龔來良 馮澤華

1997年7月1日，中國恢復(fù)對香港行使主權(quán)，香港順利回歸祖國，重新納入國家治理體系。在國家治理體系現(xiàn)代化的過程中，根據(jù)“一國兩制”方針政策，香港繼續(xù)實行資本主義制度，“馬照跑、舞照跳”，其行政、立法、司法等方面基本保持原有的資本主義傳統(tǒng)和特征，這也符合馬克思主義關(guān)于物質(zhì)與意識、經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑之間的關(guān)系原理。同時，在“一國”主權(quán)之下，作為中國特色社會主義實踐的一部分，香港特別行政區(qū)的制度在一定程度上引入內(nèi)地長期實行的全國人民代表大會制度，即特區(qū)中的中國公民可以被選為香港特別行政區(qū)全國人民代表大會代表（以下簡稱港區(qū)全國人大代表），進而當(dāng)家作主參與管理國家事務(wù)，或者參加最高國家權(quán)力機關(guān)的工作（如擔(dān)任香港基本法委員會的委員）。二十二年的實踐充分證明，港區(qū)全國人大代表制度的安排是貫徹“一國兩制”下港人參與國家治理的最佳制度安排之一，是行得通、辦得到、得人心的，能夠有效保障香港的繁榮穩(wěn)定，能夠助推香港逐步融入國家發(fā)展大局。然而，這種制度安排不是一蹴而就的，對它的認(rèn)識也是一個逐步深化、螺旋上升的過程，尤其是實踐中港區(qū)全國人大代表制度屢次遭到挑戰(zhàn)。本文擬從實踐論的視角梳理港區(qū)全國人大代表制度的發(fā)展脈絡(luò)，并嘗試從辯證唯物主義的高度認(rèn)識這一偉大實踐，旨在新時代下確保港區(qū)全國人大代表制度能夠順暢運行，助推香港積極融入國家發(fā)展大局，并與祖國內(nèi)地同發(fā)展、共繁榮。

?????? ?一、港區(qū)全國人大代表制度的嬗變歷程

新中國成立以來，港區(qū)全國人大代表制度隨著國家上層建筑的變遷而嬗變，總體而言，歷經(jīng)三大歷史發(fā)展階段，均在一定程度上適應(yīng)了中央對港政策的時代需要。

（一）新中國成立初期（1949年至1954年）

關(guān)于國家政權(quán)組織形式，毛澤東、周恩來等老一輩革命家早在新民主主義革命時期就有過相關(guān)思考和表述。毛澤東同志在《新民主主義論》中指出，“中國現(xiàn)在就可以采取全國人民代表大會……并由各級人民代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產(chǎn)、教育等差別的真正普遍平等的選舉。”[1]1948年春，各民主黨派響應(yīng)中國共產(chǎn)黨關(guān)于召開新政協(xié)的主張，表示要“共同策進，完成大業(yè)”。先后有四批在香港的民主黨派和無黨派人士北上參加新政協(xié)籌備工作[2]。新中國成立初期，由于不具備召開全國人民代表大會以及制定憲法的條件，中國人民政治協(xié)商會議作為最具廣泛代表性的人民代表組織，通過《共同綱領(lǐng)》事實上行使國家最高權(quán)力機關(guān)職權(quán)，初步建立起社會主義憲制秩序，為中央對港政策的開展奠定基礎(chǔ)。這一時期，眾多政協(xié)委員作為各界精英，無論是學(xué)識、品德、社會影響力，都獲得社會廣泛認(rèn)可，具有較強的代表性和參政議政正當(dāng)性。政協(xié)及其委員的工作實踐實際上為后續(xù)第一屆全國人代會召開及全國人大制度發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。這其中許多政協(xié)委員與香港具有密切關(guān)聯(lián)，例如民主黨派代表、無黨派人士及華僑代表等均通過香港進行政治活動。再如1948年后被國民黨反動派非法取締的中國民主同盟在香港成立臨時總部，許多盟員在香港與中共攜手合作，共商國是?？傊?，香港在初期國家政權(quán)組建中尤其是推動中國人大制度的構(gòu)建起到了較大的作用。

（二）香港回歸前的一屆至八屆全國人大（1954年至1997年）

1954年底，隨著社會主義三大改造順利進行，第一屆全國人代會的召開有了充足的社會基礎(chǔ)。第一屆全國人大制定新中國第一部《憲法》，規(guī)定國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會[3]。人民可以通過選舉人大代表參與國家事務(wù)管理。在第一屆全國人大代表選舉中，由于香港尚未回歸，按照當(dāng)時的制度設(shè)計，從第一屆直至香港回歸之前的第八屆全國人大，香港地區(qū)沒有單獨的全國人民代表大會代表，相關(guān)名額歸入廣東省。其中，第一屆香港地區(qū)全國人大代表為徐四民、張振南共2名，屬于廣東省代表團。從第四屆開始，香港地區(qū)全國人大代表由兩名擴大至14、16、18乃至28名。客觀而論，從當(dāng)時的香港地區(qū)全國人大代表制度的設(shè)計來看，香港地區(qū)全國人大代表更多的是一種宣示國家主權(quán)、確保國家最高權(quán)力機關(guān)廣泛代表性完整的政治安排，在香港未回歸、中央未全面管治香港的情況下，香港地區(qū)全國人大代表的代表基礎(chǔ)與政治現(xiàn)實之間存在一定的斷裂和張力，但總體而言，確實有助于保障香港同胞在特殊歷史時期參與國家事務(wù)管理，更為重要的是，自二十世紀(jì)八十年初中英談判時期，香港地區(qū)全國人大代表為中國恢復(fù)行使香港主權(quán)發(fā)揮了重要的橋梁作用。

（三）香港回歸后的九屆全國人大以后（1997年至今）

1997年，香港回歸祖國后，按照“一國兩制”方針的特殊安排，原有的資本主義制度和生活方式保持不變，不在香港完全實行內(nèi)地模式的人民代表大會制度，但為了保障香港同胞作為國家主人參與國家事務(wù)管理，按照《香港基本法》第二十一條規(guī)定，將“根據(jù)全國人民代表大會確定的名額和代表產(chǎn)生辦法，由香港特別行政區(qū)居民中的中國公民在香港選出香港特別行政區(qū)的全國人民代表大會代表，參加最高國家權(quán)力機關(guān)的工作”。同時，根據(jù)《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第十五條相關(guān)規(guī)定“香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額和代表產(chǎn)生辦法，由全國人民代表大會另行規(guī)定”，全國人民代表大會制定香港特區(qū)選舉全國人民代表大會代表的辦法，按照該辦法，港區(qū)全國人大代表的名額為36名，遠高于《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》規(guī)定的根據(jù)人口數(shù)計算確定的代表名額。據(jù)此，香港特區(qū)開始了帶有獨特性的全國人大代表制度的實踐，并隨著實踐的需要而不斷深化。

?????? ?二、從辯證唯物主義的角度認(rèn)識港區(qū)全國人大代表制度

港區(qū)全國人大代表制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是“一國兩制”的重要組成部分。新中國成立以后，乃至香港回歸以后，關(guān)于中央對港政策問題，社會各界多次出現(xiàn)一些不和諧的聲音和行為，甚至存在挑戰(zhàn)中央的行為。港區(qū)全國人大代表制度便在調(diào)適緊張局面中起到了一個“緩沖器”的作用。這些都可以通過實踐論的視角進行辯證地剖析。

（一）實踐是認(rèn)識的基礎(chǔ)，堅持一切從實踐出發(fā)

實踐的觀點是辯證唯物主義的認(rèn)識論之第一和最基本的觀點[4]。只有不斷的實踐、認(rèn)識、再實踐、再認(rèn)識，循環(huán)往復(fù)以致無窮，才能認(rèn)識規(guī)律、發(fā)現(xiàn)真理。新中國成立后，關(guān)于歷史遺留的香港問題，毛澤東等老一輩革命家就根據(jù)當(dāng)時革命實踐發(fā)展以及香港的特殊情況，作出暫緩收回的政治決斷，周恩來同志就指出，“我們不能把香港看成內(nèi)地。對香港的政策同對內(nèi)地是不一樣的，如果照抄，結(jié)果一定搞不好”[5]，中央逐步形成“長期打算、充分利用”的對港方針。按照這一政策，香港仍維持英國的殖民統(tǒng)治和資本主義制度，自然不會適用人民代表大會制度，但為體現(xiàn)香港同胞是祖國大家庭的有機組成部分，同時也從統(tǒng)一戰(zhàn)線現(xiàn)實需要出發(fā)，在廣東省全國人大代表中設(shè)置適當(dāng)名額選舉香港地區(qū)的全國人大代表。應(yīng)該說，這種安排更多是政治性的，在當(dāng)時的歷史條件下既有其合理性，也有其局限性。

實際上，近代以來，香港作為中外交往的橋梁，一直在中國近代革命與改革開放的歷史進程中占有重要地位，尤其是在辛亥革命、新民主主義革命等重大歷史節(jié)點中都發(fā)揮了重要作用。例如，對中國共產(chǎn)黨來說，1938年至1942年期間八路軍香港代表處設(shè)立并公開運作，募集大量資金和物資，積極開展對外宣傳聯(lián)絡(luò)，爭取全世界反法西斯力量的支持和幫助[6]。同時，中國共產(chǎn)黨積極營救和保護抗戰(zhàn)文化精英，這些人當(dāng)中很多后來響應(yīng)中國共產(chǎn)黨的號召，參加新中國的政治協(xié)商會議。正是在長期的革命實踐中，中國共產(chǎn)黨人對香港的獨特地位和作用有了豐富且深刻的感性認(rèn)識，認(rèn)為其繼續(xù)存在和發(fā)展對我們有利。限于當(dāng)時香港未回歸，在國家統(tǒng)一未完成狀態(tài)下，要通過香港本地廣泛選舉全國人大代表參政議政，不具有可操作性和現(xiàn)實性，在廣東全國人大代表中做適當(dāng)政治安排也是一種折中方案。內(nèi)地自1978年底實行改革開放政策以來，香港企業(yè)家作為獨立的建設(shè)力量對內(nèi)地的現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大貢獻。當(dāng)時的香港地區(qū)全國人大代表在鼓勵香港企業(yè)家積極北上投資起到重要的協(xié)調(diào)作用，是推動改革開放偉業(yè)進程中的重要力量。實踐進一步表明，香港回歸前關(guān)于香港地區(qū)全國人大代表的設(shè)置有助于推動祖國統(tǒng)一與經(jīng)濟社會發(fā)展，是中央及當(dāng)時國家領(lǐng)導(dǎo)人遵循實事求是原則而產(chǎn)生的巨大力量。

（二）把握矛盾的普遍性與特殊性，堅持具體問題具體分析

矛盾是事物發(fā)展的根本動力。香港回歸前，在中英談判和《香港基本法》起草過程中，中央根據(jù)“一國兩制”構(gòu)想，作出了香港原有資本主義制度和生活方式保持不變、法律基本不變的政治決斷。與此同時，中央認(rèn)為香港不直接實行內(nèi)地模式的人民代表大會制度，但可通過選舉港區(qū)全國人大代表參與國家權(quán)力機關(guān)工作或者參與國家事務(wù)管理。這是基于對矛盾普遍性和特殊性關(guān)系的正確認(rèn)識得出的正確結(jié)論，是尊重香港實際情況而作出的重大政治決斷，體現(xiàn)了具體問題具體分析的理論品格。

香港回歸后，在港區(qū)全國人大代表產(chǎn)生問題上，中央一貫堅持矛盾的普遍性與特殊性相結(jié)合，既在選舉原則、代表履職等方面堅持人民代表大會制度的制度理性、內(nèi)涵規(guī)律，又考慮到香港特區(qū)的“特別”之處，在選舉辦法、代表名額等制度執(zhí)行方面靈活處理，確保港區(qū)全國人大代表制度能夠順暢運行、切實發(fā)揮作用。代表選舉方面，作為體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本政治制度安排，全國人民代表大會在代表選舉方面堅持廣泛性、普遍性原則，代表亦均為非專職性質(zhì)。同樣，港區(qū)全國人大代表的選舉也貫徹廣泛性原則，由香港特區(qū)成立“全國人民代表大會代表選舉會議”，在全國人大常委會的主持下選舉港區(qū)全國人大代表。在選舉會議成員構(gòu)成方面，直接將特區(qū)政府推選委員會相關(guān)委員囊括進來，包括了香港各階層、各界別、各方面的代表性人士[7]。這些人士囊括了工商金融界、專業(yè)界人士、勞工、宗教、政界人士及港區(qū)全國人大代表和政協(xié)文員，發(fā)揮著聯(lián)系香港各方面群眾的作用。在代表履職方面，港區(qū)全國人大代表享有與內(nèi)地全國人大代表同樣的權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)，在參政議政的過程中需同樣遵守相關(guān)程序和規(guī)定。

矛盾普遍存在，但不同矛盾又是具體的、特殊的[8]。而“具體之所以具體，因為它是許多規(guī)定的綜合，因而是多樣性的統(tǒng)一”[9]。相比內(nèi)地，港區(qū)全國人大代表制度安排有其極強的特殊性，甚至在某種意義上是對全國人民代表大會制度的“破壞”。在制度設(shè)計方面，香港特別行政區(qū)“移植”并“嫁接”了全國人民代表大會制度，但是港區(qū)并沒有地方人民代表大會及其常務(wù)委員會，也沒有下一層級的地區(qū)人民代表大會，當(dāng)然也就沒有內(nèi)地地方人民代表大會作為地方國家權(quán)力機關(guān)所享有的地方性法規(guī)制定權(quán)、重大事項決定權(quán)等，在制度設(shè)計上，似乎亦不能“直接干預(yù)”特區(qū)自治的事項。香港回歸后政治制度予以保留甚至比港英時期更加“資本主義化”，特別行政區(qū)行政長官及政府行使行政權(quán)力，立法會享有立法權(quán)，司法系統(tǒng)享有司法獨立和終審權(quán)，均獨立于港區(qū)全國人民代表大會制度安排，不需要對其負(fù)責(zé)。選民與當(dāng)選人大代表構(gòu)成上，內(nèi)地全國人大代表來源廣泛，但主要以干部、工人、農(nóng)民、軍人等為主，同時保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)代表，港區(qū)全國人大代表由選舉會議產(chǎn)生，選舉會議成員及當(dāng)選代表均以工商界、專業(yè)界人士為主，具有鮮明的資本主義特征，顯著區(qū)別于內(nèi)地。此外，在代表名額、代表辭職等方面，考慮到香港的特殊性，全國人民代表大會均作了特殊照顧或安排。

（三）堅持理論與實踐的統(tǒng)一，在實踐中不斷完善和發(fā)展制度

香港回歸后很長一段時間，由于中央對“一國”條件下內(nèi)地與香港不同管治制度間的認(rèn)識需要歷經(jīng)一個長時間的過程，加之經(jīng)濟繁榮的香港回歸祖國后亦缺乏對祖國足夠的感性認(rèn)識和管治經(jīng)驗，中央在內(nèi)地與香港兩制關(guān)系上更多采取一種謙抑、保守的態(tài)度。港區(qū)全國人大代表與港區(qū)全國政協(xié)委員在作用發(fā)揮上區(qū)分度不高，相關(guān)代表履職的責(zé)任感、使命感不強，履職的本領(lǐng)能力也較為欠缺，在香港社會存在感較弱，由此而導(dǎo)致港區(qū)全國人大代表在支持特區(qū)政府施政方面缺乏動力，這應(yīng)該說是一種階段性的現(xiàn)象，既有其制度偶然性，又有其歷史必然性。

為改變這種現(xiàn)狀，特別是因應(yīng)2003年以后一度復(fù)雜嚴(yán)峻的香港形勢，中央從戰(zhàn)略高度重視港區(qū)全國人大代表制度及其作用的充分發(fā)揮。2010年至2012年，習(xí)近平同志連續(xù)三年參加全國人大香港代表團的審議工作，勉勵港區(qū)全國人大代表要深入貫徹“一國兩制”方針和香港基本法，堅持依法治港，全力支持行政長官和特區(qū)政府依法施政，為促進香港經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、社會和諧發(fā)揮積極作用[10]。這表明，中央對港區(qū)全國人大代表的地位和作用有了新的認(rèn)識，港區(qū)全國人大代表作為國家最高權(quán)力機關(guān)的組成人員，“既要把實行社會主義制度的內(nèi)地建設(shè)好，也要把實行資本主義制度的香港建設(shè)好”[11]。其參與國家事務(wù)管理，當(dāng)然包括管治作為中華人民共和國之地方的香港特別行政區(qū)，這就需要港區(qū)全國人大制度安排脫虛向?qū)?，卸下所謂“不應(yīng)干預(yù)香港高度自治”的政治負(fù)擔(dān)，全面準(zhǔn)確理解新時代“一國兩制”方針政策。一方面，要堅持“一國”這一根本，堅持國家利益大于地方利益，切實履職盡責(zé)維護好國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。另一方面，推動“兩制”和諧相處、相互促進，抓住“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等機遇，根據(jù)國家所需發(fā)揮香港所長，不斷鞏固提升自身金融、貿(mào)易、航運中心地位，著力發(fā)展并強化自身科創(chuàng)優(yōu)勢，在實踐中行穩(wěn)致遠，繼續(xù)保有繁榮穩(wěn)定。

?????? ?三、港區(qū)全國人大代表制度的時代展望

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國人民當(dāng)家作主的最高實現(xiàn)形式，是中國社會主義政治文明的重要載體[12]，而港區(qū)全國人大代表制度安排也是這一生動實踐中最具活力的部分，共同組成中國特色社會主義政治實踐的豐富圖景。從我國恢復(fù)行使香港主權(quán)的實踐需要出發(fā)，回歸前的港區(qū)全國人大代表的名額歸入廣東代表團，而自香港回歸后，中央根據(jù)“一國兩制”實踐的需要，港區(qū)全國人大代表才正式以香港特別行政區(qū)名義參與國家事務(wù)管理。在港區(qū)全國人大代表產(chǎn)生問題上，中央一貫堅持矛盾的普遍性與特殊性相結(jié)合，既在選舉原則、代表履職等方面堅持人民代表大會制度的制度理性、內(nèi)涵規(guī)律，又考慮到香港特別行政區(qū)的“特別”之處，在選舉辦法等制度執(zhí)行方面靈活處理，確保港區(qū)全國人大代表制度能夠順暢運行。作為矛盾的主要方面和次要方面，全國人民代表大會制度與港區(qū)全國人大代表制度這一特殊的“雙軌”實踐既對立又統(tǒng)一，并在實踐中不斷發(fā)展和完善，互相促進和提高?？傮w而言，港區(qū)全國人大代表制度的實踐，正如這種特殊安排本身，隨時隨地都要以當(dāng)時的歷史條件為轉(zhuǎn)移，不論最近二十二年來的情況發(fā)生了多大的變化，港區(qū)全國人大代表制度的事實整個而言還是完全正確的，某些地方還可以隨著新時代的發(fā)展而進一步的完善，根本方向在于有利于助推香港融入國家發(fā)展大局。

?????? ?注釋：

[1]《毛澤東選集（第二卷）》，人民出版社1991年版，第677頁。

[2]張義軍主編：《風(fēng)雨同舟七十年：中國共產(chǎn)黨與民主黨派關(guān)系史》，學(xué)林出版社2001年版，第370-371頁。

[3]王培英編：《中國百年憲政歷程》，鳳凰出版社2012年版，第84頁。

[4]《毛澤東選集（第一卷）》，人民出版社1991年版，第284頁。

[5]周恩來：《關(guān)于香港問題（一九五七年四月二十八日）》，http：//marxists.anu.edu.au/chinese/zhouenlai/253.htm，

2019年6月26日訪問。

[6]中國軍網(wǎng)：《揭秘：抗戰(zhàn)時期八路軍如何在香港設(shè)立辦事處？》，https：//military.china.com/history4/62/2017111

7/31678392.html，2019年6月27日訪問。

[7]曹志：《關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)選舉第九屆全國人民代表大會代表的辦法（草案）〉的說明》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-01/02/content_500371

15.htm，2019年06月28日訪問。

[8]《馬克思主義基本原理概論》，高等教育出版社2015年版，第42頁。

[9]中共中央編譯局編：《馬克思恩格斯列寧哲學(xué)論述摘編》，中央編譯出版社2015年版，第203頁。

[10]《習(xí)近平分別參加香港、澳門代表團審議》，http：//www.npc.gov.cn/huiyi/dbdh/11_3/dbtzy/2010-03/07/content

_1553973.htm，2019年6月28日訪問。

[11]習(xí)近平：《在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話（2017年7月1日）》，載《紫荊》2017年第7期。

[12]中共全國人大常委會機關(guān)黨組：《在新的歷史起點上堅持和完善人民代表大會制度——黨的十八大以來人民代表大會制度建設(shè)的新理念新實踐》，載《求是》2017年第17期。