張國(guó)俊

摘要：雖然我國(guó)已經(jīng)建立了統(tǒng)一的海上維權(quán)執(zhí)法機(jī)制，但海上船舶運(yùn)輸監(jiān)管領(lǐng)域仍然需要建立執(zhí)法銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制。以砂石船監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的配置為例，分析了建立海上船舶運(yùn)輸監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制面臨的障礙，認(rèn)為完善海上行政執(zhí)法監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，需要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法手段、實(shí)現(xiàn)全范圍監(jiān)管覆蓋，利用聯(lián)席會(huì)議確定統(tǒng)一的行動(dòng)原則，通過信息共享、聯(lián)合執(zhí)法實(shí)現(xiàn)交叉監(jiān)管，還應(yīng)簽署合作協(xié)議、明確細(xì)化不同部門間的權(quán)限職責(zé)。

關(guān)鍵詞：海上行政執(zhí)法;砂石運(yùn)輸船舶;監(jiān)管執(zhí)法;協(xié)同機(jī)制

中圖分類號(hào)：D922.1??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）010-0037-03

推進(jìn)海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。我國(guó)長(zhǎng)期以來都存在海洋治理主體的多元化和治理能力不均衡的問題，其突出表現(xiàn)在海上行政執(zhí)法力量分散、職權(quán)重疊方面，“九龍治?！爆F(xiàn)象導(dǎo)致海上執(zhí)法成本高、效率低，執(zhí)法中的推諉扯皮也并不鮮見。海洋治理與海上執(zhí)法的上述問題在很大程度上制約著我國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展，因此，多年來學(xué)界有很多學(xué)者都主張建立綜合性海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以提高海上執(zhí)法效能。但是，海上統(tǒng)一執(zhí)法模式下執(zhí)法力量的整合畢竟是有限的，除了將提高執(zhí)法效能作為考量因素以外，執(zhí)法的專業(yè)性應(yīng)該也是重要的影響因素。正因如此，交通部海事局作為海上交通與港航執(zhí)法主體并沒有在此次改革中被整合到海警局中。所以，海事行政執(zhí)法與其他海上執(zhí)法主體仍然存在權(quán)力配置與執(zhí)法銜接和協(xié)調(diào)問題。鑒于此，本文以近些年來海上砂石運(yùn)輸船舶監(jiān)管為例，探討當(dāng)前我國(guó)海上執(zhí)法的權(quán)力配置與協(xié)調(diào)機(jī)制的完善問題。

一、砂石船監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的配置

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的蓬勃發(fā)展，各大水域、港口、碼頭等地涉水工程項(xiàng)目建設(shè)不斷推進(jìn)，作為主要建筑原料的海砂，其價(jià)格也水漲船高。由于目前國(guó)內(nèi)符合安全標(biāo)準(zhǔn)的海砂運(yùn)輸船數(shù)量有限，在巨大利益的刺激下，很多內(nèi)河船、三無船舶、低標(biāo)船舶等非適航船舶開始頻繁參與非法砂石運(yùn)輸。這些船舶為了節(jié)省成本往往犧牲安全適航的標(biāo)準(zhǔn)要求，因而導(dǎo)致船舶遇險(xiǎn)的重大財(cái)產(chǎn)損失與人身傷亡的海砂運(yùn)輸事故時(shí)有發(fā)生。而且這些船舶為躲避執(zhí)法人員監(jiān)管，往往還采取夜間采砂運(yùn)輸?shù)姆绞剑档土舜坝鲭U(xiǎn)得到及時(shí)救援的可能性。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)海上非法砂石運(yùn)輸?shù)挠行ПO(jiān)管執(zhí)法。

通常來說，海上運(yùn)輸監(jiān)管屬于海事部門的職責(zé)范圍，但海上非法運(yùn)輸只是砂石交易中的一個(gè)環(huán)節(jié)，海砂開采、使用等其他環(huán)節(jié)也存在行政監(jiān)管，而且海上非法運(yùn)輸在很多時(shí)候是跨區(qū)域進(jìn)行的，所以，不同部門、不同區(qū)域的監(jiān)管執(zhí)法存在著職責(zé)交叉。行政監(jiān)管領(lǐng)域的職責(zé)交叉在很大程度上是“條塊分割”式監(jiān)管體制的結(jié)果，這種監(jiān)管體制盡管也能夠發(fā)揮其效能，但如果“條條”與“塊塊”之間不能形成某種合力，地方或部門利益就可能影響執(zhí)法的效力，甚至形成監(jiān)管的空白地帶。非法砂石交易的全程包括開采、運(yùn)輸和使用三個(gè)環(huán)節(jié)，在此過程中不同的監(jiān)管部門按照法律規(guī)定都對(duì)其負(fù)有相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。

一是砂石開采環(huán)節(jié)。在此環(huán)節(jié)中，交通運(yùn)輸部海事局負(fù)責(zé)監(jiān)管船舶適航條件設(shè)備等的檢驗(yàn)、船員等的培訓(xùn)與證書發(fā)放;自然資源部國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)監(jiān)管采砂海域使用情況;農(nóng)村農(nóng)業(yè)部海洋與漁業(yè)局負(fù)責(zé)監(jiān)管從事非法采砂的漁船的適航條件以及船員的證書發(fā)放;生態(tài)環(huán)境部環(huán)保局負(fù)責(zé)監(jiān)管海砂開采對(duì)海洋環(huán)境的影響。

二是砂石運(yùn)輸環(huán)節(jié)。交通運(yùn)輸部港航管理局負(fù)責(zé)地方政府管理權(quán)限范圍內(nèi)的海上運(yùn)輸和長(zhǎng)江運(yùn)輸?shù)男袠I(yè)管理工作;交通運(yùn)輸部海事局負(fù)責(zé)統(tǒng)管沿海區(qū)域的水上交通秩序;公安部國(guó)家移民管理局負(fù)責(zé)海上邊防檢查，對(duì)打擊非法砂石船起協(xié)助作用。

三是砂石使用環(huán)節(jié)。交通運(yùn)輸部水運(yùn)局負(fù)責(zé)監(jiān)管涉水項(xiàng)目工程的審批、驗(yàn)收;住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部建設(shè)局負(fù)責(zé)監(jiān)管涉水建設(shè)項(xiàng)目中用砂單位的企業(yè)安全生產(chǎn);自然資源部自然資源開發(fā)利用司負(fù)責(zé)監(jiān)管砂石開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)格體系標(biāo)準(zhǔn)。

總的來說，對(duì)非法砂石運(yùn)輸全過程起監(jiān)管作用的主要涉及交通運(yùn)輸部門、自然資源部門、公安邊防部門、海洋漁業(yè)管理部門、港口建設(shè)部門等。這些部門之間以及這些部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)部門之間存在職能交叉，分工界限并不清晰。

二、建立協(xié)調(diào)與協(xié)同機(jī)制面臨的障礙

正是由于海上砂石開采、運(yùn)輸、監(jiān)管存在多部門、多區(qū)域權(quán)力配置上的交叉與重疊，因此，探索建立海上砂石運(yùn)輸監(jiān)管執(zhí)法的跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)與協(xié)同機(jī)制勢(shì)在必行?，F(xiàn)代管理不斷趨于分工的專業(yè)化與精細(xì)化，雖然提高了不同管理部門的專業(yè)性，但是過于精細(xì)的部門分類也帶來了管理碎片化的后果。在需要多部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法時(shí)，難以形成有效的“合力”，建立有效的協(xié)調(diào)與協(xié)同機(jī)制存在以下障礙：

（一）協(xié)同區(qū)域過于廣泛

隨著“六區(qū)一線”涉水工程建設(shè)項(xiàng)目的不斷發(fā)展，砂石的需求量越來越大，砂石船運(yùn)輸線路途經(jīng)地區(qū)越來越廣，給有效治理帶來了困難。例如，有調(diào)查研究表明，僅洋山水域內(nèi)，過境的砂石船就需途經(jīng)黃澤洋燈船附近、南支燈船附近、北鼎星西側(cè)以及徐公島東側(cè)等多個(gè)不同水域。砂石船的途經(jīng)區(qū)域過于廣泛，執(zhí)法人員、設(shè)備等力量嚴(yán)重不足，日常難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的全天候、全方位覆蓋。往往事前無法及時(shí)察覺違法行為的發(fā)生，事中無法有效追擊，造成非法砂石船的逃脫，嚴(yán)重打擊各聯(lián)合執(zhí)法部門的積極性。

（二）監(jiān)管缺乏統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

不同地區(qū)、不同部門之間的行動(dòng)原則與目標(biāo)各有不同，決策時(shí)往往各自為政，彼此之間合作意識(shí)淡薄，缺乏服務(wù)于統(tǒng)一整體的意識(shí)。出于不同的利益訴求，同一地區(qū)的不同監(jiān)管執(zhí)法部門之間，對(duì)于同一監(jiān)管事項(xiàng)的側(cè)重點(diǎn)不同，缺乏統(tǒng)一的行動(dòng)準(zhǔn)則;不同地區(qū)之間的執(zhí)法部門之間的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)更是不一致。曾經(jīng)開展過聯(lián)合執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)表明，在執(zhí)法過程中，即使執(zhí)法人員及時(shí)追擊到了非法砂石船，也采取了抓扣措施，但是在送交有關(guān)主管部門處罰時(shí)，抓扣與處罰之間無法有效銜接，出現(xiàn)脫節(jié)，這樣不僅占用了大量的執(zhí)法資源，也使聯(lián)合執(zhí)法無法長(zhǎng)久堅(jiān)持。

（三）地方政府無法有效發(fā)揮治理的主導(dǎo)作用

各地方政府是非法砂石運(yùn)輸監(jiān)管執(zhí)法整個(gè)鏈條能有效發(fā)揮“合力”的關(guān)鍵，無論是作為調(diào)節(jié)樞紐發(fā)揮對(duì)各環(huán)節(jié)監(jiān)管部門之間的聯(lián)動(dòng)作用，還是作為控制源頭發(fā)揮對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任，亦或是作為決策者發(fā)揮對(duì)地方經(jīng)濟(jì)政策的導(dǎo)向作用，地方政府相對(duì)于各監(jiān)管執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)地位，決定了其在構(gòu)建監(jiān)管協(xié)同機(jī)制中的主導(dǎo)地位，但現(xiàn)實(shí)卻是其難于發(fā)揮這一主導(dǎo)作用。決策者的地位決定了地方政府不能只注重對(duì)非法砂石船的監(jiān)管執(zhí)法，更要注重地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的面前，地方政府舍其它而取之的行徑屢見不鮮。如此一來，有的地方政府為了推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)涉水工程項(xiàng)目的建設(shè)，容易放松甚至放縱港建部門非法采買砂石，進(jìn)一步刺激了非法砂石買賣。

（四）不同監(jiān)管部門之間職權(quán)交叉

非法砂石船監(jiān)管的執(zhí)法領(lǐng)域一直以來都是跨部門執(zhí)法的重災(zāi)區(qū)，整個(gè)“開采、運(yùn)輸、使用”過程涉及的監(jiān)管執(zhí)法部門眾多，雖各部門在職能劃分時(shí)各有其側(cè)重點(diǎn)，例如海事局、海洋局與海洋漁業(yè)局，前者統(tǒng)管一切海上交通安全，后兩者分別側(cè)重于監(jiān)管海洋維權(quán)與漁政相關(guān)事項(xiàng)，但是三者又確實(shí)都對(duì)非法砂石船相關(guān)運(yùn)輸事項(xiàng)存在監(jiān)管職責(zé)，分工界限并不十分清晰。此外，因?yàn)榉欠ㄉ笆O(jiān)管過程中涉及最多的是交通運(yùn)輸部門的各個(gè)機(jī)構(gòu)，而交通運(yùn)輸部門監(jiān)管覆蓋面十分廣泛，所以在交通運(yùn)輸部門內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)部門之間，其職權(quán)范圍也存在不同程度的交叉，例如海事局與港航管理局，二者都對(duì)船舶沿海航行、運(yùn)輸安全等負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，而且海事局為中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，港航管理局屬于地方政府下轄，二者之間不僅存在職能交叉，還存在職權(quán)銜接問題。

三、砂石運(yùn)輸船舶監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調(diào)與協(xié)同機(jī)制的完善

在近些年對(duì)非法砂石運(yùn)輸?shù)膶ｍ?xiàng)治理活動(dòng)中，不同地區(qū)間也曾采取過聯(lián)合執(zhí)法的執(zhí)法形式，例如在2011—2012年前后，山東、天津、河北和遼寧等地的海事局，就曾聯(lián)合開展過環(huán)渤海領(lǐng)域的非法砂石船運(yùn)輸專項(xiàng)治理活動(dòng)。雖然卓有成效，但治理效果往往只是一時(shí)的，不同地區(qū)、部門之間的聯(lián)合協(xié)作難以長(zhǎng)久建立。只有解決前述的四個(gè)難題，才能使部門之間的協(xié)同合作機(jī)制順利建立。

（一）創(chuàng)新執(zhí)法手段，實(shí)現(xiàn)全范圍監(jiān)管覆蓋

針對(duì)我國(guó)沿海地區(qū)面積廣大，非法砂石船途經(jīng)區(qū)域過多，現(xiàn)有執(zhí)法力量不足以形成執(zhí)法全覆蓋的擔(dān)憂，可以通過創(chuàng)新執(zhí)法手段來化解。我國(guó)海岸線長(zhǎng)，港口眾多，砂石船的途經(jīng)區(qū)域涉及海域及地域范圍廣泛，按照傳統(tǒng)執(zhí)法手段來監(jiān)管，確實(shí)需要大量的人力、物力才能結(jié)成疏而不漏的天網(wǎng)。以目前的執(zhí)法部門擁有的人力與監(jiān)管地域面積之對(duì)比來看，傳統(tǒng)依賴人力為主的監(jiān)管模式已不再適用，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的全方位覆蓋，監(jiān)管部門可以多多嘗試創(chuàng)新執(zhí)法手段，例如：日常海上預(yù)防巡邏可以利用無人機(jī)技術(shù)結(jié)合計(jì)算機(jī)視覺技術(shù)進(jìn)行空中電子巡查，形成全天候封鎖監(jiān)管，再與海上巡查以及現(xiàn)場(chǎng)巡查等手段相結(jié)合;對(duì)出海船舶進(jìn)行嚴(yán)格登記記錄、定期抽檢;結(jié)合媒體曝光結(jié)果，在一定時(shí)期內(nèi)列出黑名單與白名單等。

（二）利用聯(lián)席會(huì)議，確定統(tǒng)一的行動(dòng)原則

統(tǒng)一的行動(dòng)原則為不同部門之間跨部門合作提供依據(jù)。部門利益各有所傾向是無法有效合力的客觀因素，不同部門之間難以形成統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，因此不必苛求各地方、各部門的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)完全一致，但是基本的目標(biāo)、方針、行動(dòng)原則應(yīng)是一致的，各部門可以通過地區(qū)、部門聯(lián)席會(huì)議的方式來明確協(xié)作的基本原則與規(guī)則，為協(xié)同行動(dòng)提供指導(dǎo)思想。有效的統(tǒng)一指揮有助于協(xié)同合作效用的發(fā)揮，是成功建立協(xié)同機(jī)制的要求，能夠?yàn)樯笆O(jiān)管的聯(lián)合執(zhí)法提供強(qiáng)有力的保障。統(tǒng)一指揮的實(shí)現(xiàn)可以有兩種：專門辦事處確實(shí)較為穩(wěn)定、權(quán)威，但相關(guān)組合確定過程又容易拖沓;聯(lián)席會(huì)議機(jī)動(dòng)、靈活，而且可以通過后續(xù)成效來提高自身的權(quán)威。因此，針對(duì)砂石船監(jiān)管問題，不同部門間可以采取不定期開展聯(lián)席會(huì)議的方式，即時(shí)調(diào)度不同部門參與行動(dòng)予以解決。

（三）通過信息共享和聯(lián)合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)各地方交叉監(jiān)管

出于對(duì)地方經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)，地方政府在砂石船監(jiān)管時(shí)難以積極主動(dòng)，對(duì)于這一問題可分三步走：首先，可通過劃分區(qū)域，仿照司法案件跨區(qū)域集中管轄的方式，在一定程度上采取不同地方的執(zhí)法隊(duì)伍非對(duì)換交叉范圍監(jiān)管，以此來避免、抵消過度的地方保護(hù)帶來的監(jiān)管不便;其次，要想實(shí)現(xiàn)異地監(jiān)管部門執(zhí)法力量的有效調(diào)度，即時(shí)的信息共享必不可少，這一點(diǎn)可以借助如今已發(fā)展完善的微信、微博等即時(shí)通訊網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行輔助，對(duì)違法砂石船監(jiān)管情況進(jìn)行全網(wǎng)即時(shí)通報(bào)，實(shí)現(xiàn)全監(jiān)管范圍內(nèi)的即時(shí)信息共享;最后，在眾多沿海省份、城市之間分門別類列出黑名單，包括地方政府、具體監(jiān)管執(zhí)法部門、涉水建設(shè)項(xiàng)目承包企業(yè)等，嚴(yán)格監(jiān)管治理不力的問責(zé)制度，以外部壓力倒逼其嚴(yán)格監(jiān)管責(zé)任。

（四）通過合作協(xié)議，明確細(xì)化不同部門間的權(quán)限職責(zé)

不同部門之間監(jiān)管權(quán)限界限不明，職能出現(xiàn)交叉重疊，這是砂石船監(jiān)管問題實(shí)踐中執(zhí)法混亂的一個(gè)重要原因。在不違反現(xiàn)有的有關(guān)部門之間職能劃分的法律原則的前提下，先通過合作協(xié)議對(duì)不同部門、機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管職能加以明確，以期盡快解決非法砂石船難以形成有效監(jiān)管合力的問題，不失為一個(gè)好辦法。但通過前述的梳理可以發(fā)現(xiàn)，在砂石船監(jiān)管問題上涉及的監(jiān)管部門主要是5大部門，其中牽涉最廣、起最重要作用的就是交通運(yùn)輸部門。而且較之其他部門內(nèi)部而言，交通運(yùn)輸部門的海事局與其他司、局之間還存在中央與地方領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的銜接問題，職能劃分與銜接更為復(fù)雜，因此，明確、細(xì)化不同部門之間的監(jiān)管權(quán)限職責(zé)，可以采取先交通部門再其他部門的順序。首先，先在交通運(yùn)輸部門內(nèi)部明確各司、局的部門權(quán)限職責(zé);其次，在交通運(yùn)輸部門內(nèi)部監(jiān)管權(quán)限理順的基礎(chǔ)上，再通過聯(lián)席會(huì)議達(dá)成5大部門間的跨部門合作協(xié)議，進(jìn)一步明確不同部門間的分工與合作的具體章程。

四、結(jié)論

近些年的非法砂石船雖然屢禁不止，但小范圍區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管治理在短期內(nèi)還是卓有成效的，然而，隨著近年來砂石需求量的不斷增大，監(jiān)管在跨部門的基礎(chǔ)上還要跨區(qū)域，為了能夠有效地集中不同地方、部門的監(jiān)管合力，協(xié)同機(jī)制的建立勢(shì)在必行。單就協(xié)同機(jī)制的建立而言，存在監(jiān)管區(qū)域廣泛、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、政府注重經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管部門職能不清這四個(gè)主要的問題，依賴聯(lián)席會(huì)議、合作協(xié)議、信息共享、交叉監(jiān)管等等手段，以上問題理論上可以得到緩解、解決。但即便協(xié)同機(jī)制已經(jīng)成功建立，想要真正解決非法砂石船的問題，也還有包括但不限于前期發(fā)現(xiàn)、中期控制和后期處罰的進(jìn)一步接續(xù)等等具體問題，還需要同時(shí)配套解決以及進(jìn)一步加以實(shí)踐。

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