朱菊隱，賈衛(wèi)國

（南京林業(yè)大學經濟管理學院，南京，210037）

隨著我國污染物排放總量控制和節(jié)能減排戰(zhàn)略的推進，利用市場機制實現(xiàn)環(huán)境資源高效配置的排污交易政策手段日益受到政府部門的重視[1]。2013年前后，我國先后在7個省市開展碳市場建設及其排放權交易的試點工作。2017年，習近平總書記在十九大上再次強調要“發(fā)展綠色金融”。水權、排污許可權、用能權等在一定程度上就是發(fā)展權在環(huán)境資源上的體現(xiàn)，而之前在7個省市進行的試點探索，只是一種局部性的、短期性的應對措施[2]。建立全國排污許可權交易中心已是大勢所趨，它將有利于明晰和控制全國各地的價格報送和資源配置情況，促進基于環(huán)境權益的企業(yè)綠色創(chuàng)新，從而推動實現(xiàn)我國的供給側改革和產業(yè)結構優(yōu)化轉型。

排污許可權交易作為污染治理的重要手段，受到國內外學者的高度關注。研究內容主要關注幾個方面:①排污許可權交易內容。研究者分別從排污許可權總量控制[3]，初始分配方法[4]，交易平臺分析[5]和定價模型[6]等方面進行了研究。②排污許可權交易模式[7]。學者主要從無償分配和有償分配、短期交易和長期交易、現(xiàn)貨交易和期貨交易、存量分配和增量分配這八種交易模式展開研究，國外學者多從交易成本的角度展開建模。③排污許可權的法律保護。研究從排污許可權法律屬性[8]，排污主體的責任測度[9]和排污許可權交易的法律規(guī)制[10]等方面進行了探討。研究普遍指出，現(xiàn)存的低效運轉的市場和較弱的環(huán)境規(guī)則還不足以支撐排污許可權交易模式的完美運行和發(fā)展。因此，本文在我國地方排污許可權交易現(xiàn)狀的基礎上，構建全國排污許可權交易市場的理想模式，闡述其交易規(guī)則及效率，并為實際建設提供建議，以期為我國不斷完善排污許可權交易市場有所裨益。

1 排污許可權交易中心的理想運作模式

排污許可權市場理想運作的關鍵在于通過排污許可權一級和二級市場的建立完善，逐步將企業(yè)污染防治的被動行為轉變?yōu)槭袌鲵寗拥淖园l(fā)行為，從而促進環(huán)境資源的有效配置。本文通過論述排污許可權交易一級市場和二級市場的模型構建標準，以解釋全國排污許可權交易中心的理想運作模式。

1.1 排污許可權一級市場交易模型

排污許可權的一級交易市場是指排污者與政府之間進行交易，主要由政府主導，按照一定的公開標準向排污單位免費分配排污指標，實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。因此排污許可權一級市場主要解決公平問題，其運行機制包括以下幾個基本環(huán)節(jié)（見圖1）。

圖1 排污許可權一級市場交易模型

1.1.1 交易主體

一級市場的交易主體是政府與排污企業(yè)。首先由全國人大常委會從法律上確立我國的環(huán)境資源產權制度。在此基礎上實現(xiàn)主體準入資格的審定、各環(huán)境資源所有權、經營權和使用權的明確界定，以避免由主體權利界定不清導致的交易混亂等問題。此外，全國人大常委會負責監(jiān)督排污許可權分配規(guī)則和過程是否合格透明，同時準確計量和監(jiān)督污染源的排放，對政府層面的違法行為擁有執(zhí)法權。

1.1.2 交易對象

一級市場的交易對象是排污許可權。首先遵循排污許可權可計量和可監(jiān)測的原則，結合污染物的種類、形態(tài)、治理難易程度等因素明確界定交易對象。其次政府應根據(jù)一定期限內的各排污許可權分配總量，設計不同期限的排污許可權組合。第三，引入排污許可權認證機構，對進入分配系統(tǒng)的排污許可權進行數(shù)量和質量上的核準，確保分配方案得到圓滿執(zhí)行。

1.1.3 分配規(guī)則

排污許可權一級市場中由政府依據(jù)法律和行政手段制定規(guī)則，接受獨立第三方機構的審查和監(jiān)督。首先由中央政府核定一定期限內區(qū)域的污染物排放總量。其次由區(qū)域政府針對每個企業(yè)的歷史產量、發(fā)展規(guī)劃和節(jié)能減排實施情況進行綜合評估，核定該企業(yè)一定期限內的實際排污需求量。第三，考慮到各地區(qū)的排污許可權配額總量與該區(qū)域所有企業(yè)的實際排污需求量有出入，所以引入修正系數(shù)，其計算公式如下:

修正系數(shù)=該區(qū)域排污許可權配額總量/該區(qū)域所有企業(yè)的實際排污需求量。

因此該區(qū)域企業(yè)最終獲得的排污許可權分配量=該企業(yè)實際排污需求量修正系數(shù)。

1.1.4 獨立的第三方認證機構

第三方機構也是排污許可權市場的重要組成部分，包括排污許可權認證機構和咨詢機構。認證機構需要對申報的排污許可權的可靠性和真實度進行核實稽查；咨詢機構則提供未來發(fā)展趨勢、排污許可權總量變動情況和分配信息等。

1.2 排污許可權二級市場交易模型

二級市場指的是由市場主導的排污者之間進行的交易，是實現(xiàn)資源有效配置的關鍵環(huán)節(jié)。因此排污許可權二級市場又被稱為自由交易市場，運行機制包括以下幾個基本環(huán)節(jié)（見圖2）。

1.2.1 交易主體

二級市場的供給者通常為排污許可權富余的企業(yè)，向交易平臺提供排污許可權及相關衍生品；需求者通常為排污許可權匱乏的企業(yè)，在平臺上通過公平競爭的價格購買所需產品。因而首先放寬市場主體范圍，允許個人投資者、中間商和環(huán)保組織等參與排污許可權交易。其次規(guī)定政府不能參與市場交易，只負責制定規(guī)則和市場監(jiān)督。并在供給側鼓勵和引導排污許可權的自由交易，提供政策、支持等；在需求側建立激勵機制，加強買方對排污許可權的需求如提高價格等措施。

1.2.2 交易對象

排污許可權二級市場的交易對象是各個企業(yè)所持有排污許可權額度。因而對于同類環(huán)境資源可以直接在市場上交換，類似于物物交換；對于異類環(huán)境資源，應折算為貨幣后進行交換，這就需要建立一個公平完善的價格折算體系。其次，應鼓勵將各地多種形式的污染物甚至非污染物納入市場交易體系中，從而擴大污染治理的深度和廣度。

圖2 排污許可權二級市場交易模型

1.2.3 交易規(guī)則

排污許可權二級市場作為一個完備的自由交易市場，其交易應該是市場化的。首先，建立完備的電子競價報價交易系統(tǒng)，通過建立第三方交易平臺減低交易費用，刺激交易需求。其次嘗試建立排污許可權銀行，積極尋求政策銀行的支持，力爭將排污許可權交易所在區(qū)域打造為排污許可權區(qū)域交易中心。第三，完善環(huán)境資源商品化的現(xiàn)貨交易、期貨交易和期權交易等形式，實現(xiàn)規(guī)避風險、套期保值和價格發(fā)現(xiàn)等功能，進而滿足潛在購買者的投資需求。

1.2.4 第三方認證機構

排污許可權二級市場交易是一項復雜的系統(tǒng)化過程，需要一個獨立的信息監(jiān)管和協(xié)調機構來保證交易的持續(xù)順利進行。包括企業(yè)信息咨詢服務機構、污染物排放量檢測機構、市場規(guī)范監(jiān)督機構等，全面管理和協(xié)調參加排污許可權交易的市場主體。同時鼓勵市場配套的咨詢機構、金融機構及中介機構等蓬勃發(fā)展。區(qū)域政府也可通過第三方機構尋求更多交易機會，培育本地市場。

2 目前我國排污許可權交易中心運作中存在的問題分析

我國目前排污許可權交易實踐中普遍存在兩種問題，一是“重一級市場、輕二級市場”；二是“重二級市場、輕一級市場”，導致在實踐中無法通過市場機制進行高效的治污減排。

2.1 一級市場中存在的問題

2.1 交易主體監(jiān)管不嚴

排污許可權作為公共物品，由國家進行所有權和使用權的管理。但我國多數(shù)試點地區(qū)的排污審核、監(jiān)測、報告機制不完善，核查工作均由地方政府接管，缺乏第三方機構的監(jiān)督，存在企業(yè)瞞報和政府權力尋租的現(xiàn)象。

2.1.1 交易對象不規(guī)范

第一，各地交易客體的標的各不相同。例如江陰市、湖南省等以主要污染物的排污許可權為交易客體，而江蘇省和重慶市以主要污染物的排污指標，這對排污許可權的跨區(qū)域交易造成了直接障礙。第二，總量制定不規(guī)范。我國多以行政手段進行總量的分配，作為分配客體的企業(yè)對總量分配的參與度較低，以致部分試點地區(qū)出現(xiàn)目標容量和環(huán)境容量偏離的問題。

2.1.2 分配規(guī)則不完善

首先，缺乏全國統(tǒng)一的排污許可權分配規(guī)則，導致交易雙方都只能被迫依靠政府的行政安排。其次在懲罰規(guī)則方面缺乏統(tǒng)一的標準，出現(xiàn)政府受利益驅使增加收費項目，造成指標供給不足或過剩、初始分配不公平等問題，實際上降低了排污許可權的市場價值。第三，我國現(xiàn)有的社會經濟制度、政府管理水平、環(huán)保觀念等與發(fā)達國家相比還有一定差距，因而采用免費的排污許可權初始分配方式會極大的加劇有關部門的監(jiān)督和預測成本，很難真正得到成本效益的結果。

2.2 二級市場中存在的問題

2.2.1 交易主體數(shù)量有限

現(xiàn)行排污許可權交易市場中參與者不足是普遍現(xiàn)象。第一，存在大企業(yè)聯(lián)合構成賣方壟斷，迫使?jié)撛谫I方退出市場。第二，某些政府基于過高的預期價格，參與交易成為壟斷買者，從而無法形成完備的自由交易市場。第三，目前交易主體局限于企業(yè)和政府，個人、投資者、環(huán)保組織等參與仍存在障礙問題。

2.2.2 交易平臺和政府的界限不清

排污許可權是政府監(jiān)督下的一種市場行為，但是我國部分試點地區(qū)的排污許可權交易平臺與政府界限不清，交易平臺缺乏獨立性。未有法律規(guī)定交易平臺的獨立性，使得多地環(huán)保部門同時是排污許可權交易的中介者、監(jiān)督者和參與者。容易滋生尋租和信息不對稱的情況，使得價格機制難以發(fā)揮作用。

2.2.3 價格機制不合理

排污許可權二級市場的價格變化以市場經濟規(guī)律為基礎，受市場供求關系影響而波動。首先，已有的競價機制存在漏洞。部分地區(qū)出現(xiàn)競價暗中操控和價格過高的情況，致使價格脫離供求關系。其次，部分地方法規(guī)規(guī)定了政府部門直接擁有二級市場的參與定價權，使得交易規(guī)則模糊不清。

3 建議

3.1 營造全民環(huán)保氛圍，增強法律保障

3.1.1增強國民的環(huán)保意識，加強排污許可權制度的外部監(jiān)督監(jiān)測力度

首先加快排污許可權交易人才培養(yǎng)建設，切實加大對環(huán)保政策的培訓和宣傳力度。其次建立企業(yè)污染物排放臺賬制度，并進行定期審核及公開。第三，健全民眾舉報機制，發(fā)揮好社會各界人士對排污許可權交易全程的監(jiān)督作用。最后，定期調查評估全國環(huán)境治理狀況并進行分級預警。

3.1.2完善排污許可權交易法律體系，增強執(zhí)法能力

一是應加強與相關環(huán)境管理部門的銜接，制定一段時期內的減排政策，增強企業(yè)污染減排的積極性。二是加強監(jiān)管執(zhí)法力度，通過嚴把排污交易審批和許可關，建立起以高效和廉潔為核心的政治和行政體制。

3.2 加強一級市場主客體規(guī)范度，完善初始定價機制

3.2.1 加強對交易主體的監(jiān)管

首先要加大對企業(yè)違法排污行為的處罰力度，并嚴把排污交易審批和許可關。提高污染企業(yè)和超總量排放的違法成本，使企業(yè)只能走向市場交易，在法定排污量內進行生產。其次加強總量控制、排污許可、主體認責等方面的制度，對無證排污和隱藏包庇行為進行界定，加大行政處罰力度。

3.2.2規(guī)范交易客體

首先，利用拍賣等市場化方式進行總量的分配，并定期調整。其次要規(guī)范交易標的，并推行環(huán)境資源之間的換算標準，滿足市場主體的基本需求。第三，明確界定產品的概念、種類和性質，擴大交易產品的范圍和種類。

3.2.3完善初始分配規(guī)則

首先，統(tǒng)一分配方式。我國應該靈活的將免費分配和有償拍賣兩種形式相結合，作為過渡手段使用。例如對排污需求大的企業(yè)采用集中拍賣排污許可權，而對于新興環(huán)保企業(yè)或排污需求量小的企業(yè)采用免費分配的方式，以促進企業(yè)之間的公平競爭和激發(fā)環(huán)保積極性。其次，加快出臺國家范圍內的污染物初始排污許可權分配技術規(guī)范和行業(yè)守則，加大信息披露力度，嚴打地方保護主義。

3.3 確保二級市場自由交易，健全價格機制

3.3.1放寬對交易主體范圍的限制

首先應完善交易主體的范圍界定、準入資格，權責義務等一系列市場主體制度，豐富市場主體。其次，加強對政府本身的約束，限制其直接參與市場交易，加大對相關環(huán)保人員的激勵與約束，消除排污交易中的尋租與賣租。第三，制定合理的排污許可權使用年限和折舊率，避免壟斷造成的資源閑置。

3.3.2確保交易平臺的獨立性

首先應立法確定交易平臺是不依附且不受政府機構指令的獨立法人。其次明確定位各區(qū)域交易中心的職能，重視其中介服務性質。第三，可建立第三方信息咨詢平臺，提供可供查詢的實時排污許可權交易的流程信息、交易規(guī)則等。同時可與環(huán)保部門有關排污許可證明的申請、撤銷和變更等工作情況進行聯(lián)網(wǎng)公示，實現(xiàn)信息共享。

3.3.3健全交易價格機制

首先有關部門應探索利用價格上下限、儲備機制等方式健全全國統(tǒng)一的排污許可權價格管理機制。其次完善全國聯(lián)網(wǎng)的電子競價交易系統(tǒng)，加大信息披露力度。最后在交易價格的設計上，可采用雙向拍賣等機制，增強市場活力。

4 小結

排污許可權交易市場是及其復雜的系統(tǒng)，本文只對其中部分做了研究。總的來說，通過全國排污許可權交易中心的一級市場和二級市場的建立，使得排污許可權交易作為一個流動性和連通性很強的系統(tǒng)，在全國范圍內進行傳導。分析可知，我國排污許可權交易市場存在較大缺陷，建立的核心是保證一級市場和二級市場的公平和效率問題，未來仍有很長一段探索之路。