎng)多元主體參與存量建設(shè)用地再開發(fā)利用

在實(shí)施主體方面，除政府收購(gòu)儲(chǔ)備模式外，宜加大對(duì)政府引導(dǎo)下市場(chǎng)自行開發(fā)模式的扶持力度。政府主導(dǎo)的存量建設(shè)用地再開發(fā)適用于集中連片的國(guó)有建設(shè)用地，針對(duì)零星騰退出的建設(shè)用地，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)主體積極性，鼓勵(lì)引入社會(huì)資本。市場(chǎng)自行再開發(fā)的范圍可擴(kuò)展至基礎(chǔ)設(shè)施改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)、棚戶區(qū)改造、非重點(diǎn)功能區(qū)的土地用途轉(zhuǎn)變等符合正面清單、利于城市更新的小規(guī)模建設(shè)項(xiàng)目。自行開發(fā)后自用的，政府可給予一定補(bǔ)繳地價(jià)優(yōu)惠，并設(shè)置一定的土地流轉(zhuǎn)限制以減少投機(jī)性行為。在交易渠道上，應(yīng)繼續(xù)完善土地二級(jí)市場(chǎng)，將更多中小企業(yè)納入存量建設(shè)用地再利用的開發(fā)主體范圍中，使缺乏融資能力的民營(yíng)企業(yè)有機(jī)會(huì)獲得發(fā)展所需用地，減少大量土地集中于大型企業(yè)帶來的囤地、尋租現(xiàn)象。

加強(qiáng)存量建設(shè)用地再開發(fā)的控制與管理以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效發(fā)展

以土地績(jī)效評(píng)估作為存量建設(shè)用地再開發(fā)控制與管理的標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)城鄉(xiāng)存在的低效粗放用地，可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，將用地績(jī)效考核作為存量建設(shè)用地再開發(fā)利用的申請(qǐng)條件。同時(shí)，持續(xù)監(jiān)督績(jī)效指標(biāo)的完成情況，引導(dǎo)使用者高效利用土地資源，提高土地產(chǎn)出效率，達(dá)到節(jié)約集約利用有限土地資源的目的。存量建設(shè)用地再開發(fā)主體在申請(qǐng)用地時(shí)提交績(jī)效承諾，包含建設(shè)強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)效益、稅收貢獻(xiàn)、固定資產(chǎn)投資額、生產(chǎn)力水平等，由政府部門依據(jù)土地開發(fā)潛力與企業(yè)資質(zhì)的匹配程度審批用地。對(duì)約定時(shí)間內(nèi)未達(dá)到存量建設(shè)用地優(yōu)化利用標(biāo)準(zhǔn)的，設(shè)立淘汰機(jī)制，政府有權(quán)縮減使用者的土地使用年限;對(duì)于達(dá)到容積率要求，或提高土地生產(chǎn)率的企業(yè)，可得到諸如稅收返還等獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)使用者優(yōu)化利用存量建設(shè)用地的積極性。在供地方式上可探索租金制，將租金與用地效益考核掛鉤，對(duì)符合城市核心功能、開發(fā)項(xiàng)目為北京市建設(shè)正面清單內(nèi)的企業(yè)實(shí)行較低租金，而對(duì)限制類產(chǎn)業(yè)收取較高租金。通過調(diào)高租金或者不再續(xù)租等手段，加速低效企業(yè)的淘汰。

明確存量建設(shè)用地再利用中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系與利益分配機(jī)制。受城市發(fā)展、規(guī)劃條件轉(zhuǎn)變、資本投入、市場(chǎng)溢價(jià)等因素的影響，土地價(jià)值會(huì)發(fā)生變化，形成土地增值收益。增值收益的分配應(yīng)有明確的法律制度加以規(guī)定，減少原土地使用人與政府的議價(jià)空間，提升存量土地優(yōu)化利用效率。在我國(guó)土地公有制背景下，可引入土地發(fā)展權(quán)并將其獨(dú)立于土地使用權(quán)，在“規(guī)劃改變前后使用人享有土地價(jià)值不變”的原則下，確立政府擁有此部分土地增值的合法地位。對(duì)于資本投入產(chǎn)生的土地增值，按照“誰貢獻(xiàn)，誰受益”的原則分享收益。如在租約期內(nèi)，由土地使用者對(duì)土地追加投資生產(chǎn)的超額利潤(rùn)，歸土地使用者所有。如果是在收儲(chǔ)回購(gòu)階段，土地一級(jí)開發(fā)商對(duì)土地進(jìn)行整理以提高公共服務(wù)水平產(chǎn)生的增值收益，應(yīng)由土地一級(jí)開發(fā)商和土地所有者（政府）共同享有。對(duì)于需要在土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行招拍掛的存量建設(shè)用地，產(chǎn)生的土地溢價(jià)是政府施行公權(quán)力干預(yù)帶來的增值結(jié)果，宜歸政府所有。這可實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)帶來的土地增值收益歸公，抑制短期土地投機(jī)行為。

發(fā)揮稅收作用，強(qiáng)調(diào)漲價(jià)歸公，抑制投機(jī)行為。存量建設(shè)用地管理政策需具有明確的價(jià)值導(dǎo)向。比如德國(guó)、日本和臺(tái)灣地區(qū)都確立了土地增值額回收于社會(huì)的原則。通過征收類型多樣的土地稅費(fèi)，保證能夠回收較高額度的土地增值收益。通過在交易稅中設(shè)置累進(jìn)稅額，抑制土地投機(jī)交易。如果不動(dòng)產(chǎn)持有期限過短，則需要征收額度更高的稅費(fèi)，顯著提升短期投機(jī)交易成本，抑制炒房炒地，有效防止資產(chǎn)價(jià)格快速上漲。當(dāng)前，我國(guó)在土地征收過程中，存在拆遷補(bǔ)償費(fèi)用過高、土地增值額回收比例不合理、對(duì)短期投機(jī)限制不足等問題。應(yīng)在土地政策制定過程中，把握好政策導(dǎo)向，堅(jiān)持漲價(jià)歸公和抑制土地投機(jī)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)土地交易實(shí)行嚴(yán)格管控，綜合利用稅收杠桿和有效監(jiān)管手段，提升土地短期交易成本。依據(jù)持有期限或者增值額度設(shè)置多級(jí)交易稅率，有效遏制土地投機(jī)行為，降低市場(chǎng)對(duì)于土地增值的預(yù)期，穩(wěn)定土地價(jià)格，滿足有效需求。建立不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，保障土地增值收益作為人民的共同財(cái)富，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由社會(huì)共享。

（作者：馮長(zhǎng)春，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授;李佳鳴，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院碩士研究生）

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