黃婷

摘要：隨著國家機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，在執(zhí)法重心持續(xù)下移進(jìn)程中，縣域綜合行政執(zhí)法體制改革逐漸展現(xiàn)出其重要性。當(dāng)前我國縣域綜合行政執(zhí)法體制改革仍存在內(nèi)部機(jī)制運(yùn)行不暢、外部機(jī)制銜接欠佳及配套機(jī)制不足等困境，如何進(jìn)一步統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)責(zé)、順暢執(zhí)法體制機(jī)制、完善執(zhí)法配套資質(zhì)、解決資源不足等困境，未來縣域綜合行政執(zhí)法體制改革需要從持續(xù)推進(jìn)執(zhí)法重心下移并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸、構(gòu)建并強(qiáng)化部門間協(xié)調(diào)機(jī)制、探索激勵(lì)型執(zhí)法模式三方面大力推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法; 相對(duì)集中執(zhí)法; 價(jià)值取向

中圖分類號(hào)：D9? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1009-3605（2019）05-0021-07

綜合行政執(zhí)法體制改革是中央和國務(wù)院頒布的一項(xiàng)重大改革任務(wù)，是“將行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)進(jìn)行集中，統(tǒng)一交由另一個(gè)特定的行政機(jī)關(guān)去執(zhí)行，原行政機(jī)關(guān)不得再行使行政處罰權(quán)的一種執(zhí)法形式”[1]，核心是圍繞著執(zhí)法資源有效整合、執(zhí)法職權(quán)持續(xù)優(yōu)化這一改革理念，實(shí)行職權(quán)相對(duì)集中，職責(zé)統(tǒng)一管理，逐漸推進(jìn)處罰權(quán)重心向市縣兩級(jí)下移，旨在減低多頭交叉重復(fù)執(zhí)法、提升執(zhí)法效率、規(guī)范公正文明執(zhí)法。在綜合行政執(zhí)法體制改革持續(xù)推進(jìn)進(jìn)程中，縣域既是我國綜合行政執(zhí)法體制改革頂層設(shè)計(jì)中執(zhí)法重心下移的末端關(guān)鍵，也是我國行政區(qū)劃中連接地區(qū)級(jí)政府和中央政府的中間紐帶，其綜合行政執(zhí)法體制改革既要對(duì)中共中央關(guān)于行政執(zhí)法職能和機(jī)構(gòu)整合中頂層設(shè)計(jì)與整體部署精神貫徹落實(shí)，又要兼顧地方治理現(xiàn)實(shí)需求，可以說，縣域綜合行政執(zhí)法體制改革是綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)程中值得關(guān)注的重點(diǎn)問題之一。本文擬就湖南省綜合行政執(zhí)法體制改革為視角，以湖南省部分縣域?qū)嶋H執(zhí)法數(shù)據(jù)、執(zhí)法效能為范本分析湖南縣域綜合行政執(zhí)法體制改革的具體做法，并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國綜合行政執(zhí)法體制改革進(jìn)路做進(jìn)一步探析。

一、綜合行政執(zhí)法體制改革的制度邏輯

我國行政執(zhí)法歷經(jīng)部門單獨(dú)執(zhí)法、相關(guān)職能部門聯(lián)合執(zhí)法、相對(duì)集中執(zhí)法三個(gè)階段。第三階段的相對(duì)集中執(zhí)法是對(duì)解決單獨(dú)執(zhí)法存在的多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法以及部門聯(lián)合執(zhí)法存在的部門利益不平衡、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等問題的有力探索。從執(zhí)法理念與制度設(shè)計(jì)而言，可以說，相對(duì)集中執(zhí)法伊始時(shí)期是我國縣域綜合行政執(zhí)法體制改革制度演進(jìn)的起點(diǎn)，它體現(xiàn)了我國行政機(jī)關(guān)在效率優(yōu)先兼顧公平的價(jià)值取向下，執(zhí)法權(quán)力配置的再優(yōu)化。

（一）縣域綜合行政執(zhí)法體制改革制度演進(jìn)

“綜合行政執(zhí)法體制改革前身可以追溯到20 世紀(jì) 80 年代末的城建監(jiān)察制度，即城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革”。[2]依照綜合行政執(zhí)法改革推進(jìn)的進(jìn)度，可以將其概括為兩大階段：重點(diǎn)領(lǐng)域相對(duì)集中執(zhí)法初步探索階段（1978年至2002年）和相對(duì)集中綜合行政執(zhí)法深入推進(jìn)階段（2002年至今）。

第一階段，重點(diǎn)領(lǐng)域相對(duì)集中執(zhí)法初步探索階段?！吨腥A人民共和國行政處罰法》的頒布為執(zhí)法權(quán)責(zé)的再優(yōu)化和相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)的制度探索提供了法制環(huán)境、立法支持和制度保障;1997年5月，北京市宣武區(qū)根據(jù)《關(guān)于在宣武區(qū)開展城市綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的通知》設(shè)立城市管理監(jiān)察大隊(duì)，開啟了全國第一個(gè)綜合行政執(zhí)法單位的先河;2002年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，標(biāo)志著城市管理領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革拉開序幕，開啟了相對(duì)集中執(zhí)法的初步探索。故而，“自2002年始，行政執(zhí)法改革在相對(duì)集中行政處罰和綜合行政執(zhí)法并舉階段開始了初步探索?！盵3]

第二階段，相對(duì)集中行政執(zhí)法深入推進(jìn)階段。自2002年開啟綜合行政執(zhí)法初步探索以來，國家就如何優(yōu)化執(zhí)法資源、提升行政執(zhí)法效率做了多方面探索，分別在重點(diǎn)領(lǐng)域如城市管理、食品安全等領(lǐng)域展開多領(lǐng)域、多城市、多部門綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，為綜合行政執(zhí)法的全方面推進(jìn)積累了多地區(qū)多領(lǐng)域試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)。2014年，隨著《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大問題決定》的發(fā)布，綜合行政執(zhí)法推進(jìn)工作進(jìn)入相對(duì)集中行政執(zhí)法深入開展新階段，中共中央以黨的決議形式對(duì)綜合行政執(zhí)法做了全面部署，在橫向上減少執(zhí)法隊(duì)伍，厘清執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限，進(jìn)一步將綜合行政執(zhí)法進(jìn)一步區(qū)分為重點(diǎn)領(lǐng)域和跨部門綜合行政執(zhí)法兩種類型;縱向上減少執(zhí)法層次，將行政執(zhí)法重心向市縣兩級(jí)下移;2015年4月，中央編辦發(fā)布《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》，綜合行政執(zhí)法體制改革頂層設(shè)計(jì)的整體落地，對(duì)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作深入推進(jìn)做了詳細(xì)部署，綜合行政執(zhí)法推進(jìn)體制改革進(jìn)入深入推進(jìn)階段;2015年12月《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）年》再進(jìn)一步明確規(guī)定，“根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣兩級(jí)政府下移，進(jìn)一步明確了執(zhí)法體制改革的重心為市縣兩級(jí)”。

（二）縣域綜合行政執(zhí)法體制改革制度演進(jìn)蘊(yùn)含的價(jià)值取向

縣域綜合行政執(zhí)法制度演進(jìn)歷經(jīng)相對(duì)集中執(zhí)法初步探索到深入推進(jìn)相對(duì)集中執(zhí)法兩個(gè)階段，改革重心著重在執(zhí)法力量整合和職能配置優(yōu)化等方面，通過整合政府部門間相同相近的執(zhí)法職能，將行政處罰權(quán)相對(duì)集中且向市、縣下移，根本目的是在行政執(zhí)法公平公正的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn) “權(quán)威高效”，其制度演進(jìn)進(jìn)程蘊(yùn)含著效率優(yōu)先兼顧公平的價(jià)值取向。

綜合行政執(zhí)法體制改革蘊(yùn)含著效率優(yōu)先的法價(jià)值取向邏輯。《中華人民共和國憲法》第27條就國家機(jī)關(guān)提高工作效率做了原則性的要求。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，效率是以較少的成本生產(chǎn)出人們所需要的最大的產(chǎn)品，通俗的說就是最小的投入最大的產(chǎn)出，即效率=收益-成本。綜合行政執(zhí)法體制改革所追求的“效率”價(jià)值，是試圖通過選擇成本較低的權(quán)力資源配置，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的公權(quán)力資源配置，避免分散執(zhí)法帶來的重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法。

綜合行政執(zhí)法體制改革蘊(yùn)含著兼顧公平的法價(jià)值取向邏輯。效率與公平是法價(jià)值基本內(nèi)容，既相互依存又相互獨(dú)立，在既相互依存又相互獨(dú)立的法價(jià)值之間，法價(jià)值取向的偏差，或者說對(duì)某種法價(jià)值的側(cè)重并不意味著對(duì)另一價(jià)值的忽視，它僅僅體現(xiàn)了立法者或者公家公權(quán)力主體在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)法價(jià)值的側(cè)重不同。毫無疑問，無論行政執(zhí)法如何改革與優(yōu)化，執(zhí)法的根本目的是要實(shí)現(xiàn)公平正義，也就是說，綜合行政執(zhí)法體制改革蘊(yùn)含的效率優(yōu)先兼顧公平的價(jià)值取向邏輯并不意味著綜合行政執(zhí)法體制改革進(jìn)程中對(duì)公平的漠視。恰恰相反，綜合行政執(zhí)法體制改革蘊(yùn)含的效率優(yōu)先兼顧公平的價(jià)值邏輯是以實(shí)現(xiàn)公平正義為基礎(chǔ)，在公平正義基礎(chǔ)上對(duì)效率的重視，即在確保行政執(zhí)法公平公正的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力資源配置最優(yōu)化。

二、湖南縣域綜合行政執(zhí)法體制改革的具體做法

2015年9月，根據(jù)中央關(guān)于綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作文件精神，湖南省編辦對(duì)試點(diǎn)工作提出具體要求，進(jìn)一步明確湖南省綜合行政執(zhí)法體制改革的原則、方向和試點(diǎn)內(nèi)容。湖南省政府、湖南省編辦將綜合行政執(zhí)法體制改革作為湖南省2016年重點(diǎn)推進(jìn)的體制改革之一，在全省13個(gè)設(shè)區(qū)的市、123個(gè)縣市區(qū)城市管理領(lǐng)域開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，以在市區(qū)一級(jí)減少執(zhí)法層級(jí)，在縣一級(jí)將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等市場監(jiān)管部門及其執(zhí)法力量進(jìn)行整合，構(gòu)建“三合一”市場綜合監(jiān)管模式以及在有條件的縣（如長沙縣）將衛(wèi)生、食藥、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、文化等多個(gè)政府職能部門的執(zhí)法隊(duì)伍，整合為商衛(wèi)食藥、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)事務(wù)4個(gè)行政執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法的“大綜合”為基本模式的綜合行政執(zhí)法體制改革。

根據(jù)中央和省有關(guān)文件及改革試點(diǎn)方案，湖南綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)按照“總體設(shè)計(jì)、突出重點(diǎn)，因地制宜、分步實(shí)施，積極穩(wěn)妥、統(tǒng)籌推進(jìn)”原則，以整合政府部門之間相同相近的執(zhí)法職能，歸并執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一執(zhí)法力量為重點(diǎn)，允許各地選擇不同模式開展試點(diǎn)，積極推進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)和跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法，推進(jìn)執(zhí)法重心下移，執(zhí)法力量下沉，通過理順職責(zé)關(guān)系，完善工作機(jī)制，創(chuàng)新執(zhí)法方式，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法效率，切實(shí)解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民等問題，努力構(gòu)建符合本地特點(diǎn)和實(shí)際的行政執(zhí)法體制機(jī)制。在這一整體部署下，湖南省縣域綜合行政執(zhí)法體制改革有序推進(jìn)，主要呈現(xiàn)出兩種改革模式，一是符合條件的縣推進(jìn)行本縣域范圍內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)大集合即“大綜合” 模式，即一個(gè)縣域一支執(zhí)法隊(duì)伍，主要以長沙縣為代表;二是其他縣域在城市管理領(lǐng)域和工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)督等重點(diǎn)領(lǐng)域推行“小綜合”模式，即按照?qǐng)?zhí)法類別，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。如下表1所示：

當(dāng)前，湖南全省共劃分為14個(gè)地級(jí)行政區(qū)，16個(gè)縣級(jí)市、65個(gè)縣、7個(gè)自治縣和34個(gè)市轄區(qū)，全省共88個(gè)縣。各個(gè)縣域先后以縣域范圍內(nèi)所有擁有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)“大綜合”模式或重點(diǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)集合的“小綜合”模式推進(jìn)各縣域綜合行政執(zhí)法體制改革工作。

（一）符合條件的縣域推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革“大綜合”模式

湖南省2015年推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革以來，全省符合條件（經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口數(shù)目等）施行“大綜合”的縣僅有長沙縣一個(gè)。長沙縣是迄今為止唯一組建縣級(jí)綜合行政執(zhí)法局、將原本分散在不同行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一收編、統(tǒng)一執(zhí)法、推行行政執(zhí)法體制改革“大綜合”模式的縣域，其模式為“22+1=1”大綜合行政執(zhí)法體制改革模式。

1.長沙縣行政執(zhí)法體制改革“大綜合”模式的基本設(shè)置

2015年，長沙縣根據(jù)中央、地方系列相關(guān)文件（如《湖南省人民政府關(guān)于長沙縣進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的批復(fù)》等）精神，依照國家頂層設(shè)計(jì)，立足縣域?qū)嶋H，整合優(yōu)化縣域23個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能，率先成立湖南省首個(gè)縣級(jí)綜合行政執(zhí)法局。改革前，長沙縣行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)共計(jì)23個(gè)，部門之間多頭執(zhí)法和交叉管轄執(zhí)法問題普遍存在。除原城管外，22家涉改行政執(zhí)法部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制相對(duì)分散，32%的部門沒有辦法過行政執(zhí)法案件，辦理案件總數(shù)在10件以下的單位占據(jù)38%，比例嚴(yán)重失衡。改革后，當(dāng)前， 長沙縣行政執(zhí)法局共核定編制563個(gè)，全局總計(jì)行使23個(gè)領(lǐng)域1562項(xiàng)行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)（其中行政處罰1517項(xiàng)，行政強(qiáng)制權(quán)45項(xiàng)）。具體而言，長沙縣綜合行政執(zhí)法局將原縣衛(wèi)生局、原縣食品藥品監(jiān)督管理局（縣食品安全管理辦公室）、縣商務(wù)局、原縣農(nóng)業(yè)局、縣水務(wù)局、原縣畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局、原縣林業(yè)局、原縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局、原縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、縣住房保障局、縣國土資源局、縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、縣環(huán)境保護(hù)局、縣交通運(yùn)輸局、縣公路管理局、縣文化體育廣播電視局、縣人力資源和社會(huì)保障局、縣人民防空辦公室、縣旅游局、縣教育局、縣發(fā)展和改革局（縣物價(jià)局）、原縣人口和計(jì)劃生育局23個(gè)部門的行政處罰權(quán)，以及原縣城市管理和行政執(zhí)法局集中行使的工商行政管理、公安交通管理方面的部分行政處罰權(quán)、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等方面的行政處罰權(quán)整合，由縣執(zhí)法局集中行使。

2.長沙縣仍未完全納入“大綜合”模式的個(gè)別重點(diǎn)領(lǐng)域

在行政執(zhí)法體制改革“大綜合”模式下，長沙縣綜合行政執(zhí)法局按照機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)一安排，目前將食品藥品、安全生產(chǎn)等方面的行政處罰權(quán)及強(qiáng)制權(quán)分別委托給縣市場監(jiān)管局和縣安監(jiān)局。

（二）其他縣域推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法體制改革 “小綜合”模式

1.城市管理領(lǐng)域“小綜合”模式

沅陵縣在城市管理的綜合執(zhí)法始于2013年。沅陵縣開展重點(diǎn)領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革模式，該縣公安局大力推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革、將原來的17個(gè)股室綜合合并為7個(gè)中心，分別是“指揮中心”“隊(duì)管中心”“偵查中心”“防控中心”“執(zhí)法管理中心”“監(jiān)所管理中心”“交通管理中心”，在社會(huì)治安領(lǐng)域大力探索執(zhí)法資源的有效整合。

溆浦縣綜合行政執(zhí)法在城管管理領(lǐng)域開展綜合行政執(zhí)法體制改革始于2015年。溆浦縣將原城市管理行政執(zhí)法局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局撤銷，重新組建溆浦縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，加掛“溆浦縣城市管理和行政執(zhí)法局”的牌子。原執(zhí)法局一直以來僅行使行政處罰權(quán)，沒有城市管理中的管理權(quán)。然而，改革的后果是有管理權(quán)的單位將本質(zhì)管理工作推向城管執(zhí)法大隊(duì)。以渣土管理為例、城市道路開挖等為例。渣土的運(yùn)輸、收費(fèi)等許可權(quán)在縣環(huán)衛(wèi)所，城市道路開挖等許可權(quán)在市政所，而執(zhí)法大隊(duì)只能對(duì)未經(jīng)許可行為進(jìn)行處罰且沒有許可審批權(quán)限。一旦發(fā)生事故問責(zé)，相關(guān)許可主管職能部門都以“沒有對(duì)該行為進(jìn)行審批許可為由”推卸責(zé)任。

2.工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品領(lǐng)域1+1+1=1 “小綜合”模式

慈利縣于2013年成立慈利縣市場和質(zhì)量監(jiān)管局。市場和質(zhì)量監(jiān)管局的成立實(shí)際上是將三個(gè)部門的執(zhí)法權(quán)力合并，避免多頭執(zhí)法，減輕民眾的負(fù)擔(dān)，整合權(quán)力資源。慈利縣自2013年成立市場與質(zhì)量監(jiān)管局以來，審理126起案件，處罰額度達(dá)50余萬元，應(yīng)當(dāng)事人要求召開行政聽證會(huì)3起，移送刑事機(jī)關(guān)案件4起，其在推行綜合執(zhí)法改革上取得了顯著的成效。雙牌縣于2016年成立食品藥品工商質(zhì)量監(jiān)督管理局，深化執(zhí)法制度改革。雙牌縣將原來的食品部分、藥品部分以及工商部分職權(quán)整合為一個(gè)綜合的行政執(zhí)法管理部門。組建之后開展綜合執(zhí)法，但在一年后也即2107年又改為分散執(zhí)法。理由有如下幾個(gè)方面：第一，還不能完全實(shí)現(xiàn)立案公開;第二，執(zhí)法的技術(shù)支撐尚存在不在;第三，綜合后的行政執(zhí)法部門檢驗(yàn)檢測的資質(zhì)不足;第四，法律法規(guī)的量比較大，沒有完成系統(tǒng)的梳理;第五，國家立法規(guī)定在縣域一級(jí)的執(zhí)法中存在一定的難以執(zhí)行的問題。

三、湖南縣域綜合行政執(zhí)法體制改革仍存在的困境

第一，湖南省縣域綜合行政執(zhí)法體制改革仍存在執(zhí)法權(quán)限整合后內(nèi)部機(jī)制運(yùn)行不暢問題。雖然縣域執(zhí)法職能按照同類性質(zhì)進(jìn)行了有效整合，但由于社會(huì)事務(wù)的多樣性，執(zhí)法層面的延伸性，很多事情仍會(huì)分屬多個(gè)部門管轄，而各個(gè)部門內(nèi)部審批、監(jiān)管流程、行政處罰、監(jiān)督程序是在各自體系內(nèi)封閉循環(huán)，這導(dǎo)致執(zhí)法部門管理職能仍沒辦法進(jìn)行有效整合，部分執(zhí)法資源仍不能完全共享，隱形“條塊”矛盾仍存在，無法真正實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)各方利益最大化，執(zhí)法能效沒有真正實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的“1+1”大于“2”的效果。

第二，湖南省縣域地方綜合行政執(zhí)法體制改革還存在不同執(zhí)法權(quán)限部門間外部機(jī)制銜接不暢問題。其根源在于部門間利益協(xié)調(diào)與平衡尚未完全理順?？h域綜合行政執(zhí)法體制改革進(jìn)程中，依照?qǐng)?zhí)法職能同類整合原則，有些部門將不再保留執(zhí)法權(quán)，有些部門執(zhí)法權(quán)限整合后擴(kuò)大，這在一定程度上改變了原有的部門之間利益分配模式，這一利益分配方式改變而引發(fā)的部門間的不適應(yīng)，直接影響著部門間順暢快速無縫對(duì)接，存在外部機(jī)制銜接不暢的困境。

第三，湖南省縣域地方綜合行政執(zhí)法體制改革中還存在相關(guān)配套機(jī)制不健全問題，如財(cái)政保障、編制控制等問題。財(cái)政保障的不到位將可能會(huì)間接導(dǎo)致一些執(zhí)法部門通過扭曲執(zhí)法行為來彌補(bǔ)財(cái)政不足，致使執(zhí)法目的與改革目的背道而馳;后者將導(dǎo)致出警警力不足從而招聘不具備專業(yè)職業(yè)技能的輔警協(xié)同出警，可能引發(fā)綜合治理中的各種問題。

四、縣域綜合行政執(zhí)法體制改革完善的進(jìn)路

推進(jìn)縣域綜合行政執(zhí)法體制改革，其根本目的是有效提升執(zhí)法效能，要始終以效率優(yōu)先、兼顧公平為價(jià)值導(dǎo)向，以同類執(zhí)法權(quán)限有效整合為基本原則，“并不是執(zhí)法職能范圍越大越好，要依專業(yè)化程度、交易費(fèi)用高低科學(xué)合理確定綜合執(zhí)法的范圍”[4]，故而，隨著國家機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)推進(jìn)與落地，未來縣域綜合行政執(zhí)法體制改革在理順綜合行政執(zhí)法體制改革體制機(jī)制方面仍需在以下幾個(gè)方面持續(xù)發(fā)力。

（一）執(zhí)法重心持續(xù)下移并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸

縣域綜合行政執(zhí)法體制改革執(zhí)法重心持續(xù)下移，是指在執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法力量下移至市、縣兩級(jí)的同時(shí)積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體制改革模式。在執(zhí)法重心持續(xù)下移的態(tài)勢下，未來縣域綜合行政執(zhí)法體制改革可以繼續(xù)探索將人口規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣域執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合為一支隊(duì)伍，組建綜合行政執(zhí)法局，將人員編制及職權(quán)進(jìn)行整合，做到縣域范圍內(nèi)一支執(zhí)法隊(duì)伍管理縣域內(nèi)除保留事項(xiàng)的大部分執(zhí)法事項(xiàng);此外，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面執(zhí)法能效，把過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅僅作為市縣各部門協(xié)助跑腿辦事角色轉(zhuǎn)換為縣級(jí)執(zhí)法權(quán)限延伸出的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)角色上來，即適當(dāng)考量在縣級(jí)層面執(zhí)法權(quán)限集中背景下，將部分行政許可、處罰、執(zhí)行、給付執(zhí)法事項(xiàng)協(xié)調(diào)權(quán)逐漸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面延伸，使其能夠協(xié)調(diào)縣級(jí)各執(zhí)法部門在轄區(qū)所設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

（二）構(gòu)建并強(qiáng)化部門間執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制

根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革精神，按照精簡、效能原則，職能調(diào)整可以考量在層級(jí)之間適當(dāng)分權(quán) 、不同職能相互制約 、同類職能適當(dāng)集中三方面調(diào)整整合。作為執(zhí)法重心下移的縣一級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，縣域綜合行政執(zhí)法體制改革采取的是同類職能適當(dāng)集中或有條件的縣執(zhí)法職能大整合模式，但兩者在運(yùn)行中除了內(nèi)部機(jī)制有待進(jìn)一步理順之外，還存在著部門間融合度不夠，職能運(yùn)行不暢等問題。其根源在于部門間利益尚未完全協(xié)調(diào)一致，沒有形成系統(tǒng)健全的部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。未來縣域綜合行政執(zhí)法體制改革可以根據(jù)“同類職能進(jìn)一步整合集中”原則探索構(gòu)建部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，如執(zhí)法信息共享平臺(tái)機(jī)制、專項(xiàng)技術(shù)領(lǐng)域（如環(huán)保、食品藥品）執(zhí)法資質(zhì)和技術(shù)共享機(jī)制等。執(zhí)法信息共享平臺(tái)機(jī)制可以通過探索構(gòu)建縣域范圍內(nèi)網(wǎng)格系統(tǒng)，推進(jìn)信息化執(zhí)法數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據(jù)及資訊共享，暢通部門間信息溝通渠道;專項(xiàng)技術(shù)領(lǐng)域執(zhí)法資質(zhì)和技術(shù)共享機(jī)制可以探索建立“不同職能執(zhí)法部門間聯(lián)席合作”模式，將不同職能間部門協(xié)作常態(tài)化、固定化，加深其融合的深度和廣度。從而有效解決部門間外部銜接尚未完全到位問題。

（三）探索激勵(lì)型執(zhí)法模式

“如果能夠通過一定的制度、措施，充分調(diào)動(dòng)地方官員的能動(dòng)作用，甚至將綜合行政執(zhí)法改革納入關(guān)乎地方官員政績生產(chǎn)的錦標(biāo)賽機(jī)制，那么，政治激勵(lì)措施是非常得當(dāng)、有效的?！盵5]?？梢哉f，激勵(lì)模式應(yīng)當(dāng)可以成為執(zhí)法體制改革有效推進(jìn)的手段之一?！罢魏头傻南嗷ゴ龠M(jìn)應(yīng)當(dāng)是常態(tài)?！盵6]但值得一提的是，我國當(dāng)前立法多以懲罰為主，注重懲罰性，未來我國立法精神是否也可以考量從“以罰懲惡”向“以獎(jiǎng)楊善”轉(zhuǎn)型。與之相適應(yīng)，我國行政執(zhí)法體制的改革是否可以依照這樣的立法精神實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法理念從傳統(tǒng)“以罰懲惡”向激勵(lì)型的“以獎(jiǎng)楊善”轉(zhuǎn)型，將法治運(yùn)用于激勵(lì)中，弘揚(yáng)行政執(zhí)法獎(jiǎng)勵(lì)制度和激勵(lì)精神，推進(jìn)行政執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制。對(duì)執(zhí)行人員的激勵(lì)機(jī)制和受執(zhí)行對(duì)象的激勵(lì)機(jī)制，在我國當(dāng)前深化執(zhí)法體制改革進(jìn)程中有利于執(zhí)法隊(duì)伍及普通群眾提升自我法律素養(yǎng)。從激勵(lì)層面間接解決由于配套機(jī)制尚未完全到位而引發(fā)的執(zhí)法理念扭曲、執(zhí)法效能不佳等問題。

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