李海迪 柯羲和

[摘 要]農(nóng)村宅基地的合理有序退出是農(nóng)村宅基地改革過程中不可忽視的環(huán)節(jié)，是鄉(xiāng)村振興不可或缺的動力。因此，應(yīng)基于農(nóng)村宅基地有償退出的相關(guān)問題，分析退出阻力，完善宅基地退出機(jī)制，提升農(nóng)村內(nèi)部潛力與外部驅(qū)動力，以盤活農(nóng)村宅基地，提升農(nóng)村土地資源配置效率和農(nóng)民收入，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;宅基地退出阻力;宅基地退出機(jī)制

[中圖分類號]F292

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）04-0087-03

Abstract： It is a reasonable and orderly exit of house-site in the countryside can not be ignored in the process of the reform of rural homestead， is indispensable to rural vitalization of the power.Therefore， we should be based on the relative problems of rural homestead paid out， analysis to exit resistance，conplete the homestead exit mechanism， enhance rural internal potential and external driving force， to revitalize the rural homestead，improve the efficiency of rural land resources allocation and peasant income， promote rural revitalization strategy implementation.

Keywords： Rural Vitalization Strategy; Homestead Exit Resistance; Homestead Exit Mechanism

[作者簡介]李海迪（1994-），女，漢族，遼寧錦州人，渤海大學(xué)政法學(xué)院法律碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)、土地法學(xué);柯羲和（2000-），男，滿族，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，本科生，研究方向：法學(xué)。

[基金項(xiàng)目]本文系遼寧省社科聯(lián)2019年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展立項(xiàng)課題 “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下遼寧農(nóng)村宅基地退出法律規(guī)制研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號：lslktyb-087）。

黨的十九大提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收的治本之策。隨著這一戰(zhàn)略的推動，我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地相關(guān)制度存在的問題日益突出，一定程度上制約了農(nóng)村資源的有效利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程持續(xù)加快，大量農(nóng)村人口減少也將加劇農(nóng)村宅基地低效率利用問題。在這一形勢下，農(nóng)村宅基地退出問題被賦予更多學(xué)理和現(xiàn)實(shí)意義。

一、 宅基地有償退出問題的提出

（一）宅基地有償退出的適用對象

根據(jù)我國法律規(guī)定，宅基地的所有權(quán)歸集體所有，使用權(quán)屬于特定的農(nóng)村居民。因此，我國農(nóng)村宅基地的退出，實(shí)際上是農(nóng)民宅基地使用權(quán)的退出，是宅基地使用權(quán)人在自愿的前提下，宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)的消滅，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人，恢復(fù)對宅基地的完全支配狀態(tài)。結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況，部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后改善了生活水平，進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出自己的宅基地，集體或者政府給予一定的補(bǔ)償，此為宅基地有償退出制度。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，該意見明確規(guī)定要改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。宅基地有償退出制度的重點(diǎn)是自愿、有償，必須是農(nóng)民自愿退出，且集體經(jīng)濟(jì)組織或政府要給予一定的補(bǔ)償。宅基地有償退出的適用對象是進(jìn)城落戶的農(nóng)民。退出的宅基地仍屬于集體經(jīng)濟(jì)組織集體所有。

（二）宅基地有償退出對鄉(xiāng)村振興的推動作用

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總要求。無論是產(chǎn)業(yè)興旺還是生態(tài)宜居、生活富裕、治理有效， 都不能離開宅基地制度空談。而宅基地有償退出的提出，在盤活農(nóng)村土地，合理利用農(nóng)村資源等方面起到了重要推動作用：

1減少農(nóng)村土地浪費(fèi)，提升農(nóng)村土地利用效率

當(dāng)前農(nóng)村隨著人口的流動，大量的年輕人離開農(nóng)村，剩余大量老人留守，而土地面臨拋荒、閑置等情況較多。如果能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源整合，可以有效地提高農(nóng)村土地利用率。

2有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收

農(nóng)村土地改革有一項(xiàng)重要部分，就是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市、出讓、租賃或者入股等，極大地提升了土地的價(jià)值，大量資本和項(xiàng)目引進(jìn)，更有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而農(nóng)民退出宅基地和承包地，不但可以獲得一份經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而且進(jìn)城買房還有補(bǔ)貼，土地入股、入市等，可以獲得不錯(cuò)的分紅收益。對于提高農(nóng)民的收入有很大的幫助。

二、宅基地有償退出政策實(shí)施與個(gè)案調(diào)研

我國自2015年3月正式啟動宅基地改革試點(diǎn)以來，宅基地有償退出的補(bǔ)償方式主要有以下幾種：第一種，房屋置換，即拆掉老房子，補(bǔ)償同等面積的商品房或政府重新規(guī)劃建新房，例如山東平度在此基礎(chǔ)上將宅基地有償退出與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減，城中村改造安置，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了結(jié)合;第二種，直接給予補(bǔ)償金，即通過對宅基地進(jìn)行丈量，根據(jù)占地面積給予補(bǔ)償金，例如湖北宜城、云南大理;第三種，對于退出宅基地的，給予一定的政策優(yōu)惠，比如購買商品房享受財(cái)政補(bǔ)貼，優(yōu)先土地確權(quán)，優(yōu)先扶持，復(fù)墾成耕地的給予承包優(yōu)惠等，例如江西余江、安徽金寨，其中江西余江對于常年在城鎮(zhèn)工作生活、自愿放棄宅基地并進(jìn)城購房的農(nóng)戶，可以在政府劃定的縣城優(yōu)勢地段選購房屋，同時(shí)享受政府600—800元/平方米的房價(jià)補(bǔ)貼，且該經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在江西省推廣。此外，寧夏平羅還探索了“以地養(yǎng)老”模式，農(nóng)村老人如果自愿退出宅基地、房屋以及承包地，置換養(yǎng)老服務(wù)。

2019年3月召開的全國兩會上，關(guān)于“全面深化農(nóng)村改革”，政府工作報(bào)告中指出，要“推廣宅基地制度改革試點(diǎn)成果”。由于各地具體情況差別巨大，試點(diǎn)推廣工作還需詳細(xì)調(diào)查，因地制宜。以湖北宜城流水鎮(zhèn)劉臺村為例，村委會回購村民自愿退出的宅基地，資金來源于宅基地有償使用收益和土地增減掛鉤項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)，村民宅基地退出后復(fù)墾為耕地。該經(jīng)驗(yàn)在推廣中就受到限制，過去農(nóng)村宅基地?zé)o償給農(nóng)民使用，現(xiàn)在改為有償使用屬于試點(diǎn)突破，沒有相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)民不交費(fèi)行為進(jìn)行約束，如不能順利推廣有償使用，會給當(dāng)?shù)卦黾油顺鲅a(bǔ)償?shù)呢?cái)政壓力。筆者對遼寧省黑山縣龐坨子村進(jìn)行調(diào)查，該村共513戶村民，年輕村民多在附近城鎮(zhèn)買房，部分外出打工、求學(xué)，極少數(shù)年輕村民因家庭條件限制或從事養(yǎng)殖業(yè)等在村里居住，由此造成小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展，村內(nèi)宅基地閑置。老人居住在老宅，僅以種地為生，宅基地利用效率因此不高。龐坨子村共513戶村民，其中完全閑置無人使用的宅基地有180余處，此外80余處宅基地僅有一位獨(dú)居老人占有使用。此外還了解到該村貧困人口較多，村集體的資金狀況較差，宅基地退出補(bǔ)償金很難落實(shí)，相應(yīng)的宅基地有償退出進(jìn)行困難。

三、宅基地有償退出的阻力分析

（一）缺乏科學(xué)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，退出補(bǔ)償吸引力不足

由于宅基地流轉(zhuǎn)受限，缺乏市場價(jià)格，在宅基地退還集體經(jīng)濟(jì)組織的過程中，補(bǔ)償金額往往是通過農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織“談判”方式確定。這使得各地對于宅基地退出的貨幣補(bǔ)償有高有低，并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此會造成一部分農(nóng)民對農(nóng)村宅基地補(bǔ)償制度的評價(jià)不高?？傮w上補(bǔ)償金額受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件影響，例如陜西省2010年出臺的《關(guān)于舉家進(jìn)城落戶農(nóng)村居民退出宅基地、承包地實(shí)施辦法》確定對退出宅基地（含地上構(gòu)附著物等） 每畝補(bǔ)助價(jià)格，西安為22萬至25萬元，關(guān)中其他地區(qū)為14萬至16萬元，陜南為10萬至12萬元，陜北為16萬至18萬元。而上海市農(nóng)民退出宅基地的貨幣補(bǔ)償，可以達(dá)到一畝上百萬元，湖北沙洋縣一畝宅基地補(bǔ)償258萬元，總體上經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)補(bǔ)償金額也相對較高。因此，補(bǔ)償金額偏低的地區(qū)農(nóng)民退出宅基地的積極性相應(yīng)偏低。另一方面，宅基地退出補(bǔ)償款并不足以對改善農(nóng)民生活起到重要作用，且農(nóng)民對宅基地抱有較高的增值預(yù)期，尤其是地理位置上較為有優(yōu)勢的地區(qū)，在不明確宅基地價(jià)格走向、自身權(quán)益是否會受損的情況下，宅基地有償退出對大部分農(nóng)民的吸引力較小。

（二）農(nóng)民鄉(xiāng)土情懷濃重，依賴原生生存環(huán)境

宅基地使用權(quán)在農(nóng)民身上衍生出的身份性和福利性是無法忽視的。從鄉(xiāng)土情感角度分析身份性：很多農(nóng)民在宅基地上寄托了濃重的家族情感和鄉(xiāng)土情懷，不但不愿退出，而且還在收入提高、消費(fèi)能力增強(qiáng)后盡其所能地修繕翻新加蓋，筆者在陜西漢中與湖北襄陽均發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象。從經(jīng)濟(jì)角度分析福利性：農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，是居住的地方，是農(nóng)村生存的保障。農(nóng)民失去宅基地會失去附著在宅基地上的水電、商業(yè)、稅收、醫(yī)療、教育等各項(xiàng)農(nóng)村福利，這也影響農(nóng)民自身利益。我國農(nóng)村社會保障事業(yè)總體處于滯后，農(nóng)民不愿為眼前一時(shí)的利益放棄宅基地這一重要權(quán)益。

此外，在推進(jìn)宅基地自愿有償退出過程中，出于對城市生活成本和高房價(jià)的擔(dān)心，想保留承包地和宅基地作為自身生活保障將是大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民較長時(shí)間內(nèi)的想法。市民化能力弱的村民更依賴原生環(huán)境、鄉(xiāng)村風(fēng)俗、親情文化等。

（三）資金鏈條薄弱，補(bǔ)償資金來源有限

沒有足夠資金，沒辦法補(bǔ)償農(nóng)戶、收儲退出的宅基地，宅基地退出近期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。尤其對于偏遠(yuǎn)丘陵地區(qū)和山區(qū)，多數(shù)縣鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力有限，即使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自愿有償退出宅基地意愿較強(qiáng)，退出過程仍舊面臨巨大阻力。

2016年，成都市委辦公廳、市政府辦公廳發(fā)布了《成都市農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出改革試驗(yàn)專項(xiàng)方案》，選定溫江、邛崍、彭州、都江堰和郫都為試點(diǎn)地區(qū)。資金問題使宅基地退出形成“買方市場”，其中震后重建的邛崍市，僅有19%的農(nóng)戶在城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項(xiàng)目中自愿申請有償退出宅基地。且在該地區(qū)的宅基地退出政策中，有30萬元/畝的補(bǔ)償資金來自于土地綜合整治項(xiàng)目。400多戶村民退出宅基地，騰退了約200畝建設(shè)用地指標(biāo)，又以35萬元/畝的價(jià)格流轉(zhuǎn)給了投資方。更多沒有被立項(xiàng)的地區(qū)，沒有資金來源，該地的宅基地分布較為分散，難以連片建設(shè)，因此退出就不那么容易，只能有投資方看中，再協(xié)商才能進(jìn)行。有旅游資源的地區(qū)，例如山區(qū)和丘陵，相對來講更有可能流轉(zhuǎn)，這種地區(qū)可以修建旅行社、客棧、民宿等提供旅行相關(guān)服務(wù)的設(shè)施，但這類設(shè)施只能在原址進(jìn)行建設(shè)，不能隨意變更地址，投資受土地條件影響很大，不能像土地綜合整治一樣能夠適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，因此農(nóng)民退出宅基地后，這些宅基地的利用對于投資方來說，可選擇的方面也比較窄。農(nóng)戶退出意愿的有限性和投資方需求的有限性，使得現(xiàn)在農(nóng)戶宅基地退出參與率不高。

四、完善宅基地有償退出機(jī)制的建議

（一）完善補(bǔ)償形式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)評估體系

完善宅基地退出的補(bǔ)償形式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要建立科學(xué)的宅基地評估體系，從而建立基準(zhǔn)地價(jià)，建立準(zhǔn)確的價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)。第一，要科學(xué)評估，基于我國的國情和當(dāng)前所處的發(fā)展階段，正確認(rèn)識宅基地價(jià)值構(gòu)成，在具體范圍內(nèi)對不同均質(zhì)地域的土地按照法定用途評估;第二，要適時(shí)更新，各地區(qū)的發(fā)展是變化的，不存在一勞永逸的方案，價(jià)格上設(shè)置合理梯度，逐步過渡;第三，動態(tài)調(diào)整，調(diào)整過程中還要妥善處理農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)與城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)、集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，合理確定相關(guān)價(jià)值。結(jié)合各地區(qū)實(shí)際，建立創(chuàng)新性與實(shí)用性相結(jié)合的宅基地評估體系，以推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革。

（二）提高農(nóng)村社會保障水平，提升農(nóng)民退地積極性

目前我國農(nóng)村社會保障事業(yè)總體相對滯后，保障水平較低，與城市存在較大差距。應(yīng)致力于健全社會保障、社會救助、老年健康、社會服務(wù)保障等配套法律和實(shí)施細(xì)則，切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立起國家層面的更具權(quán)威性的協(xié)調(diào)引導(dǎo)機(jī)構(gòu);建立由政府養(yǎng)老補(bǔ)貼和家庭倫理孝道文化傳承兩方面相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)政策;從國情出發(fā)，全社會積極應(yīng)對人口老齡化，以緩解農(nóng)村人口老齡化對宅基地退出的壓力，避免社會保障體系阻礙農(nóng)業(yè)改革，以推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?？s小農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民社會保險(xiǎn)、社會福利水平差異，建立具有中國特色的農(nóng)村社會保障模式。通過多元化途徑保障農(nóng)村生活水平，保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)，增強(qiáng)農(nóng)民退出宅基地的積極性，利于農(nóng)村土地資產(chǎn)功能的強(qiáng)化，推進(jìn)宅基地改革。

（三）拓寬補(bǔ)償資金融資渠道，推動配套制度構(gòu)建

補(bǔ)償資金作為推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償退出的重要因素，來源有政府財(cái)政、多占地農(nóng)民的有償使用費(fèi)、投資商資金，以及采用股權(quán)置換、安居置換等形式與資金補(bǔ)償相結(jié)合。同時(shí)建立相應(yīng)的監(jiān)管措施，對以不當(dāng)手段謀求退出宅基地補(bǔ)償資金和使得宅基地退出補(bǔ)償不能及時(shí)到位損害農(nóng)民權(quán)益的相關(guān)部門和人員進(jìn)行監(jiān)管，依法追究責(zé)任，并明確宅基地退出后的土地利用形式和收益分配方式。

從評估、審核、補(bǔ)償、保障、融資、監(jiān)管各方面建立宅基地退出的制度平臺，并與城鄉(xiāng)戶籍制度、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份量化制度以及農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度等多方面的配套改革相聯(lián)系，擺脫單一的宅基地退出制度改革，以土地制度改革為核心協(xié)同推進(jìn)配套制度改革，提高農(nóng)村宅基地自愿有償退出改革的參與率和成功率，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

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（責(zé)任編輯：張彤彤 藍(lán)亮）