文/財政部科研所 滿 莉

0 引言

海綿城市是指城市像“海綿”一樣，下雨時能吸收、存蓄雨水，然后通過滲透和凈化將雨水作為他用，通過水循環(huán)改善洪澇問題，減輕水污染。它是在景觀基礎(chǔ)上建立的水生態(tài)設(shè)施，將水環(huán)境與水生態(tài)相聯(lián)系，形成完整的“水”生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)。

海綿城市建設(shè)是推進生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要途徑，也是在城市化進程中解決城市內(nèi)澇問題、消除黑臭河水的重要手段。2015年10月《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出：到2020年我國20%的城市建成區(qū)將實現(xiàn)70%的降雨就地消納和利用，到2030年80%的城市建成區(qū)實現(xiàn)該規(guī)劃目標，按照該規(guī)劃估算，海綿城市總體建設(shè)體量巨大。國家層面將海綿城市從“小海綿”向“大海綿”轉(zhuǎn)變，建設(shè)目的是實現(xiàn)包括水資源管理（節(jié)水、治污、防洪、防澇）、濕地生態(tài)恢復(fù)、城市局地小氣候調(diào)節(jié)等整體水生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)改善，此目標遠比歐美國家復(fù)雜。在工程設(shè)計及風險治理方面也需整體性思維和協(xié)同治理理念。2015—2016年，財政部、住建部、水利部分2批確定遷安、白城、鎮(zhèn)江、池州、北京等30個海綿城市建設(shè)試點。此外，住建部、財政部、水利部等各部委及海綿試點城市相繼出臺系列措施指導(dǎo)海綿城市建設(shè)。除國家級海綿城市試點項目外，各省也逐步設(shè)立省級海綿城市建設(shè)試點（如陜西省西安市曲江新區(qū)），海綿城市建設(shè)迎來最佳時機（見圖1）。

海綿城市建設(shè)具有工程量大、投資大、融資難等特點。2019年8月1日，國家標準GB/T 51345-2018《海綿城市建設(shè)評價標準》（以下簡稱《標準》）正式實施，該《標準》為全面推進海綿城市建設(shè)及其績效評價與考核奠定基礎(chǔ)，也為金融創(chuàng)新支持海綿城市建設(shè)提供條件。本研究通過對《標準》的應(yīng)用解讀，探討海綿城市建設(shè)的金融創(chuàng)新。

圖1 西安曲江新區(qū)

1 《標準》的實用價值

城市可持續(xù)發(fā)展包括經(jīng)濟、社會及生態(tài)可持續(xù)發(fā)展3方面。海綿城市作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，建設(shè)成效如何評價受到社會各界的關(guān)注，2018年12月26日住建部出臺的《標準》為海綿城市建設(shè)提供了綜合評價依據(jù)，具有經(jīng)濟、社會、生態(tài)3個維度的實用價值。

1.1 經(jīng)濟維度：支撐海綿城市建設(shè)經(jīng)濟價值體系

1）支持海綿城市建設(shè)投資決策 海綿城市遵從生態(tài)理念及自然法則，本質(zhì)上是以經(jīng)濟為主軸的建設(shè)理念，是綜合自然、低投資、低運維成本及可持續(xù)的建設(shè)思路?，F(xiàn)實操作過程中，可依據(jù)《標準》從投資決策端對項目策劃、設(shè)計、施工等環(huán)節(jié)進行評價，提出效益數(shù)據(jù)，對比傳統(tǒng)建設(shè)模式，供政府決策部門參考，更有利于支持城市建設(shè)投資決策。

2）支持綠色金融等政策創(chuàng)新 海綿城市建設(shè)投資規(guī)模大、增長快，資金保障較困難。海綿城市涉及各主體方（住建、水利、財政、環(huán)保、交通、農(nóng)林、氣象、規(guī)劃等部門），未完全形成合力、法律財稅等不規(guī)范、人才隊伍缺乏及產(chǎn)業(yè)體系薄弱等現(xiàn)象較為突出?；诤＞d城市總體建設(shè)規(guī)模及地方經(jīng)濟與財政狀況，其資金需求有較大的超前性。住建部統(tǒng)計顯示，海綿城市建設(shè)投資約（1.0～1.5）億元/km2，融資任務(wù)重、難度大。海綿城市國家規(guī)范和標準體系亟待建立，其中海綿城市投融資是海綿城市推進的首要問題。《標準》完善了綠色金融創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在：①完善企業(yè)及項目的綠色評級體系，鼓勵商業(yè)銀行學習借鑒“赤道原則”，將企業(yè)及項目的環(huán)境效益納入已有評級體系，建立科學、系統(tǒng)和統(tǒng)一的綠色評級體系；②將綠色評級體系與征信系統(tǒng)相結(jié)合，為信貸審批、財政補貼和環(huán)保處罰等工作提供決策依據(jù)；③加快環(huán)境交易市場全面建設(shè)，從建設(shè)價值角度提出專業(yè)直觀的效益數(shù)據(jù)，通過生態(tài)價值評估工作，為海綿城市建設(shè)核算生態(tài)價值總額，進而推動碳交易、水權(quán)交易、用能權(quán)交易、排污權(quán)交易等。

3）支撐海綿城市效益核算 《標準》中包括年徑流總量控制、徑流體積控制、水環(huán)境質(zhì)量指標控制、生態(tài)格局管控、地下水埋深控制、城市熱島效應(yīng)等指標。評價過程主要以指標性數(shù)據(jù)呈現(xiàn)，可結(jié)合區(qū)域生態(tài)價值評估工作，同步核算項目的生態(tài)價值，比較生態(tài)環(huán)境與其他因素對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，通過綜合分析，建立全面、系統(tǒng)的經(jīng)濟核算體系，促進社會資源的有效利用及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。如入選第一批國家試點海綿城市的萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)麻山鎮(zhèn)，項目啟動區(qū)面積約3.82km2（見圖2）。項目以生態(tài)為核，打造產(chǎn)城游一體化的生態(tài)新區(qū)，海綿城市建設(shè)總投資約12.7億元，其中啟動區(qū)投資3.6億元，平均9346萬元/km2。后期核算：直接經(jīng)濟效益中水資源生態(tài)蓄水總體規(guī)模為10.7萬m3，收益為17萬元/年，減少治污費用的收益約13萬元/年，節(jié)省城市排水設(shè)施運維費用2萬元/年，節(jié)省河湖改造工程的收益333萬元，總收益為348萬元；間接經(jīng)濟效益中區(qū)域土地價值增值14億元，旅游業(yè)年經(jīng)營收入約2.9億元，項目總收益約16.93億元。

圖2 萍鄉(xiāng)市麻山鎮(zhèn)幸福村

1.2 社會維度：提升海綿城市建設(shè)管理政策體系

1）優(yōu)化海綿城市規(guī)劃管理 《標準》打通了與其他規(guī)劃的銜接關(guān)系，通過規(guī)劃管控，將海綿城市要求作為土地出讓、規(guī)劃建設(shè)許可的前置條件，成為建設(shè)實力較高企業(yè)的競爭優(yōu)勢，如深圳光明新區(qū)要求小區(qū)建設(shè)需實施海綿化。

2）構(gòu)建未來海綿城市數(shù)據(jù)標準基礎(chǔ) 海綿城市相關(guān)技術(shù)是一系列新技術(shù)，需在不同城市和階段采取不同策略。海綿城市1.0版是最原始的純自然功能凈化；2.0版則靠部分人工設(shè)施實現(xiàn)；3.0版是利用自來水廠、污水處理廠、城市水體與濕地、地下水等構(gòu)成循環(huán)系統(tǒng)；現(xiàn)階段海綿城市進入4.0版，其最高目標是數(shù)字化規(guī)劃、工程設(shè)計與智慧管理，即在城市自然地理環(huán)境、氣象條件、基礎(chǔ)設(shè)施等大數(shù)據(jù)采集基礎(chǔ)上，運用高科技開展頂層數(shù)字化設(shè)計，建立政府決策支持系統(tǒng)、水資源自然循環(huán)及社會循環(huán)的仿真系統(tǒng)等，從而發(fā)揮自然功能“滲、滯、蓄、凈”與人工強化的共同作用，實現(xiàn)城市排澇及環(huán)境宜居目標。

3）推進政府績效評價與考核 《標準》是《海綿城市建設(shè)績效評價與考核指標（試行）》的最終發(fā)布標準，其對3方面的核心任務(wù)進行闡述：①明確海綿城市理念、路徑及方法，灰綠結(jié)合、源頭減排、過程控制直至實現(xiàn)流域系統(tǒng)治理；②明確海綿城市內(nèi)涵和邊界，以降雨徑流管控為核心，保護與修復(fù)自然水文效應(yīng)，是排水防澇、黑臭水體治理工作的重要內(nèi)容；③明確海綿城市建設(shè)（城市雨洪管理）的工程技術(shù)體系——源頭減排、排水管渠和超標降雨徑流控制系統(tǒng)的設(shè)計標準及關(guān)鍵設(shè)計參數(shù)、設(shè)計方法；合流制溢流控制系統(tǒng)是城市雨洪管理技術(shù)體系下的重要內(nèi)容，首次提出CSO控制的措施與標準；提出經(jīng)濟高效的評價方法，為海綿城市建設(shè)績效評價與考核確立標準體系。

1.3 生態(tài)維度：支撐復(fù)合型海綿城市生態(tài)修復(fù)體系

《標準》在內(nèi)澇防治、水體環(huán)境質(zhì)量、自然生態(tài)格局管控、水體生態(tài)岸線保護、地下水變化、熱島效應(yīng)緩解等方面提供了生態(tài)維度的評價支持。

1）促進海綿城市大小尺度項目的融合 大小“海綿體”如何有機結(jié)合，“滲、滯、蓄、凈、用、排”技術(shù)方法如何科學使用關(guān)系到海綿城市整體功能發(fā)揮，不同尺度項目的生態(tài)物種、園林景觀、地質(zhì)土壤、水系的有機嵌套將影響區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)完整性。鑒于不同尺度項目措施的控制目標不同，需將海綿城市雨水系統(tǒng)劃分為多個尺度，使雨水徑流在不同尺度都得到有效控制，但目前仍缺乏對大尺度綜合雨水系統(tǒng)尺度效應(yīng)的針對性研究。

2）促進綠色基礎(chǔ)設(shè)施（GI）與灰色基礎(chǔ)設(shè)施融合 2類基礎(chǔ)設(shè)施能否無縫銜接、有效耦合決定了不同雨情下城市雨洪管理績效。海綿項目的雨洪管理任務(wù)主要針對中小降雨事件。對城市洪澇多發(fā)的大暴雨狀況，海綿項目僅發(fā)揮輔助作用，還是依靠排水設(shè)施。在試點區(qū)域中占較大比例的低影響開發(fā)設(shè)施（LID）多為生態(tài)型設(shè)施，對徑流體積、徑流污染等目標的控制能力存在不確定性和隨機性，其與傳統(tǒng)市政雨水管網(wǎng)溝渠、大排水系統(tǒng)能否有效耦合，有待進一步考核、監(jiān)督與驗證。目前各大中城市地下管廊建設(shè)滯后，尤其是滿足本地排澇需求的排水設(shè)施建設(shè)嚴重不足。城市建設(shè)與水爭地現(xiàn)象，尤其是房地產(chǎn)項目“人進水退”問題嚴重。

3）促進海綿城市項目與其他生態(tài)建設(shè)項目的融合 《標準》以海綿城市建設(shè)為本底，串聯(lián)城市礦山工程、循環(huán)經(jīng)濟項目、低碳城市、地下綜合管廊、城市雙修、智慧城市等建設(shè)項目，利用評價考核指標，在城市框架下統(tǒng)籌不同建設(shè)目標、建設(shè)周期、階段性任務(wù)、建設(shè)進度、主管部門和投資主體都不盡相同的項目。以城市為評價對象，系統(tǒng)規(guī)劃、設(shè)計、施工，建設(shè)高效海綿體。

4）促進自然稟賦差異與海綿項目植入的融合 海綿城市是對城市生態(tài)尤其是水生態(tài)的系統(tǒng)性改造，包括對城市生態(tài)及生產(chǎn)生活功能的修補、再造、更新與重構(gòu)，衍生出多個涉水產(chǎn)業(yè)并形成生態(tài)修復(fù)、城市更新相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈。通過海綿項目匹配統(tǒng)籌，避免傳統(tǒng)城市建設(shè)管理過程中采取單一目標工程措施導(dǎo)致水土分離、水城分離、給排分離等問題，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境系統(tǒng)修復(fù)體系。我國各地自然地理環(huán)境對當?shù)亟?jīng)濟社會的壓力反應(yīng)不同，海綿城市建設(shè)項目的風險協(xié)同治理機制也存在差異性，如南方部分地區(qū)是黏土土質(zhì)，雨水下滲率很低，下凹式綠地的設(shè)計不適合，需在地下敷設(shè)收集管，及時將過量雨水導(dǎo)出。

2 海綿城市建設(shè)金融機制創(chuàng)新現(xiàn)狀

海綿城市建設(shè)金融機制創(chuàng)新現(xiàn)狀即綠色金融發(fā)展現(xiàn)狀。綠色金融是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要手段，通過創(chuàng)新性金融制度，引導(dǎo)和激勵更多社會資本投入海綿城市建設(shè)，同時有效抑制污染性投資。利用綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數(shù)和相關(guān)產(chǎn)品、綠色發(fā)展基金、綠色保險、碳金融等金融工具為綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)。

海綿城市擁有廣闊的投資空間，據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院《中國海綿城市規(guī)劃行業(yè)市場前瞻與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》數(shù)據(jù)估計，到2020年海綿城市累計投資規(guī)模有望達1.9萬億元，2030年有望達7.6萬億元。隨著海綿城市建設(shè)投資規(guī)模日趨擴大，項目融資難等問題逐步成為發(fā)展瓶頸。如何匹配市場投資規(guī)模，需從金融創(chuàng)新頂層設(shè)計入手，創(chuàng)新海綿城市建設(shè)金融機制。

2.1 海綿城市金融創(chuàng)新機制進入提質(zhì)增效階段

20世紀90年代，我國逐步實踐綠色信貸等綠色金融業(yè)務(wù)，調(diào)整我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動環(huán)境治理。近年來，我國綠色金融業(yè)務(wù)從小到大，從1.0時代過渡到3.0時代。1.0時代是以環(huán)保設(shè)施相關(guān)貸款為主的起步階段，2.0時代是金融產(chǎn)品和服務(wù)更多元化的擴張階段，3.0時代則是提質(zhì)增效階段。

2.2 綠色金融以單一信貸為主

中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院《中國綠色債券市場2018年度總結(jié)》顯示，2018年中國綠色債券發(fā)行總量繼續(xù)位居全球前列，中國境內(nèi)貼標與非貼標綠色債券全年發(fā)行規(guī)模達18372.7億元，發(fā)行數(shù)量共507只。根據(jù)《中國綠色債券市場2019年第一季度報告》，中國和全球綠色債券市場活躍。全球范圍內(nèi)與國際定義相符的綠色債券發(fā)行總額于2019年第一季度達到3290億元，比2018年同期增長42%。第一季度來自中國發(fā)行人的綠色債券總額達475億元，同比驟增44%。然而，其中僅43%（199.6億元）與國際定義一致。根據(jù)CBI綠色債券數(shù)據(jù)庫方法論，44%的中國綠色債券被排除在外，其余13%仍為待定狀態(tài)。70%的綠色債券在中國銀行的債券市場上市，其次是在上海證券交易所發(fā)行，總額128億元，占第一季度總額的27%。其余部分在深圳證券交易所上市。

在新一輪政策驅(qū)動來臨之際，綠色債券發(fā)展彈性較大，綠色金融對海綿城市等生態(tài)環(huán)保行業(yè)的支持將進一步加大，可適度破解海綿城市PPP等項目融資難題。

2.3 綠色金融市場機制成熟度不高

海綿城市建設(shè)面臨諸多問題：①投資規(guī)模大、增長快，資金保障較困難；②我國海綿城市是公共屬性，收費機制是以政府投資為主的單一資金來源形式；③多地政府財力與信用透支嚴重；④海綿城市綠色金融市場法律財稅等不規(guī)范和產(chǎn)業(yè)體系薄弱等問題制約了海綿城市落地。

2.4 海綿城市建設(shè)金融創(chuàng)新機制缺乏制度和標準保障

隨著生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新機制的建立，海綿城市建設(shè)績效評價指標逐步納入地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，但目前還未對綠色金融投入和收益提供相應(yīng)支持。社會資本無法在海綿城市等生態(tài)環(huán)保建設(shè)過程中確立科學的責任、權(quán)利、利益，金融交易管理不能對海綿城市項目生態(tài)及社會價值等進行系統(tǒng)評價，未能確立其投資地位。

3 海綿城市建設(shè)評價助力金融創(chuàng)新機制

3.1 為綠色金融付費機制提供參考

財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）明確指出，PPP項目應(yīng)穩(wěn)步開展項目績效評價，加強對項目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、價格的監(jiān)管?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）將績效評價作為規(guī)范PPP項目的管理要求，鼓勵推進開展項目績效評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量及資金使用效率等進行綜合評價，并作為價費標準、財政補貼及合作期限調(diào)整的參考依據(jù)。

海綿城市建設(shè)評價可助力按效付費及海綿城市綠色金融付費機制。按效付費是環(huán)境PPP等模式的核心內(nèi)容。在按效付費機制下，政府依據(jù)《標準》制定相應(yīng)的考核內(nèi)容，定期對社會資本的投資治理及運行效果進行考核，考核結(jié)果作為支付項目運營服務(wù)費用的依據(jù)。這能有效激勵社會資本治污動力，保障治理效果，實現(xiàn)政府對項目的常態(tài)化監(jiān)管。

以全國首個實行“按效付費”的內(nèi)河流域治理PPP項目——廣西省南寧市那考河水環(huán)境治理項目為例，該項目設(shè)立績效考核指標并監(jiān)測水質(zhì)水量。那考河項目包括河道整治、截污、生態(tài)、沿岸景觀、污水處理廠、海綿城市示范及信息監(jiān)控等7項工程。項目在協(xié)議及附件中制定水質(zhì)、水量、防洪標準3類績效指標，針對各運營維護工作和監(jiān)控斷面共設(shè)置103項考核指標，確?？己斯行Аｍ椖繀f(xié)議采用“按效付費”模式——政府每季度按當前績效考核結(jié)果向項目公司支付1次流域治理服務(wù)費；若部分指標未能完全達標，則依據(jù)項目協(xié)議約定扣款。該考核指標內(nèi)容在《標準》中全方位體現(xiàn)，對今后項目建設(shè)更具指導(dǎo)價值。

3.2 推進綠色金融創(chuàng)新機制市場秩序

1）建立海綿城市功能有償使用和交易制度 圍繞海綿城市建設(shè)延伸出的排污權(quán)、碳匯、水權(quán)等，多手段提升二級市場流動性。①進一步豐富交易產(chǎn)品，大力發(fā)展大宗交易；②簡化便利交易方式，優(yōu)化取消部分限制政策；③培養(yǎng)市場，鼓勵排控企業(yè)參與交易服務(wù)，逐步開放個人投資等。

2）建立海綿城市功能交易評估與調(diào)節(jié)機制 在《標準》支撐下，建設(shè)國家層面的排污權(quán)交易管理平臺，加強信息公開。在項目策劃、設(shè)計、實施階段全面預(yù)測市場總量，通過創(chuàng)造稀缺性策略促進交易。采取拍賣等靈活配額分配方式，提前對市場進行調(diào)控。如排污交易機制的目標是改善環(huán)境質(zhì)量，排污總量呈下降趨勢，通過環(huán)境容量科學調(diào)整排污總量，提高排污權(quán)的價值預(yù)期，增加排污權(quán)的市場流動性。

3）建立以PPP模式引導(dǎo)社會資本進入綠色金融投資的橋梁紐帶 PPP優(yōu)勢在于可通過與私營部門結(jié)成風險共擔、利益共享的伙伴關(guān)系，為綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目籌集資金。在海綿城市建設(shè)過程中勢必會推行按效付費的政策線條，因此《標準》是構(gòu)筑PPP建設(shè)各方付費交易的橋梁和通行證，明確和保障各方權(quán)利及義務(wù)。

3.3 助力綠色金融產(chǎn)品體系框架建設(shè)

我國各大銀行推出的綠色金融產(chǎn)品可歸納為環(huán)保產(chǎn)業(yè)指數(shù)、環(huán)保節(jié)能融資及碳金融產(chǎn)品3類。

以上綠色金融產(chǎn)品以環(huán)保、低碳指數(shù)、節(jié)能減排、污染治理等為主，《標準》從水資源有效保護、水環(huán)境質(zhì)量、熱島效應(yīng)等方面確定評價標準，有助于綠色金融產(chǎn)品拓展業(yè)務(wù)產(chǎn)品類別，共同助力海綿城市建設(shè)。

3.4 海綿城市綠色金融深化發(fā)展建議

我國海綿城市建設(shè)和綠色金融已步入縱深發(fā)展的新階段。在實踐中不斷深化新時代綠色金融機制、探索海綿城市標準需深入做好以下工作。

1）加強海綿城市建設(shè)中的綠色金融理論研究，為綠色金融發(fā)展奠定理論基礎(chǔ)。

2）著力構(gòu)建海綿城市及綠色金融相關(guān)的標準體系，保障綠色金融規(guī)范健康發(fā)展。

3）深化綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，推動綠色金融可持續(xù)發(fā)展。

4）強化綠色金融國際合作，不斷提升我國在綠色金融領(lǐng)域的引領(lǐng)作用。

4 結(jié)語

《標準》為綠色金融按效付費、市場構(gòu)建、產(chǎn)品體系框架建設(shè)等提供相應(yīng)支撐，但綠色金融創(chuàng)新工作需完善頂層設(shè)計和基礎(chǔ)性制度安排，有序拓寬綠色項目投融資渠道，創(chuàng)新綠色金融工具。為激勵社會各界的主觀能動性，需從金融創(chuàng)新角度將海綿城市理念與技術(shù)標準、產(chǎn)品進行嫁接，形成可復(fù)制、可推廣的制度及經(jīng)驗，為海綿城市建設(shè)提供助力。