張霄

摘要：2019年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中表示，要健全地方稅體系，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法。在推進房地產(chǎn)稅立法的過程中，法制化的征管配套措施是必然的構成。我國《房地產(chǎn)稅法》的缺失是房產(chǎn)稅法制化征收管理不到位的基本原因。推進房地產(chǎn)稅改革，首先要盡快出臺《房地產(chǎn)稅法》，使房產(chǎn)稅稅收行為制度化、程序化。然后構建法制化管理配套措施，比如地方房產(chǎn)登記信息管理基礎平臺、建立個人房產(chǎn)申報登記制度、制定地方房產(chǎn)評稅法規(guī)和操作流程細則、配備評稅或估價專業(yè)人員、建立房產(chǎn)評估爭議替代性糾紛解決機制等，法制化的管理配套措施是房產(chǎn)稅改革順利推開的基石。

關鍵詞：房產(chǎn)稅;改革;法制化;征管

2019年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中表示，要健全地方稅體系，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法。2019年3月8日，全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在十三屆全國人大二次會議上表示，要落實稅收法定原則，集中力量落實好黨中央確定的重大立法事項，包括房地產(chǎn)稅法等。

2014年政府工作報告的表述是“做好房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅立法相關工作”;四年之后，2018年，政府工作報告對此房地產(chǎn)稅的表述是“穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法”;2019年，房地產(chǎn)稅則從“穩(wěn)妥”變?yōu)椤胺€(wěn)步”。該表述的變化表明2019年房地產(chǎn)稅立法更加明朗，這些表述也為房地產(chǎn)稅法的推進提供了明確的路徑和思路。

房地產(chǎn)稅歷來是各界關注的焦點，房地產(chǎn)稅立法，輿論探討從“爭議”到“應該”，經(jīng)歷了很長的一段路，“穩(wěn)步推進”之下，立法落地已漸行漸近。在推進房地產(chǎn)稅立法的過程中，法制化的征管配套措施是必然的構成。房地產(chǎn)稅立法必然要在現(xiàn)行的房產(chǎn)稅的基礎上展開。

我國目前現(xiàn)行的房產(chǎn)稅從1986年開始征收，是按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據(jù)的一種財產(chǎn)稅，其功能是調(diào)控房價，增加地方財政收入，發(fā)揮房產(chǎn)稅對收入分配的調(diào)節(jié)作用，縮小貧富差距。直至目前，房產(chǎn)稅、費種類繁多，征管效果卻沒有達到預期作用：全國各大城市房價居高不下，部分區(qū)域房屋空置率卻很高，房產(chǎn)資源配置失衡。自征收房產(chǎn)稅以來，我國房產(chǎn)稅收入從未超過財政收入的2%，2019年1-4月房產(chǎn)稅收入只有1073億元，僅占財政收入1.48%。2011年上海、重慶房產(chǎn)稅改革試點也因稅收法定主義而備受質(zhì)疑，其效果也并不理想。

改革現(xiàn)行的房產(chǎn)稅，推進房地產(chǎn)稅立法，是貫徹黨的十八大精神，深化稅制改革的著力點。本文認為，房產(chǎn)稅的法制化征管配套措施是房產(chǎn)稅改革能否成功的關鍵環(huán)節(jié)，本文嘗試從法制化管理視角研究房產(chǎn)稅的征管配套措施，以能為房產(chǎn)稅改革廓清方向。

一、我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅法制化管理缺失的表現(xiàn)及效應

房產(chǎn)稅的法制化管理是房產(chǎn)稅稅收行為的制度化、程序化。房產(chǎn)稅稅收行為應該被納入法律規(guī)制的范疇，由相應的制度對其進行規(guī)定、制約，這有利于房產(chǎn)稅征收行為的規(guī)范化、程序化，提高稅收效率，也有利于對該稅收行為進行監(jiān)督與約束，更有利于保護房產(chǎn)稅納稅人的合法權益。

房產(chǎn)稅法制化管理的缺失意味著房產(chǎn)稅稅收政策及行為均未程序化、規(guī)范化，房產(chǎn)稅稅收行為效率低且收入少，政府對房產(chǎn)交易市場管控無力。

（一）房產(chǎn)稅法制化管理缺失的基本表現(xiàn)

1.房產(chǎn)稅法制化管理目標的缺位

1986年我國開始實施《房產(chǎn)稅暫行條例》，其時計劃經(jīng)濟體制還占據(jù)主導地位，其征收客體也僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)房屋，稅基為計稅余值或出租屋的租金收入，當時的房產(chǎn)稅僅為一種普通的財產(chǎn)稅，開征的目的也并非是抑制房價、調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距。2003年中共十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的決定》首次提出：實施城鎮(zhèn)建設稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，算是房產(chǎn)稅改革的新開端。至今，也未出臺《房產(chǎn)稅法》及法制化管理細則。

1986年至今已30多年，房產(chǎn)稅的征收背景已截然不同。在全國全面推開“營改增”的同時，房產(chǎn)稅已被賦予為地方籌集財政收入、調(diào)控房價、調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距的征管目的。但我國房產(chǎn)稅的征收依然沒有專門的房產(chǎn)稅法進行規(guī)范，沒有房產(chǎn)稅法制化管理的目標。房產(chǎn)稅法制化管理目標的缺位意味著我國社會主義市場經(jīng)濟法律體系建設的不完備，更無法滿足改革開放攻堅階段的法治化建設進程的需要。房產(chǎn)稅改革作為深化稅制改革的著力點，亟須對房產(chǎn)稅稅收行為進行程序化、制度化，并由相應的法律對其進行規(guī)范、制約。

2.房產(chǎn)稅稅負在不同收入階層之間的失衡

我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅的征管，全國各地（除上海、重慶改革試點之外）均遵循了1986年國務院頒布的《房產(chǎn)稅暫行條例》，主要是針對城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)房屋的計稅余值或租金收入征收。步步攀升的房價對于中、低收入階層而言，所需承擔的房產(chǎn)稅稅負在其個人收入中占據(jù)的比例要遠高于高收入階層所承擔的，違背了量能負擔、稅負公平的原則。同時，因現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定不對存量房征收房產(chǎn)稅，高收入階層本就負擔了相對較輕的房產(chǎn)稅稅負，還可以通過同時擁有多套房產(chǎn)來轉(zhuǎn)嫁部分甚至全部房產(chǎn)稅稅負。最后，在不同收入階層之間，房產(chǎn)稅稅負完全失衡。

3.高收入階層轉(zhuǎn)嫁了部分或者全部房產(chǎn)稅稅負

改革開放以來，我國市場經(jīng)濟的高速運轉(zhuǎn)，催生了高收入階層的存在，加上中國人熱愛置業(yè)的傳統(tǒng)思想，且購買房產(chǎn)可以成為抵消通貨膨脹的工具，盡可能購置更多的房產(chǎn)成為部分高收入階層的首要選擇。全國大部分城市只增不降的房價和城鎮(zhèn)化的建設進程提升了租房市場的需求。雖然購買房產(chǎn)時需要繳納一定的房產(chǎn)稅，但在他們將非自身居住的房產(chǎn)進行出租后，可“以房養(yǎng)房”，用租金來補償自身因繳納房產(chǎn)稅而減少的個人收入，轉(zhuǎn)嫁了部分甚至全部房產(chǎn)稅稅負。

4.房產(chǎn)稅、費種類多且混亂

我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅及其相關的稅費主要有：房產(chǎn)稅、增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、印花稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、教育費附加。這些相關稅費，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔增值稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅等;購房人承擔契稅;存量房出租出賃的稅收則體現(xiàn)為房產(chǎn)稅。

據(jù)統(tǒng)計，我國房產(chǎn)稅在開發(fā)環(huán)節(jié)涉及的各類稅費有100多項，種類多且存在重復征稅現(xiàn)象，征收既不規(guī)范又不合理，且征收的透明度不夠。房產(chǎn)稅征管制度需要規(guī)范并簡化。

5.政府管控房地產(chǎn)交易市場多靠行政手段

我國住房福利分配制度取消后，住房制度開始向市場化配置演變。我國房價的飆升大約從2004年開始，為了管控房地產(chǎn)交易市場，控制住飆升的房價，也因為沒有《房產(chǎn)稅法》的管控，中央陸續(xù)發(fā)布了多項專項政策來調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)的房產(chǎn)交易，一項政策效果不好，繼續(xù)頒布另一項政策。2008年頒布的房地產(chǎn)專項調(diào)控政策高達16項，但房價依然控制不住，直至2010年中央出臺史上最嚴厲的《國十條》，收效也一般。中央已頒布了眾多的宏觀調(diào)控政策，希望能遏制部分城市房價過快上漲，但收效甚微。自2016年10月開始，一線城市以及部分熱點二線城市出臺嚴控政策，使得一二線城市的購買需求開始外溢，環(huán)一線周邊城市及部分熱點城市的量價得以升溫，環(huán)比漲幅全國居前。僅2017年3月，據(jù)不完全統(tǒng)計，包括北京、廣州等共有16個城市出臺限購或者限購升級措施。

我國從改革開放開始實行市場經(jīng)濟體制，社會主義市場經(jīng)濟下房地產(chǎn)交易市場也應由市場經(jīng)濟的價值規(guī)律進行調(diào)節(jié)，遵循相應的法律法規(guī)，但多年來我國房產(chǎn)稅法制化管理的缺位，致使各地政府對房產(chǎn)交易市場的調(diào)控多靠行政命令。

（二）房產(chǎn)稅法制化管理缺失引致的基本效應

1.房價居高不下，房產(chǎn)資源配置失衡

2013年，我國各地城市的房價均呈現(xiàn)一種只升不降的態(tài)勢。近年來，除了個別城市的房價有所下降，高房價依然是目前全國大部分城市商品房的共同特征。高房價對于中低收入階層來說意味著在未來十年、甚至三十年內(nèi)要成為房奴，或者需用全家的力量來購置一套商品房，但對于高收入階層來說，可以通過同時購買多套房產(chǎn)出租來“以房養(yǎng)房”，房產(chǎn)資源配置在不同收入階層之間失衡。

2.囤地、囤房、炒房現(xiàn)象屢現(xiàn)

我國房產(chǎn)稅在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅負輕，有開發(fā)商囤積土地或者干脆將土地拿來炒買炒賣以期獲得更高的收益，阻礙了存量土地進入市場，結果土地無法發(fā)揮它的資產(chǎn)要素作用，土地閑置與浪費現(xiàn)象十分嚴重。

因同時擁有多套房產(chǎn)也只需一次性繳納較少的房產(chǎn)稅，某些資本所有者干脆用所擁有的資金批量購房，將手中的房產(chǎn)囤積以伺機炒賣，導致房源供給減少，我國城鎮(zhèn)化進程過程中城鎮(zhèn)人口大量增加，住房需求也在“剛性”增加，房價則持續(xù)上漲，最后吸引了更多的資本所有者進入炒房行列，形成惡性循環(huán)。

3.房產(chǎn)稅收入占財政收入的比重很低

我國各地房價一直在持續(xù)上揚，但實際上的房產(chǎn)稅收入在財政收入中的比例一直很低，從未超過全國財政收入的2%。 2019年1-4月我國房產(chǎn)稅收入只有1073億元，僅占財政收入1.48%，是個名副其實的小稅種。房產(chǎn)稅未曾承擔起為地方政府籌集財政收入的任務，也未能成為地方稅系的主體稅種。而在美國，房產(chǎn)稅自開征一直是其地方政府財政收入的主要來源，從1975年至今，占據(jù)地方稅收入的50%以上。

4.調(diào)節(jié)收入分配職能的缺位

近年來我國經(jīng)濟高速增長，但居民收入分配格局不合理，貧富差距擴大。房產(chǎn)稅本身是一種無法轉(zhuǎn)嫁稅負的直接稅，具有對居民收入進行再調(diào)節(jié)、縮小貧富差距的功能。但我國的實際情況卻是因我國不對存量房征收房產(chǎn)稅，國家無法對房產(chǎn)保有期間的自然增值部分參與分配，導致房產(chǎn)稅收入的流失。我國每年房產(chǎn)稅收入從未超過財政收入的2%，規(guī)模太小，對居民收入分配再調(diào)節(jié)的作用不大。

二、引致我國房產(chǎn)稅法制化管理缺失的影響因素

（一）《房產(chǎn)稅法》的缺失

《房產(chǎn)稅法》的缺位是我國房產(chǎn)稅法制化管理缺失的主要因素。除試點城市外我國房產(chǎn)稅的征管依然遵循1986年頒布的《房產(chǎn)稅暫行條例》，該條例頒布已30多年，早就無法適應實際情況的需要。為了管控房價，調(diào)節(jié)房產(chǎn)資源配置，中央政府出臺了若干項政策、通知，并曾反復變動。房產(chǎn)稅稅收政策沒有相應的法律進行規(guī)范和制約，其征管行為帶有很大的隨意性，沒有程序化，更沒有制度化?，F(xiàn)有的房產(chǎn)稅征管既不規(guī)范，又不合理，效率還低，急需出臺《房產(chǎn)稅法》對其進行規(guī)范、制約。

（二）不動產(chǎn)登記制度實施細則不明確

房產(chǎn)是不動產(chǎn)的重要構成。我國《不動產(chǎn)登記暫行條例》已于2015年3月1日起正式實施。2016年1月1日，為貫徹實施《不動產(chǎn)登記暫行條例》，規(guī)范不動產(chǎn)登記行為，維護不動產(chǎn)交易安全，保護不動產(chǎn)權利人合法權益，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》開始實施。但因不動產(chǎn)登記涉及部門眾多，該條例的實施細則雖已頒布，但聯(lián)合眾多部門建立全國房產(chǎn)信息登記平臺還需要時間。房產(chǎn)登記制度在國土資源、公安、民政、稅務等范圍內(nèi)尚未能信息實時共享，自然無法及時征收房產(chǎn)稅并將其納入規(guī)范化管理。

（三）房產(chǎn)涉及利益領域的復雜性和敏感性

對房產(chǎn)登記意義重大的不動產(chǎn)登記統(tǒng)一登記制度的延期構建，被認為是“多部門利益格局難破”以及“既得利益者阻撓”。

2007年，“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”的相關內(nèi)容就已寫入《物權法》，但直到現(xiàn)在，統(tǒng)一的登記制度都尚未真正建立。我國的不動產(chǎn)登記長期分散在多個部門，如建設用地使用權和集體土地所有權等由國土資源部門登記，房屋所有權等由住房和城鄉(xiāng)建設部門登記，土地、房屋等資源“各有其主”，多頭管理，對其統(tǒng)一登記意味著要打破現(xiàn)有格局，對利益和職權進行再分配，結果該項工作進展十分緩慢。

此外，一些地方或部門屬于擁有多套住房的群體或既得利益者，進行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、住房信息聯(lián)網(wǎng)，意味著要打破現(xiàn)有利益格局或者需放棄某些既得利益，自然不愿主動推進該項工作，甚至會利用職權拖延該項工作的進度。

三、我國房產(chǎn)稅法制化管理的可行性和可能性

（一）我國房產(chǎn)稅法制化管理的可行性