孫百靈

摘? 要：推動農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)和核心環(huán)節(jié)。本文認(rèn)為內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍面臨著城鎮(zhèn)發(fā)展乏力、農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口自我發(fā)展能力不足、農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔(dān)機(jī)制尚不明晰、配套改革滯后等現(xiàn)實(shí)困境。需要從加強(qiáng)平臺建設(shè)、加強(qiáng)配套改革、建立成本分擔(dān)機(jī)制、推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)提升和觀念轉(zhuǎn)變等方面采取措施，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，從而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口 市民化 高質(zhì)量

一、問題的提出

以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是新時代中國特色社會主義發(fā)展的重要實(shí)踐，是建設(shè)現(xiàn)代化國家的關(guān)鍵舉措，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有力支撐。推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的首要任務(wù)和核心環(huán)節(jié)。所謂農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是從事農(nóng)牧業(yè)的人口逐步離開農(nóng)村牧區(qū)和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)定居、實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變、獲得城鎮(zhèn)居民身份、平等地享受城鎮(zhèn)居民的各項(xiàng)社會福利和基本權(quán)利保障，并在生產(chǎn)、生活、觀念、行為等方面逐步融入城鎮(zhèn)的過程。

近年來，內(nèi)蒙古積極推動農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作，取得顯著成效。但受戶籍制度特別是相關(guān)配套制度改革緩慢等因素影響，市民化進(jìn)程緩慢。2008年-2017年，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率從51.72%增加到62.02%，而市民化率僅從40.47%增加到44.26%，二者之間仍然存在近20個百分點(diǎn)的差距，2016年和2017年兩年僅實(shí)現(xiàn)18.4萬農(nóng)牧民及其他鄉(xiāng)村人口落戶城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化未能同步。同時，2017年，內(nèi)蒙古第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比為41.4%，高于全國平均水平20多個百分點(diǎn)，而第一產(chǎn)業(yè)對生產(chǎn)總值增長的貢獻(xiàn)率僅為9.2%，大量農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動力依附在農(nóng)牧業(yè)上，農(nóng)牧業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移步伐緩慢，影響新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。當(dāng)前，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)正邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，如何有序推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是值得研究的課題。

二、內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的困境

（一）城鎮(zhèn)發(fā)展乏力，吸納能力不足

雖然內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率較高，但是從城鎮(zhèn)發(fā)展的數(shù)量和質(zhì)量、布局狀況、現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量來看整體不佳，各級城鎮(zhèn)發(fā)展乏力，對農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力均顯不足。首先表現(xiàn)為城市群及大城市吸引力有限，承載力不足。呼包鄂城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、受行政區(qū)劃等因素影響，三市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面存在同質(zhì)化無序競爭等問題，總體上集群效率不高。與全國其他大城市相比，內(nèi)蒙古大城市對農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力有限，后勁兒不足，城市的綜合承載能力有待提升。特別是近幾年，部分城市的規(guī)模膨脹，房價高企、交通擁堵、水資源短缺等“城市病”日益凸顯，過高的購房支出是市民化需要支付的最大成本。其次表現(xiàn)為中小城市和小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，經(jīng)濟(jì)總量小，基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量低，對農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸引力不足。小城市和小城鎮(zhèn)公共服務(wù)配給水平較低，特別是大部分小城鎮(zhèn)缺乏特色產(chǎn)業(yè)的支撐，加上受財力等因素制約，基本的垃圾及污水處理系統(tǒng)以及排水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施都不完善，無法有效吸引農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口在當(dāng)?shù)芈鋺羯?。最后表現(xiàn)為城鄉(xiāng)融合推進(jìn)緩慢，支撐作用不足。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有利于農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近或就地城鎮(zhèn)化。內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展層次較低，一二三產(chǎn)業(yè)融合鏈條較短，附加值偏低;農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展滯后，對二三產(chǎn)業(yè)的配套支撐不足;城鄉(xiāng)綜合交通運(yùn)輸?shù)寞B加優(yōu)勢沒充分發(fā)揮，城鎮(zhèn)公交、農(nóng)牧區(qū)客運(yùn)等交通方式之間的銜接不夠緊密，綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)還未形成等問題削弱了對農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的支撐作用。

（二）農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口自我發(fā)展能力不足

農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化素質(zhì)和勞動技能整體不高、自我發(fā)展能力不足是阻礙內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一大因素。農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多數(shù)是小學(xué)和初中文化程度，整體文化水平不高;絕大多數(shù)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口都未參加過職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，技能單一、技能水平不高，缺乏城鎮(zhèn)社會的生存技能， 就業(yè)領(lǐng)域比較單一、范圍相對較窄、就業(yè)信息零散，往往都是通過親戚、老鄉(xiāng)、熟人等介紹尋找工作，大多從事體力勞動和技術(shù)要求比較低、短期性和流動性較大的行業(yè)，如從事建筑、運(yùn)輸、服務(wù)員等工作，工作穩(wěn)定性較弱，失業(yè)風(fēng)險較大。雖然近兩年內(nèi)蒙古鼓勵發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、家庭服務(wù)業(yè)，扶持中小企業(yè)，支持和引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)崗位，吸納農(nóng)村牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、積極引導(dǎo)農(nóng)村牧區(qū)富余勞動力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)和外出轉(zhuǎn)移就業(yè)，并通過多種途徑加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)，但是從2016—2017年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，與實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)的508.68萬人的總量相比，農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移技能培訓(xùn)覆蓋人群數(shù)量較低，為26.82萬人，僅占轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)牧民總數(shù)的5.27%。另外，農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)原居民在生活方式、人際交往、價值觀念等方面存在較大的差別，城市社會融入性差。

（三）農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制尚不明晰

農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本需要政府、企業(yè)和個人三方共同承擔(dān)。目前，內(nèi)蒙古在各個相關(guān)行為主體之間的成本分擔(dān)機(jī)制還不完善，細(xì)化不夠，探索不足。當(dāng)前，僅在試點(diǎn)地區(qū)初步建立市民化成本分擔(dān)機(jī)制，各級政府之間缺乏有效的成本分擔(dān)機(jī)制，流入地和流出地之間沒有形成合理、有效的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，基本公共服務(wù)可攜帶性不強(qiáng)，一些社會保障項(xiàng)目轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢等問題突出。農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需的公共成本支出主要以政府財政資金和舉債投入為主，但部分地方政府債務(wù)率超過風(fēng)險預(yù)警線，在因經(jīng)濟(jì)下行壓力導(dǎo)致財政收入吃緊的形勢下，政府對于承擔(dān)市民化公共成本的壓力較大，積極性普遍不高。從企業(yè)方面，企業(yè)出于降低成本的目的，壓縮用工成本，繳納職工養(yǎng)老保險等補(bǔ)貼的比例偏低。同時，農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人維權(quán)意識不強(qiáng)，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險的認(rèn)識還不到位，參保積極性不高。

（四）配套改革滯后，市民化動力不足

農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個系統(tǒng)工程，需要戶籍、土地、財政稅收、社會保障等各個方面的配套改革，形成政策合力。當(dāng)前，內(nèi)蒙古各部門、各方面的改革處于“單打獨(dú)斗”階段，未形成圍繞農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策聯(lián)動?？傮w上來看，現(xiàn)有的政策體系，雖然改善了農(nóng)牧民向城鎮(zhèn)流動的環(huán)境，但是促使農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭整體遷入城鎮(zhèn)的制度環(huán)境并未建立，特別是農(nóng)村牧區(qū)土地制度、城鎮(zhèn)住房、子女教育、醫(yī)療保險等制度改革的不到位，影響農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)定居。雖然自治區(qū)各部門陸續(xù)出臺了一些配套政策，但這些改革政策出臺時間都不長，落實(shí)還需時日，加上具體措施跟進(jìn)不及時，政策效果還未顯現(xiàn)。如依附于戶籍制度背后的公共服務(wù)和福利制度剝離不完全，原有的城鄉(xiāng)之間的最低生活保障、社會保障方面的待遇差別仍然存在，戶籍制度改革未能覆蓋跨區(qū)域的農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口;戶籍制度改革與土地制度改革不聯(lián)動，“三權(quán)”資產(chǎn)改革不到位，“三權(quán)”尚未發(fā)揮其應(yīng)有的資產(chǎn)性功能，農(nóng)牧民普遍擔(dān)心因戶籍變化而喪失農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，導(dǎo)致失去“三權(quán)”權(quán)益，不能享受支農(nóng)惠農(nóng)的政策，一些農(nóng)牧民擔(dān)心進(jìn)城后“三權(quán)”得不到保障，享受不到城鎮(zhèn)公共服務(wù)，存在大量“進(jìn)城不落戶”現(xiàn)象;由于社會保障體系仍然不健全，還不能覆蓋全部農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口，失業(yè)保險、工傷保險和生育保險的覆蓋人群少，特別是保障性住房覆蓋率低，與高昂的商品房價格相比，工資收入較低的農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題日益突出。

三、推進(jìn)內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的途徑

（一）加強(qiáng)多層次平臺建設(shè)，提高農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸納和承載能力

城鎮(zhèn)是承載農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的平臺和載體。按照規(guī)模適度和功能互補(bǔ)原則，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，形成分工明確、布局合理、功能互補(bǔ)、錯位發(fā)展、特色突出的城鎮(zhèn)發(fā)展格局，為農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的空間轉(zhuǎn)移提供更大吸納空間。綜合資源環(huán)境承載力、要素稟賦條件和比較優(yōu)勢，發(fā)展與城鎮(zhèn)特點(diǎn)相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。培育和壯大呼包鄂城市群，以產(chǎn)業(yè)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共建共保、公共服務(wù)共建共享為切入點(diǎn)，優(yōu)化資源要素配置，優(yōu)化營商環(huán)境，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一市場，提升區(qū)域競爭力和活力，增強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力，加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃、管理和建設(shè)水平，有效預(yù)防和治理“城市病”，不斷提升綜合承載力。增強(qiáng)區(qū)域性中心城市的輻射帶動能力，特別是做強(qiáng)盟市府駐地城市、重要節(jié)點(diǎn)城市，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市空間布局，推動城市與周邊區(qū)域交通、信息網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施的連接和產(chǎn)業(yè)的協(xié)作。小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展要堅(jiān)持與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平，就近就地吸納農(nóng)牧業(yè)人口轉(zhuǎn)移。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，引導(dǎo)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合、促進(jìn)大中小城市和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)資源要素的雙向流動、交換和融合。

（二）加強(qiáng)配套制度改革，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)均等化

推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要完善戶籍、土地、財稅、社保等一整套配套制度體系。一是要進(jìn)一步深化農(nóng)村牧區(qū)土地制度的改革。深化農(nóng)村牧區(qū)“三權(quán)”制度改革，加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，在尊重農(nóng)牧民意愿的前提下推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等有序流轉(zhuǎn)，通過市場化手段有效盤活土地資源，提高農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶資進(jìn)城”的能力。二是健全社會保障體系，擴(kuò)大社會保障覆蓋面。進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險制度和養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，加快整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。落實(shí)醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和異地就醫(yī)結(jié)算辦法，加快實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保險參保人跨制度、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)。完善農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，堅(jiān)持市場導(dǎo)向，依托高等院校、社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)形成多層次、常態(tài)化的職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口開展公益性的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)。加大農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障力度，將其納入城鎮(zhèn)住房保障體系。擴(kuò)大租賃型保障房比例、鼓勵社會資本參加保障房建設(shè)，增加保障房供給量。

（三）加快建立農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制

圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，形成更加合理的自治區(qū)、盟市、旗縣各級政府主要事權(quán)清單，進(jìn)一步細(xì)化支出責(zé)任劃分，合理確定政府、企業(yè)、個人需分擔(dān)的市民化成本。建立各級政府公共成本共擔(dān)機(jī)制。一是建立上下級政府成本分擔(dān)機(jī)制。自治區(qū)政府分擔(dān)一定比例農(nóng)牧業(yè)人口跨省區(qū)、跨盟市轉(zhuǎn)移的市民化成本，以及影響全區(qū)范圍、在盟市之間有一定外部性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)成本，增加對吸納外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多市縣的財政轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)市縣提供基本公共服務(wù)的財力保障。盟市政府和旗縣市政府結(jié)合本轄區(qū)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量等基礎(chǔ)指標(biāo)，科學(xué)制定具體方案和實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)為就地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村牧區(qū)人口提供基本公共服務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)財政支出責(zé)任;二是建立自治區(qū)內(nèi)流入地和流出地成本分擔(dān)機(jī)制。重點(diǎn)建立財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量與農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化規(guī)模相掛鉤的制度。用工企業(yè)加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險費(fèi)用;農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人要積極參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，提升融入城市社會的能力。

（四）推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)提升和觀念轉(zhuǎn)變

各級政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，鼓勵農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與多渠道的文化、職業(yè)教育，引導(dǎo)其自主轉(zhuǎn)變思想觀念。加強(qiáng)對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理，健全培訓(xùn)管理體制，構(gòu)建專業(yè)性強(qiáng)、針對性強(qiáng)的職業(yè)技能培訓(xùn)體系。用工企業(yè)應(yīng)根據(jù)市場需要和農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求，組織開展種類豐富、形式多樣的培訓(xùn)，并適度降低培訓(xùn)費(fèi)用。農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口自覺主動提高接受文化教育、職業(yè)培訓(xùn)的意識。發(fā)揮居委會、社區(qū)中心、文化團(tuán)體等社會組織作用，宣傳與農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口切身利益相關(guān)的法律和政策，提高農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的維權(quán)意識、自我保障意識;通過開展豐富多彩的活動，豐富農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口精神文化生活，引導(dǎo)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極融入城鎮(zhèn)生活。

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（作者單位：中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

責(zé)任編輯：代建明