畢琳潔

土地是人民生活及社會生產(chǎn)所依托的重要基礎(chǔ)。在2008年席卷世界的金融危機(jī)影響下，我國的房地產(chǎn)市場也曾落入低谷，但2009年之后，在國家宏觀政策的改革下，金融危機(jī)所帶來的消極影響持續(xù)消減，這也使得房地產(chǎn)市場又迎來了新的繁榮時期，也使得土地財政成為全社會關(guān)注的熱點話題。尤其是對于社會公眾來說，其通常將房價的持續(xù)性上漲歸結(jié)于政府的土地政策。而如何準(zhǔn)確看待地方財政對于土地政策的依賴問題，剖析其存在的利弊，事關(guān)我國地方財政的可持續(xù)發(fā)展。

一、地方財政對土地依賴的“利”

不可否認(rèn)的是，土地財政對于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有很大的助推作用，近年來在城市化進(jìn)程持續(xù)加快的背景下，土地的商品化趨勢日益加深，這使得我國的支柱性產(chǎn)業(yè)——房地產(chǎn)業(yè)得到了較快的發(fā)展，其對于國民經(jīng)濟(jì)的作用是不可忽視的。但同時土地資源的配置問題也造成了社會貧富差距的擴(kuò)大，對于地方政府來說，這意味著財政乃至社會層面的風(fēng)險。因此，必須辯證地看待土地財政的作用，并在“去依賴”的視野中探尋將其積極作用最大化。本文重點從如下幾個層面系統(tǒng)分析地方財政對土地依賴的“利”。

1.在政府層面的積極作用。經(jīng)歷了四十年的改革開放歷程，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)，政府也完成了從市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)者到引導(dǎo)者的轉(zhuǎn)變。盡管市場經(jīng)濟(jì)的市場機(jī)制作用凸顯，但在我國的國民經(jīng)濟(jì)背景下，市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展離不開政府的有效扶持，這就強(qiáng)調(diào)政府必須擁有一定的財政權(quán)力。中央政府立足于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，給予了地方一定的政策優(yōu)惠，這使得地方政府的財政自主權(quán)不斷提高，財政呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，這其中土地政策就是不可忽略的重要原因。

2.有效解決地方財政困難問題。從宏觀調(diào)控層面來看，我國提出的新一輪中央財政宏觀調(diào)控政策有效提高了中央財政的收入，也使得原有的收入范圍實現(xiàn)了擴(kuò)展，并陸續(xù)納入了地方所得稅的去哪不收入，隨后不斷縮小收入比例的分成。這對于提高中央財政收入具有重要意義，也保證了其能更好地發(fā)揮調(diào)控職能。但對于地方政府來說，其必須直面財政收入減少的問題，甚至部分政府陷入了財政困難的“窘境”。對于地方政府來說，調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)、扶持地方帶頭性產(chǎn)業(yè)均需要充足的財政支持，這也是其在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中完成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的必然舉措，而這一目標(biāo)的實現(xiàn)又亟待地方財政困難問題的解決。在這樣的背景下，土地財政凸顯了其適用價值，地方政府通過掛歷土地出讓金，擴(kuò)充了地方財政的收入，這也使得其擁有了更加扎實的財政基礎(chǔ)，對于其引導(dǎo)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升公共服務(wù)水平具有重要意義。

3.滿足了城市化發(fā)展的需要。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)，城市化的深入推進(jìn)成為時代的重要主題。土地改革在我國的發(fā)展歷史較為悠久，且當(dāng)前其配套體制機(jī)制已經(jīng)漸趨成熟，國家也從宏觀層面對“三農(nóng)”問題給予了更多的支持。但必須注意的是，新經(jīng)濟(jì)背景下的土地承包責(zé)任制，從其實質(zhì)內(nèi)容上來看，會將大量的農(nóng)村人民從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞作中分離出來，客觀上加速了大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的速度，這正是城市化的重要表現(xiàn)之一。而健康的城市化發(fā)展需要依托于穩(wěn)定的社會環(huán)境，地方政府需要解決好這一部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的基礎(chǔ)性公共服務(wù)需求，如住房、就學(xué)、就醫(yī)等，而這些需求問題的解決又依托于更多的財政投入，且隨著城市化進(jìn)程的加快，城市原有格局必然會發(fā)生更大的變化，這也意味著財政投入的增加。如果仍就依托于原有財政制度中的預(yù)算，必然會使得地方政府在城市化的進(jìn)程中陷入“捉襟見肘”的尷尬情況，也會產(chǎn)生一系列的社會性問題。依托于土地政策的土地出讓金拓展了地方財政的收入，正有效彌補(bǔ)了地方財政在城市化進(jìn)程中的乏力狀況，也能從客觀上提高城市化發(fā)展的速度，這對于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的意義。

二、地方財政對土地政策依賴的“弊”

1.對生產(chǎn)制造業(yè)的發(fā)展造成一定阻礙。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，生產(chǎn)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級成為大勢所趨，也成為決定我國能否完成經(jīng)濟(jì)騰飛的重要因素。受傳統(tǒng)發(fā)展模式的影響，低成本加工仍然是生產(chǎn)制造業(yè)中較為普遍的現(xiàn)象，這必然會使得其未來發(fā)展后勁不足，也不能完成從“中國制造”到“中國創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)變。近年來，我國的科技水平得到了很大提高，部分技術(shù)也達(dá)到了世界領(lǐng)先水平，這助推了行業(yè)內(nèi)生產(chǎn)加工水平的提升，但是與一些強(qiáng)國相比仍然略顯青澀，要想突破這一現(xiàn)實問題，就必須持續(xù)加快制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，在技術(shù)研發(fā)、行業(yè)升級、產(chǎn)品營銷、國際產(chǎn)業(yè)鏈等方面投入更多的資金支持。然而受土地政策的影響，房地產(chǎn)行業(yè)所展現(xiàn)出的高回報率吸引了大量的企業(yè)資金投入，從社會資金的配置角度來說，必然會阻礙生產(chǎn)制造行業(yè)的發(fā)展步伐。

2.拉大社會貧富差距。從理論上來說，在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，土地房地產(chǎn)的價格高低應(yīng)當(dāng)完全由市場決定，但這僅僅是一種理論假想，且其并不一定具有較高的適用價值。我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，除了基本的市場機(jī)制，還存在著可能影響土地房地產(chǎn)價格的一系列因素，近年來正是這些因素助推了房價的高漲。且隨著我國城市化進(jìn)程的加快，社會性的居住需求也不斷提高，房價增長也必然是一個正常的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。而地方土地政策的影響，會加劇這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的不穩(wěn)定性，居高不下的房價與社會公眾的預(yù)期收入產(chǎn)生較大的偏差，甚至呈現(xiàn)出懸殊狀態(tài)，這使得其居住需求難以滿足。同時，很多企業(yè)在追求更高經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)引領(lǐng)下，“一窩蜂”投入到了房地產(chǎn)行業(yè)中，這必然會加劇社會的貧富差距，影響社會的穩(wěn)定運行。

3.增加了宏觀調(diào)控難度。如上所述，房價與土地政策存在著極為緊密的聯(lián)系，出于維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運行、保障社會穩(wěn)定的考慮，如果某一時期社會整體房價呈現(xiàn)出過快的發(fā)展態(tài)勢，國家通常會采取針對性的宏觀調(diào)控政策加以應(yīng)對，但是政策執(zhí)行伊始便會出現(xiàn)一個“時間差”，即部分地區(qū)在執(zhí)行政策的過程中，房價也在同時出現(xiàn)變化，這就造成宏觀調(diào)控的目標(biāo)難以落實。

4.增加地方財政風(fēng)險。地方財政對土地政策依賴造成的財政風(fēng)險主要源于土地出讓金問題，土地出讓金的數(shù)量多由政府決定，其可以在短期內(nèi)應(yīng)對地方財政的問題，但其資本轉(zhuǎn)移的實質(zhì)必然會加重地方財政對土地政策依賴程度，加之這一過程中可能存在的權(quán)利尋租問題，如果不能得到規(guī)范引導(dǎo)，均會對地方財政埋下較大的風(fēng)險隱患。

三、正確應(yīng)用土地政策的有效路徑

地方財政對土地政策依賴不是一個簡單的問題，而是涉及范圍較廣、內(nèi)部關(guān)系較為復(fù)雜的兩面性問題，要想規(guī)避其對地方財政造成的風(fēng)險，保障土地政策良好效益，就必須在實踐中不斷探索完善土地政策應(yīng)用的有效路徑。

1.打破過度依賴情況。過度依賴是地方財政對土地政策依賴中較為極端的一種表現(xiàn)。事實上，我國以分稅制為改革的前提，與地方政府的權(quán)利以及其所獲得的財力存在一定的落差，這也加劇了過度依賴情況?；诖?，國家應(yīng)當(dāng)從宏觀層面出臺一系列惠民政策，并引導(dǎo)地方政府逐漸明確并適當(dāng)擴(kuò)大其財政能力范圍，尤其是要使得地方政府能真正承擔(dān)起社會影響較大的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)的任務(wù)。這其中的重點在于使得地方財力與其能力范圍相互匹配，一旦其財力難以適應(yīng)其能力要求，地方政府為了穩(wěn)定社會發(fā)展，必然會形成對土地政策的過度依賴。

2.建立健全房產(chǎn)稅相關(guān)法規(guī)制度。政府的土地財政政策，實際上是一次性通過土地政策轉(zhuǎn)變，使地方政府獲得財政收入。當(dāng)前地方財政對于土地政策利用主要是為了緩解財政困難的問題，但如果這一依賴程度不斷加深，在未來必然會造成土地資源的浪費。為了避免出現(xiàn)這一情況，必須從制度層面建立健全房產(chǎn)稅的相關(guān)法律制度，增強(qiáng)土地政策科學(xué)性。最典型的如在房產(chǎn)稅層面，政府應(yīng)當(dāng)打破“一錘子買賣”思維的限制，要考慮到長遠(yuǎn)收入的重要性，避免土地資源的一次性消耗。制度層面的完善是對土地政策有機(jī)補(bǔ)充，且在逐步完善過程中會打破傳統(tǒng)政策的限制，解決一系列歷史遺留問題，引導(dǎo)土地出讓金向房產(chǎn)稅的轉(zhuǎn)變，使得政府能獲得長期穩(wěn)定的收入。同時，這一制度的健全也有利于增強(qiáng)國家對于房產(chǎn)價格的調(diào)控能力，對于維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要價值。

3.抑制房價，加快保障性住房建設(shè)。房價問題是得到全社會廣泛關(guān)注的重要問題，特別是在城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，城鄉(xiāng)居民的住房需求也呈現(xiàn)出持續(xù)增長的態(tài)勢，但是受到土地價格上漲這一現(xiàn)實因素的影響，以及部分投資房產(chǎn)商的有意推動，我國多數(shù)地區(qū)的房價均呈現(xiàn)出不規(guī)則的增長態(tài)勢，如果這一問題不能得到有效解決，既會阻礙城市化的推進(jìn)，也會埋下較多的社會不穩(wěn)定因素。地方政府承擔(dān)著維護(hù)地區(qū)社會穩(wěn)定的重要任務(wù)，其必須通過一系列引導(dǎo)手段，確保房價的平穩(wěn)過渡，將地方財政中的部分土地財政收益用于加快保障性住房建設(shè)，滿足城市居民的居住需求，增強(qiáng)其生活獲得感與滿足感，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

四、結(jié)束語

任何一項政策均存在著不同程度的利弊，要想使得某項政策發(fā)揮其理想效果，就必須以全面性的眼光看待其中存在的兩面性。國家的土地政策在于助推我國國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，而這一政策在落實過程中，尤其是在地方政府的落實過程中，難免會因各類復(fù)雜因素而產(chǎn)生一定的偏差。因此，地方政府必須明確地方財政對土地政策依賴的兩面性，構(gòu)建起現(xiàn)代化的財源機(jī)制，力求實現(xiàn)政策效益的最大化，有效規(guī)避其中可能存在的問題，為居民生活水平的提高、地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長構(gòu)筑起堅實的保障。

（作者單位：河南省煤田地質(zhì)局物探測量隊（河南省地質(zhì)物探工程技術(shù)研究中心））