喻建華 胡民鋒 隗煒

摘要：國有土地使用權(quán)作價出資或入股是土地有償使用的方式之一。隨著土地使用制度改革深入推進(jìn)，其適用范圍已逐漸從省級及以上國有企業(yè)存量劃撥土地資產(chǎn)處置，擴(kuò)大到允許市、縣政府一級市場土地供應(yīng)，一些城市也基于國家的政策框架進(jìn)行了試點和改革探索，但對該政策的適用范圍、實施細(xì)則等方面還未達(dá)成共識。分析國有土地使用權(quán)作價出資或入股的發(fā)展歷程及特征，在總結(jié)國內(nèi)地方層面部分城市的改革和創(chuàng)新實踐基礎(chǔ)上，提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：國有土地使用權(quán);作價出資或入股;對策建議

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）09-0065-68 收稿日期：2019-07-15

國有土地使用權(quán)作價出資或入股是政府將一定年期的國有土地使用權(quán)作價，作為出資投入到企業(yè)，其土地資產(chǎn)計作國家資本金或股本金，是一種非貨幣交易形式的土地有償使用方式。在國有土地使用權(quán)作價出資或入股過程中，企業(yè)不是直接繳納土地出讓金，而是通過讓渡與土地出讓金同等價值的股權(quán)作為對價，取得土地使用權(quán)。

1總體發(fā)展歷程及特征

國有土地使用權(quán)作價出資或入股在上世紀(jì)80年代就已有萌芽，在國有企業(yè)和土地使用制度改革過程中不斷完善，內(nèi)涵和適用范圍逐漸擴(kuò)大，從最初僅用于國有企業(yè)存量劃撥土地資產(chǎn)處置逐漸擴(kuò)大到政府一級市場土地供應(yīng)?？傮w來看，可以劃分為三個階段。

1.1作為處置國有企業(yè)劃撥土地資產(chǎn)的方式之一

1992年，原國家土地管理局、國家體改委印發(fā)了《股份制試點企業(yè)土地資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》（[1992]國土（籍）字第66號），規(guī)定“改組或新設(shè)股份制企業(yè)時，涉及的國有使用權(quán)必須作價人股”，首次提出國有企業(yè)實行股份制改革涉及的土地使用權(quán)必須作價人股。在當(dāng)時的條件下，該文件所說的土地使用權(quán)作價人股實際上是指土地使用權(quán)必須納入企業(yè)資產(chǎn)處置，與作為有償使用方式的國家以國有土地使用權(quán)作價出資或人股有本質(zhì)不同。

1998年，原國家土地管理局出臺《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（原國家土地管理局8號令），對國有企業(yè)改革中對國有企業(yè)改革中涉及的劃撥土地使用權(quán)處置問題作了系統(tǒng)性的規(guī)定。國有土地使用權(quán)作價出資或入股只適用于國有企業(yè)改革過程中劃撥土地使用權(quán)資產(chǎn)處置，并明確批準(zhǔn)權(quán)限為“省級以上人民政府土地管理部門”。

這一階段的國有土地使用權(quán)作價出資或入股，實際上是為解決當(dāng)時國有企業(yè)改制的資產(chǎn)處置問題出臺的政策，并明確了是省級及以上政府批復(fù)的國有企業(yè)資產(chǎn)的處置方式之一。

1.2<土地管理法實施條例》將其作為國有土地有償使用的方式

1999版的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）第29條規(guī)定，“國有土地有償使用的方式包括：（一）國有土地使用權(quán)出讓;（二）國有土地租賃;（三）國有土地使用權(quán)作價出資或人股”。第一次在法律上明確將土地使用權(quán)作價出資和人股作為土地有償使用方式之一。土地使用權(quán)作價出資或入股，與出讓、租賃方式一樣，可用為一級市場土地供應(yīng)的方式，而不應(yīng)僅限于存量劃撥國有土地資產(chǎn)處置。但自《條例》頒布至2016年，國家未就一級市場以作價出資或人股方式配置土地出臺相關(guān)的操作性規(guī)定，而一級市場供應(yīng)主體為市、縣地方政府，導(dǎo)致實際操作無章可循。

這一階段的國有土地使用權(quán)作價出資或入股，雖然明確了是國有土地有償使用的方式之一，但由于缺乏具體操作細(xì)則，在地方層面，除深圳、南寧等少數(shù)幾個城市進(jìn)行初步探索外，在土地管理實際工作中，各地仍然只限于省級以上政府批復(fù)的國有企業(yè)改制中劃撥土地資產(chǎn)處置。

1.3成為擴(kuò)大國有土地使用權(quán)有償出讓改革的重要內(nèi)容

2016年底原國土資源部出臺《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)[2016]20號，以下簡稱20號文），對完善公共服務(wù)項目用地供應(yīng)和企事業(yè)單位改制建設(shè)用地資產(chǎn)處置提出了政策導(dǎo)向，支持市、縣政府對能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程等非經(jīng)營性用地以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設(shè)。在操作層面將土地使用權(quán)作價出資或入股作為一級市場新增土地供應(yīng)、國有劃撥土地資產(chǎn)處置中兼可運用的方式，為擴(kuò)大作價出資或入股適用范圍方面邁出了實質(zhì)性的一步。

這一階段的國有土地使用權(quán)作價出資或入股，是為適應(yīng)投融資體制改革要求，作為擴(kuò)大國有土地使用權(quán)有償出讓改革的重要內(nèi)容，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義，但由于對于一級市場新增土地供應(yīng)如何具體操作、作價金額、供地程序以及省級以下國有企業(yè)改制中劃撥土地資產(chǎn)處置能否采用作價出資等細(xì)則或問題并未明確，導(dǎo)致地方層面實際操作仍然較為困難。

2地方層面改革和創(chuàng)新探索

近年來，隨著各地政府和社會資本合作的深度推進(jìn)，國內(nèi)部分城市結(jié)合自身實際情況，對改革、規(guī)范土地使用權(quán)作價出資或人股進(jìn)行了探索，既有對存量劃撥土地資產(chǎn)處置的探索，也有對一級市場新增土地供應(yīng)的創(chuàng)新。

2.1存量劃撥土地資產(chǎn)處置的探索

為顯化國有土地資產(chǎn)價值，經(jīng)江蘇省國土資源廳同意，南京市于2015年底啟動了市屬國有企業(yè)國有土地使用權(quán)作價出資試點工作，允許南京地鐵、交通、城建、港口四個市屬集團(tuán)及其下屬企業(yè)對其取得劃撥土地使用權(quán)以作價出資方式盤活存量國有土地。在審批程序上，參照省屬國有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置，作價出資處置方案經(jīng)市級國土部門初審后，需報省國級國土部門核準(zhǔn)和備案后方能生效。

雖然這種做法超出了原國土資源部將土地使用權(quán)作價出資或人股限定“省級以上人民政府批準(zhǔn)實行授權(quán)經(jīng)營或國家控股公司試點的企業(yè)”的約束，但從地方政府和企業(yè)的角度考慮，各類國有企業(yè)應(yīng)享有平等的政策，在規(guī)范可控的條件下，不改變用地性質(zhì)和用地條件，將市屬國有企業(yè)存量土地進(jìn)行作價出資或人股，不失為改善企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、盤活企業(yè)的大膽創(chuàng)新和嘗試。

2.2一級市場新增土地供應(yīng)的創(chuàng)新

目前，深圳、南寧、蘭州等城市允許將軌道交通沿線土地作價出資。這些城市的具體做法雖有一些差異，但均是將作價出資作為一級市場新增土地供地方式之一，基本原則、實施程序較為類似。以深圳市為例，2013年5月深圳市出臺了《深圳市國有土地使用權(quán)作價出資暫行辦法》，由深圳市人民政府選擇經(jīng)營性開發(fā)用地實施作價出資，將土地使用權(quán)注入國有獨資的市地鐵集團(tuán)有限公司、市機(jī)場集團(tuán)有限公司、市特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司等全資國有企業(yè)，封閉運行，完成增資手續(xù)后由三家公司分別進(jìn)行開發(fā)運行。

目前，深圳市已經(jīng)完成部分經(jīng)營性用途地塊的作價出資工作，其中最具影響力的是深圳地鐵土地作價出資。市政府將地鐵二期、三期沿線及上蓋配套的土地以土地使用權(quán)作價出資方式注入地鐵集團(tuán)，通過“地鐵+物業(yè)”的投融資模式，由地鐵企業(yè)對地鐵沿線土地進(jìn)行市場化運作，實現(xiàn)地鐵沿線巨大的外部效益部分內(nèi)部化，由此構(gòu)建地鐵企業(yè)盈利模式，支持構(gòu)建并實施市場化運作的投融資模式。但是，三市對允許以作價出資或人股方式供應(yīng)的土地范圍，卻不盡相同。深圳市就此未作出實質(zhì)的約束性規(guī)定，從實施的項目和建設(shè)內(nèi)容上看，是經(jīng)營性、非經(jīng)營性用途兼而有之;南寧市雖明確限定在“城市規(guī)劃確定的城市軌道交通及其配套設(shè)施用地范圍內(nèi)”，但實際操作中也是經(jīng)營性和非經(jīng)營性用地均有涉及;蘭州市則僅有“軌道交通沿線土地（含地下）”的原則性規(guī)定，由于政策發(fā)布時間不長，實施效果還有待觀察。

2.3基于PPP模式的土地作價出資

為盤活國有土地資產(chǎn)和推進(jìn)政府與社會資本合作模式（PPP），三亞市出臺《三亞市國有土地作價出資管理暫行辦法》（三府[2017]235號），允許市屬國有企業(yè)可以將劃撥土地使用權(quán)，或劃撥土地補(bǔ)辦出讓后，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，將土地使用權(quán)作價，與引入的社會資本合作推進(jìn)項目建設(shè)。據(jù)了解，三亞市已將該方法用于解決由于征地拆遷和國有土地上房屋征收引起的安置房建設(shè)項目土地供應(yīng)。三亞市的做法符合20號文有關(guān)精神，但是卻要求先行將土地劃撥至國有企業(yè)后再進(jìn)行作價出資，其性質(zhì)仍應(yīng)視為國有企業(yè)將存量劃撥土地作價出資，而非一級市場新增土地供應(yīng)，且在實施操作中需先劃撥或補(bǔ)辦出讓再按照資產(chǎn)處置方式辦理作價出資，程序復(fù)雜。

2.4小結(jié)

這些城市的探索，為“完善國有土地有償使用方式”提供了豐富的地方實踐，同時也應(yīng)該看到，這些城市的做法或多或少對原國土資源部的相關(guān)行政規(guī)章有所突破，或與20號文中采用作價出資或入股方式配置公共服務(wù)項目用地的思路有些偏差，如擴(kuò)大國有企業(yè)改制作價出資地方政府批準(zhǔn)權(quán)限，以及將適用范圍擴(kuò)大到經(jīng)營性用地等，但卻具有較強(qiáng)的操作性和地方需求，應(yīng)充分吸取相關(guān)經(jīng)驗，完善相關(guān)政策進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范。

3完善作價出資的對策建議

綜合國家相關(guān)的法律法規(guī)和政策，以及當(dāng)前國內(nèi)城市的探索和實踐，從保護(hù)國有資產(chǎn)并利于資產(chǎn)顯化，增強(qiáng)市場活力，基于市、縣等地方層面可實施、可操作、有動力的角度考慮，建議從以下方面進(jìn)一步完善國有土地使用權(quán)作價出資相關(guān)政策。

3.1優(yōu)化作價出資的適用范圍

國有土地使用權(quán)作價出資主要包括新增和存量兩種類型。綜合20號文等文件相關(guān)規(guī)定，新增國有土地使用權(quán)作價出資主要包括能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育等不以營利為目的非經(jīng)營性項目。但是從各地實踐來看，非經(jīng)營性項目因缺乏經(jīng)濟(jì)效益而在地方層面實施起來缺乏活力，建議可適度考慮允許部分特殊經(jīng)營性項目（如軌道交通沿線用地開發(fā)）經(jīng)市級政府批復(fù)后，可采用作價出資方式配置土地，一方面平衡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，另一方面也可促進(jìn)一體化開發(fā)。

存量國有土地使用權(quán)作價出資主要是企事業(yè)單位在改革改制中，已依法取得國有劃撥土地使用權(quán)的土地。其在國有企業(yè)改革攻堅、土地使用制度改革的過渡階段發(fā)揮了重要的意義，減輕了企業(yè)的資金壓力，顯化了土地資產(chǎn)，促進(jìn)了國有資產(chǎn)保值增值。但是，以作價出資或入股方式處置存量劃撥土地資產(chǎn)也有一些明顯的“硬傷”，主要有兩個方面的原因：一是國有土地使用權(quán)作價出資屬于政府行政許可行為，也就意味著這種土地資產(chǎn)處置方式很大程度上是通過行政權(quán)力促進(jìn)土地的資本化，與“企業(yè)要素市場化配置”的改革要求有一定的矛盾。二是由于土地資產(chǎn)本身具有金額巨大的特點，土地使用權(quán)作價出資，在降低企業(yè)負(fù)債率同時也增加了企業(yè)融資的杠桿率和企業(yè)的杠桿風(fēng)險。因此，建議嚴(yán)格限制國有企業(yè)以作價出資方式處置存量劃撥用地。

3.2規(guī)范軌道交通等特殊項目的土地作價出資

按照現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定，軌道交通等特殊項目的經(jīng)營性物業(yè)用地原則上應(yīng)采用公開出讓方式，但由于軌道交通建設(shè)施工的復(fù)雜性，站場與上蓋物業(yè)難以分開設(shè)計、施工，“公開出讓”的土地實際已具有天然的“排他性”，其結(jié)果反倒造成一些地方不得不以非經(jīng)營性項目之名將整宗土地一次性劃撥或分層多次供應(yīng)，既不利于項目融資，也給軌道交通建設(shè)單位后期開發(fā)、運營帶來諸多問題。建議將軌道交通站點以及上蓋物業(yè)建設(shè)用地均納入可實施作價出資或人股的用地范圍，由項目建設(shè)單位或與相關(guān)企業(yè)合作實施一體化開發(fā)，與軌道交通主體工程同步設(shè)計和施工，但對允許作價出資或人股的用地規(guī)模應(yīng)予以嚴(yán)格約束，僅限定在必需的交通交通站場用地及其影響范圍內(nèi)，確保土地市場的公平性和競爭性。

3.3明確作價出資的實施細(xì)則

目前，國家僅對以作價出資方式供應(yīng)土地出臺了原則性意見，即“以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或人股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實施”，尚未就土地作價金額和供地程序等制定指導(dǎo)意見或?qū)嵤┘?xì)則?？紤]到以作價出資或人股方式供應(yīng)土地的項目的特殊性，建議可借鑒深圳做法，參照協(xié)議出讓方式確定作價金額和供地程序，體現(xiàn)其作為“有償使用”的特點。除法律法規(guī)明確禁止用于抵押的土地外，允許以作價出資或入股土地進(jìn)行融資。