蔣慧芳　秦秋燕

[摘要]以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為視角，針對廣西的田園綜合體建設(shè)問題，從PPP融資模式的角度出發(fā)，對廣西田園綜合體的建設(shè)發(fā)展進行研究探討。在分析廣西田園綜合體建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，探討廣西田園綜合體建設(shè)引入PPP模式的必要性，并結(jié)合區(qū)情提出廣西田園綜合體PPP融資模式的建議，以期為廣西鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供決策參考。

[關(guān)鍵詞]田園綜合體;PPP模式;廣西

[中圖分類號]F830[文獻標識碼]A

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略旨在推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，打造一個產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的新型農(nóng)村。而田園綜合體是解決“三農(nóng)”問題的重要平臺。廣西已有多個田園綜合體試點項目和PPP項目處于建設(shè)中，根據(jù)現(xiàn)有PPP項目的經(jīng)驗，在田園綜合體中引入PPP融資模式解決融資難、融資貴的困境，使公益性與經(jīng)濟性得到雙贏。

1 廣西田園綜合體建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題

廣西是我國田園綜合體建設(shè)試點的十八個省份之一，2017年12月自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)廣西田園綜合體創(chuàng)建方案的通知》（桂政辦發(fā)〔2017〕183號），全面開啟田園綜合體籌備工作。從2018年起，在全區(qū)確立5個自治區(qū)級田園綜合體項目，項目建設(shè)期為3年，自治區(qū)每年給予各個項目1000萬元的補助資金支持。同時，建立10～20個市級田園綜合體備選項目庫。據(jù)統(tǒng)計，目前為止廣西田園綜合體有1個國家級項目（南寧西鄉(xiāng)塘區(qū)“美麗南方”），5個自治區(qū)級試點項目及11個備選項目。廣西地處于云貴高原東南邊沿，山多地少，為亞熱帶季風(fēng)氣候，蘊藏著大量動植物資源，水果種類繁多且產(chǎn)量較高，農(nóng)業(yè)發(fā)達;廣西歷史悠久，有12個民族聚居，有著燦爛的民族文化藝術(shù)，并形成獨特的民族文化代表;廣西旅游資源獨具特色，自然地理環(huán)境得天獨厚，獨特的自然景觀吸引廣大游客慕名前來，非常適合田園綜合體即農(nóng)業(yè)+文旅+社區(qū)的綜合發(fā)展模式。與此同時，廣西田園綜合體的建設(shè)尚處在初級階段，其發(fā)展面臨著許多挑戰(zhàn)。

1.1 地方政府財政壓力大，社會資本參與不充分

現(xiàn)在，廣西田園綜合體項目正全面開展各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，但此類投入資金大、建設(shè)運營周期長，對于政府財政資金、新型經(jīng)營主體自籌資金、金融機構(gòu)融資等方面的需求比較大，自治區(qū)給予各個項目的資金支持，遠小于田園綜合體建設(shè)的資金需求。田園綜合體項目具有前期投入資金大且資金回收期較長的特征，會給政府部門造成財政資金緊張、產(chǎn)生地方債務(wù)問題。與此同時，正由于田園綜合體前期投入資金大、資金回收期長、投資風(fēng)險大等原因，社會資本處于觀望狀態(tài)，參與田園綜合體項目的投資積極性不高。

1.2 建設(shè)運營不協(xié)調(diào)，一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡

試點項目涉及的建設(shè)主體、運營主體和管理維護主體較多，建設(shè)資金和運營管護資金渠道不同，存在著對其管理難度大，接軌不同步，建設(shè)運營不協(xié)調(diào)等問題。田園綜合體項目在建設(shè)經(jīng)營性設(shè)施獲得經(jīng)濟回報的同時，也建設(shè)公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，比如道路交通、給排水、消防、照明等。有的田園綜合體項目沒有包含配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營維修，經(jīng)營性設(shè)施獨木難支，難以實現(xiàn)田園綜合體項目的成功運作。此外，有的園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式較為簡單，軟件配套不太成熟，科技含量還不高，一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡。以廣西南寧“美麗南方”為例，美麗南方園區(qū)的企業(yè)主要做的是一三產(chǎn)業(yè)的融合，沒有將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈做長做精，沒有農(nóng)產(chǎn)品的加工增值。

2 廣西田園綜合體建設(shè)引入PPP模式的必要性

PPP模式是政府部門與非公共部門結(jié)成的一種合作伙伴關(guān)系，能達到公益性與經(jīng)濟性、效益性共贏的目的，具有公共部門與非公共部門優(yōu)勢互補的作用。因此通過引入PPP模式參與田園綜合體建設(shè)、管理與運營，一方面可以建設(shè)和改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展;另一方面，有助于減輕政府的財政負擔，防范債務(wù)危機，更好地推進國家城鎮(zhèn)化的進程。此外，從廣西目前獲批的田園綜合體試點項目中，涉及PPP融資的只有靈山縣龍武莊園田園綜合體，可根據(jù)這一項目現(xiàn)有的成果基礎(chǔ)之上進行復(fù)制推廣。為了撬動更多的社會資本介入，將農(nóng)村的要素稟賦比較優(yōu)勢與社會資本在資金、管理、運營等方面的優(yōu)勢與經(jīng)驗結(jié)合起來，更好推動田園綜合體項目的發(fā)展，引入PPP模式的必要性不言而喻。

2.1 田園綜合體PPP 項目具有相關(guān)的政策支持

田園綜合體是適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，實現(xiàn)中國農(nóng)村現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化的新模式，得到了國家政策的大力支持。2017年5月31日，農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，大力扶持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展和引導(dǎo)社會各類資本投資休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。此外，2017年12月13日，廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《廣西田園綜合體創(chuàng)建方案的通知》中明確指出鼓勵社會資本參與田園綜合體建設(shè)，創(chuàng)新融資模式，大力推行“民辦公助”、“先建后補”、“以獎代補”等方式，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，擴大市場化融資規(guī)模，實現(xiàn)投資平臺和鄉(xiāng)村雙贏。

2.2 田園綜合體PPP項目具備良好的運作條件

首先，田園綜合體項目經(jīng)營性較強，在項目中采用BOO（建設(shè)-擁有-運營）方式，有利于吸引有運營能力的社會資本，同時，因為田園綜合體項目包含了一部分的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此還需要采用BOT（建設(shè)-運營-移交）方式，這樣田園綜合體的PPP模式可包括 “BOO+BOT”方式。此方式可以將公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)化為政府和社會資本合作項目，減輕地方政府的財政壓力和債務(wù)負擔。其次，PPP模式已在我國公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施方面廣泛應(yīng)用并且匯聚了豐厚的經(jīng)驗。截至2019年1月31日，據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目管理庫統(tǒng)計，廣西壯族自治區(qū)PPP入庫項目共計178個，入庫項目金額達2511.08億元，其中市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護三項占比超過70%，且廣西南寧那考河污水處理項目是國內(nèi)首個在污水治理中引入PPP模式的項目，在處理公有資本和社會資本融合等方面已具有相當重要的借鑒意義。

3 廣西田園綜合體PPP融資模式建議

3.1 提高土地利用質(zhì)量，凸顯民族特色

廣西山多地少，土地資源稀缺，因此要立足資源稟賦和基礎(chǔ)條件，進行合理的規(guī)劃。根據(jù)當?shù)厍闆r，如地理環(huán)境、氣候條件、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、自然人文景觀等確定田園綜合體的功能定位，合理進行設(shè)計規(guī)劃，最大限度地利用土地資源，提高土地利用質(zhì)量。同時要注重突出當?shù)孛褡逄厣瑥V西擁有12個世代居住民族和44個其他民族成分，是全國少數(shù)民族人口最多的省區(qū)，構(gòu)成了“大雜居、小聚居”的多民族分布格局。各民族都有不同的文化和風(fēng)俗，田園綜合體的文旅產(chǎn)業(yè)應(yīng)結(jié)合當?shù)氐拿褡逦幕?，開展一些民風(fēng)民俗體驗活動，如體驗穿戴民族服飾、觀賞民族歌舞表演、品嘗民族特色美食等。注重保護和發(fā)揚自身的文化底蘊，在田園綜合體的規(guī)劃中融入民族元素，體現(xiàn)民俗風(fēng)情，使田園綜合體的運營得到更多的收益。

3.2 設(shè)置考核機制，加強風(fēng)險管理

田園綜合體作為一種經(jīng)營性項目或準經(jīng)營性項目，如何設(shè)定項目的回報率可能成為一個頗有爭議的問題，因此需要在公共利益和社會資本收益之間尋找平衡，以便確定社會資本的合理收益率。此問題可以通過量化考核凈資產(chǎn)收益率等指標確定一個合理收益率區(qū)間，同時增強政府審計以確保合理實現(xiàn)項目分成機制;通過對項目經(jīng)營狀況的考核，政府可適當削減或取消當年的可行性缺口補助。此外，由于田園綜合體 PPP 項目具備投資數(shù)額巨大、建設(shè)運營持續(xù)時間長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)繁雜、牽涉因素眾多等缺點，政府部門和社會資本應(yīng)對PPP項目風(fēng)險問題重點進行探討和協(xié)商，針對各方的成本、收益和風(fēng)險進行評估，建立有效的風(fēng)險分擔機制，明確各方的權(quán)利和義務(wù)。

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