邢 會（教授），王 飛，郭輝麗

一、引言

目前我國經(jīng)濟已經(jīng)進入發(fā)展“新常態(tài)”時期，處于由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期。創(chuàng)新作為五大發(fā)展理念之首，是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，也是黨的十九大報告所強調(diào)的問題，《2019 年政府工作報告》再次強調(diào)堅持創(chuàng)新引領(lǐng)。企業(yè)是履行創(chuàng)新新理念、踐行國家創(chuàng)新戰(zhàn)略部署的中堅力量，肩負著國家創(chuàng)新計劃的核心重任。企業(yè)創(chuàng)新具有正外部性特征且面臨融資難的困境，往往會導(dǎo)致市場失靈，不能達到創(chuàng)新目的，這就需要政府政策的宏觀調(diào)控與引導(dǎo)。因此，如何有效促進企業(yè)創(chuàng)新就成為政府進行補助時需要重點考慮的核心問題。

為促進企業(yè)創(chuàng)新，從中央到地方相繼出臺了一系列激勵政策，但是這些政策是否能有效地促進企業(yè)創(chuàng)新？對企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生的效果如何？這些政策對于企業(yè)創(chuàng)新的作用路徑是什么？另外，政府的政策支持應(yīng)具體包含哪些內(nèi)容，其理論基礎(chǔ)是什么？政府制定的不同政策對企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生的影響有何不同，這一過程中又會受到哪些變量的影響？這些問題都帶有待進一步紓解與整理。

二、政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新內(nèi)涵

1.政府政策支持。政府政策支持涉及范圍較廣，現(xiàn)有研究中：Feldman、Kelley[1]認為政府政策支持主要體現(xiàn)為研發(fā)補助和財政補貼；Kang、Park[2]將政府政策支持理解為政府補助與稅收減免；Shu等[3]指出政府政策支持主要通過資金支持、稅收減免、政府采購等措施實現(xiàn)；楊震寧、李東紅[4]提出，為了實現(xiàn)政府政策支持的效果，除了要加大財稅政策扶持力度，還要做好知識產(chǎn)權(quán)保護的監(jiān)督工作；龍靜、劉海建[5]認為政府政策支持應(yīng)包括宏觀經(jīng)濟政策、財稅政策、科技鼓勵政策等。

王海等[6]和邢會等[7]將政府支持政策劃分為“供給面—環(huán)境面—需求面”，具體而言：供給推動政策是指通過科技、人才投入和信息服務(wù)等，提供技術(shù)支持；環(huán)境支撐政策是指通過政府補貼、稅收優(yōu)惠、金融支持和知識產(chǎn)權(quán)保護等措施，營造良好的制度環(huán)境[2，8]；需求拉動政策是指通過政府采購、用戶補貼和應(yīng)用示范等政策措施，間接刺激企業(yè)創(chuàng)新[9]。近年來政府為了促進企業(yè)創(chuàng)新頒布了一系列重要政策，如表1所示。

2.企業(yè)創(chuàng)新。企業(yè)創(chuàng)新的研究起源于經(jīng)濟學家熊彼特，他認為企業(yè)創(chuàng)新是企業(yè)管理的一項重要內(nèi)容，決定著企業(yè)的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度。在此基礎(chǔ)上，學者依據(jù)各自的標準對創(chuàng)新進行了界定與分類。依據(jù)創(chuàng)新的重點，常修澤、戈曉宇[10]將其劃分為產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和組織創(chuàng)新。依據(jù)制度狀態(tài)，創(chuàng)新可分為程序化創(chuàng)新和非程序化創(chuàng)新。程序化創(chuàng)新是指實現(xiàn)有計劃、開發(fā)活動遵循既定路徑和程序的創(chuàng)新；非程序化創(chuàng)新又可分為消極型創(chuàng)新和痛苦型創(chuàng)新。消極型創(chuàng)新主要是由企業(yè)偶爾的資金支持開展，痛苦型創(chuàng)新則是由企業(yè)失敗引起的。依據(jù)創(chuàng)新效果，黎文靖、鄭曼妮[11]將其分為實質(zhì)性創(chuàng)新和策略性創(chuàng)新。實質(zhì)性創(chuàng)新注重創(chuàng)新質(zhì)量，旨在推動技術(shù)進步和保持競爭優(yōu)勢；而策略性創(chuàng)新更注重創(chuàng)新數(shù)量，迎合政府的政策。

3.政策協(xié)同。政策協(xié)同理論最早是由德國著名學者Haken 提出來的，他認為政策協(xié)同可以促進系統(tǒng)內(nèi)部相對獨立的單一政策之間相互影響、相互作用，從而推動整個系統(tǒng)共同進步。但對于政策協(xié)同的概念，目前尚未有統(tǒng)一的定論，Mulford、Rogers[12]認為政策協(xié)同是指多項政策在實施過程中會相互影響，從而共同解決一個任務(wù)的過程；彭紀生等[13]認為政策協(xié)同是指負責人制定并實施不同的政策以完成政府的目標；毛漢英[14]將政策協(xié)同定義為以政府為主體、以協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展為對象，為彌補市場配置資源失靈而采取的措施。雖然這些關(guān)于政策協(xié)同的概念在具體含義上存在細微差別，但都強調(diào)了不同政策要素間的相互合作，以推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

三、相關(guān)理論基礎(chǔ)

基于政府干預(yù)的多樣性和企業(yè)創(chuàng)新的復(fù)雜性，目前學術(shù)界還未能有任何一種理論可以全面解釋政府政策支持企業(yè)創(chuàng)新，因此，其理論基礎(chǔ)是眾多經(jīng)典理論的共同影響，主要包括市場失靈與政府干預(yù)理論、技術(shù)創(chuàng)新理論和信息不對稱理論等。

1.市場失靈與政府干預(yù)理論。在1929 ～1933年經(jīng)濟危機之前，學界普遍認為市場可以調(diào)控一切，反對政府干預(yù)。經(jīng)濟危機的爆發(fā)使得經(jīng)濟學家意識到市場失靈問題，大量研究表明，僅依靠市場很難使企業(yè)創(chuàng)新達到預(yù)期效果，再加上企業(yè)創(chuàng)新本身具有風險性、不確定性和外部性，因此想要提升企業(yè)的創(chuàng)新水平，必須要政府加以干預(yù)來修正市場失靈。為了在信息不對稱的情況下彌補市場機制的不足，必須加大政府對企業(yè)行為的干預(yù)，抑制市場失靈。具體到政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新，其理論基礎(chǔ)如下：一是克服“市場失靈”，緩解創(chuàng)新帶來的投資不足?，F(xiàn)有研究表明，創(chuàng)新具有高風險和收益不確定等特征，導(dǎo)致中小企業(yè)存在創(chuàng)新資金不足等問題，限制了企業(yè)創(chuàng)新，而政策支持可以緩解這一困境。二是有助于發(fā)揮“政策干預(yù)優(yōu)勢”，企業(yè)獲得政府支持會作為一種利好消息傳遞給投資方，有利于企業(yè)創(chuàng)新項目獲得資源。

2.技術(shù)創(chuàng)新理論。一方面，創(chuàng)新具有高風險性和收益不確定性，大多數(shù)中小企業(yè)由于融資難而難以實現(xiàn)創(chuàng)新，此時政府需要出臺相關(guān)政策激勵企業(yè)創(chuàng)新；另一方面，企業(yè)創(chuàng)新具有溢出效應(yīng)，往往會誘發(fā)“價格溢出”和“知識溢出”，使得管理者的創(chuàng)新熱情下降，不利于創(chuàng)新。同時，溢出效應(yīng)誘發(fā)了一系列“搭便車”行為，導(dǎo)致原本沒有進行創(chuàng)新活動的企業(yè)也可以通過較低成本的技術(shù)模仿行為等獲取利潤。此時，需要政府的政策支持以彌補這種溢出效應(yīng)，滿足管理者的心理期望，提升創(chuàng)新收益期望，增強其創(chuàng)新動力。

3.信息不對稱理論。政府與企業(yè)間存在信息不對稱，一方面，使得政府在選擇支持對象時存在困難，盡管政府有嚴格的執(zhí)行程序，但仍不能全面了解企業(yè)的創(chuàng)新項目，使得企業(yè)創(chuàng)新資源得不到最優(yōu)配置；另一方面，也正因為信息不對稱的存在，使得政府對于企業(yè)創(chuàng)新資金的支持缺乏有效監(jiān)督，可能存在專項資金挪為他用的情況。再有，信息不對稱可能會使政府對企業(yè)支持過多，產(chǎn)生擠出效應(yīng)，導(dǎo)致企業(yè)自身的投資減少；或者為了獲得政府的支持，企業(yè)會增加支持范圍內(nèi)的創(chuàng)新項目投入，減少范圍之外的創(chuàng)新項目投入，這不利于總體創(chuàng)新水平的提升。這也導(dǎo)致部分學者認為政府政策支持抑制了企業(yè)創(chuàng)新。

四、政府政策支持對企業(yè)創(chuàng)新的影響效應(yīng)

1.直接影響效應(yīng)。對于政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新的研究，最初學者們僅關(guān)注這兩者之間的直接關(guān)系，主要從兩方面進行探討：①單一政策對企業(yè)創(chuàng)新的影響；②多種政策協(xié)同對企業(yè)創(chuàng)新的影響。

（1）單一政策對企業(yè)創(chuàng)新的影響。關(guān)于政府政策與企業(yè)創(chuàng)新的關(guān)系，學術(shù)界觀點不一：一些學者認為政府政策支持直接促進了企業(yè)創(chuàng)新；另有部分學者認為政府政策支持行為抑制了企業(yè)創(chuàng)新；還有一部分學者認為二者關(guān)系不確定，具體內(nèi)容參見表2。

（2）多種政策協(xié)同對企業(yè)創(chuàng)新的影響。學者們考察了政府政策支持行為中單一政策支持對企業(yè)創(chuàng)新的影響，但未能形成一致結(jié)論。有的學者認為政府政策可能會相互影響，應(yīng)該將不同政策整合以考察其對企業(yè)創(chuàng)新的影響，彌補單一政策的不足。表3梳理了不同的政府政策協(xié)同對企業(yè)創(chuàng)新的影響。可見，不同措施之間的結(jié)合可以更好地促進企業(yè)創(chuàng)新[28，29]。

2.間接影響效應(yīng)。如前文所述，多數(shù)學者在研究政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新的關(guān)系時存在著“公說公有理，婆說婆有理”的現(xiàn)象，為了進一步探究其內(nèi)部影響機制，有些學者逐漸開始研究其間接影響，從中介變量和調(diào)節(jié)變量來分析兩者關(guān)系的差異性。

（1）中介效應(yīng)。通過對國內(nèi)外文獻的進一步梳理，發(fā)現(xiàn)學者們主要通過管理層面、執(zhí)行能力和外部環(huán)境三個層面來更加深入地探究政府政策支持影響企業(yè)創(chuàng)新的機理，具體情況如圖1所示。

首先，從企業(yè)管理層面出發(fā)，現(xiàn)有學者研究發(fā)現(xiàn)政府政策支持行為會通過影響企業(yè)管理層的創(chuàng)新意愿、內(nèi)部激勵措施以及調(diào)整企業(yè)自身的研發(fā)投入來影響企業(yè)創(chuàng)新。其次，具體到企業(yè)實施措施中，研究發(fā)現(xiàn)企業(yè)的探索性學習能力、應(yīng)用性學習能力以及資源吸收能力，會使得企業(yè)不斷利用資源進行模仿和應(yīng)用，進而影響企業(yè)創(chuàng)新。最后，還有學者從外部環(huán)境出發(fā)，發(fā)現(xiàn)社會的一些中介機構(gòu)和政府權(quán)力運作方式都能夠起到重要的中介作用。

（2）調(diào)節(jié)效應(yīng)。政府政策支持對企業(yè)創(chuàng)新的間接效應(yīng)除了受到中介因素的影響，還會受到一些調(diào)節(jié)變量的影響。大體上可以將這些調(diào)節(jié)變量歸結(jié)為三類：企業(yè)基本特征、企業(yè)管理現(xiàn)狀和外部環(huán)境因素。具體內(nèi)容如圖2所示。

首先，對于企業(yè)基本特征類調(diào)節(jié)變量，現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，不同的企業(yè)類型、企業(yè)規(guī)模大小、是否是國有企業(yè)等都會在政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新之間發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)作用。其次，對企業(yè)管理層面而言，是否嚴格執(zhí)行知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)制、高管對于創(chuàng)新項目的認知度以及研發(fā)投入強度也都會發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)作用。最后，部分學者發(fā)現(xiàn)外部環(huán)境也會起到重要的調(diào)節(jié)作用，如：不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況、市場扭曲程度[13]、所得稅制度[7]和信貸制度。

表2 單一政策對于企業(yè)創(chuàng)新的影響

表3 不同政策結(jié)合對企業(yè)創(chuàng)新的影響

圖2 調(diào)節(jié)效應(yīng)影響

五、研究評述

1.現(xiàn)有研究的不足。目前，學者們主要結(jié)合市場失靈與政府干預(yù)理論、技術(shù)創(chuàng)新理論和信息不對稱理論等，詳細研究了政府政策支持對企業(yè)創(chuàng)新的影響，研究成果豐碩，但仍然存在以下幾方面不足：第一，關(guān)于政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新關(guān)系的研究，多為宏觀產(chǎn)業(yè)政策對微觀企業(yè)的影響，缺乏微觀企業(yè)創(chuàng)新行為對宏觀產(chǎn)業(yè)政策制定的反向影響。這些都是宏觀和微觀交叉研究的重要領(lǐng)域，也必將成為未來研究的重點。第二，現(xiàn)有研究多將政府支持行為進行分類，但并未對創(chuàng)新效果進行分類探究。實際上企業(yè)在回應(yīng)政府自主創(chuàng)新信號時，往往會出現(xiàn)迎合性創(chuàng)新而非實質(zhì)性創(chuàng)新行為，進而嚴重影響政府政策支持的有效性。因此，未來應(yīng)將企業(yè)創(chuàng)新進一步細化，可能會進一步明晰其作用機理。第三，目前關(guān)于政府政策支持對企業(yè)創(chuàng)新的影響機制，多從資源屬性方面進行探討，但忽略了政策支持自身所具有的信號傳遞作用，以及雙重屬性的協(xié)同作用，這具有非常重要的現(xiàn)實意義和理論價值。第四，未找到一套合理的理論體系能夠系統(tǒng)地揭示政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新的作用機理。目前關(guān)于二者關(guān)系的“促進論”和“抑制論”，源于兩類觀點背后支持的理論不同，促進論是依靠市場失靈的弊端和政府干預(yù)的優(yōu)勢來論證的，而抑制論主要是根據(jù)信息不對稱和擠出效應(yīng)理論來論證的。如果不能找到一套全面系統(tǒng)的理論支持，那么實踐中政府在制定政策時將存在一定困擾。第五，學界對于政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新的衡量存在不足?，F(xiàn)有研究多是基于統(tǒng)計年鑒、微觀企業(yè)數(shù)據(jù)庫等的數(shù)據(jù)，尋找政府補助、稅收優(yōu)惠等指標來衡量政府政策支持，這樣做忽略了不同的政府補助或者稅收優(yōu)惠之間的差異性；采用微觀企業(yè)的專利數(shù)、新產(chǎn)品產(chǎn)值、研發(fā)投入強度等衡量企業(yè)創(chuàng)新，也不能全面反映企業(yè)創(chuàng)新的效果。而這兩方面指標的選取可能使研究結(jié)果出現(xiàn)一定誤差。

2.未來研究展望。第一，關(guān)注微觀企業(yè)對宏觀產(chǎn)業(yè)政策的逆向作用機制。在打開政府政策支持企業(yè)創(chuàng)新的“黑箱”時，更要關(guān)注二者之間的逆向影響，剖析其作用機制，為豐富宏微觀的交叉研究提供科學依據(jù)。第二，結(jié)合現(xiàn)實中“尋租”和“求量不求質(zhì)”等情況，將創(chuàng)新效果進一步細化，如：按實質(zhì)性和迎合性進行區(qū)分，以檢驗其效果，為后續(xù)政府政策制定提供有效參考。第三，充分考察政府政策支持的資源與信號傳遞雙重屬性的協(xié)同影響，將協(xié)同影響進一步厘清，并結(jié)合可獲得的實證數(shù)據(jù)驗證其雙重影響。第四，進一步完善理論框架，構(gòu)建一套全面的理論基礎(chǔ)。除了市場失靈、政府干預(yù)、信息不對稱和擠出效應(yīng)理論，還可以結(jié)合我國的實際情況，針對不同行業(yè)、不同區(qū)域和不同規(guī)模的企業(yè)進行案例研究，不斷補充和完善已有理論。第五，改進測量的科學性，拓寬數(shù)據(jù)獲取渠道，將一手資料和二手資料相結(jié)合。除了利用統(tǒng)計年鑒和微觀企業(yè)數(shù)據(jù)庫，還要對企業(yè)進行實地調(diào)研，掌握企業(yè)真實的運行情況，構(gòu)建一套科學合理的測量指標體系，以全面反映政府政策支持和企業(yè)創(chuàng)新，為現(xiàn)有研究的異質(zhì)性提供佐證。