龍婧婧

地方立法，是憲法賦予地方人大及其常委會的一項重要職權，是我國統(tǒng)一的、分層次立法體制中的重要組成部分。經(jīng)過40年的實踐和探索，我國地方立法已從快速發(fā)展期進入到以提高立法質量為主要內容的平穩(wěn)發(fā)展時期。提高立法質量，首先要解決的是法需不需要立的問題，即立法的立項問題。立法項目選擇得好，立法就成功了一半，所制定出來的法規(guī)能夠滿足市場經(jīng)濟發(fā)展和改革開放的需要。項目選擇得不合適，制定出來的法規(guī)不僅起不到應有的作用，甚至可能成為一個擾民的法。那么，我們應該用什么樣的標準來評判立法項目，用什么樣的標準來確定立法項目？本文試就這個問題進行初步論述。

?????? ?一、當前地方立法立項標準的現(xiàn)狀

地方立法立項是指，地方立法主體根據(jù)地方經(jīng)濟、社會、文化的現(xiàn)狀以及發(fā)展趨勢，結合各種情況博弈論證后對地方立法作出統(tǒng)一部署和安排的活動，其最終表現(xiàn)形式是立法規(guī)劃和立法計劃的編制。地方立法立項一旦完成，立法機關就有義務通過自己的立法行為將規(guī)劃或計劃中的內容予以切實兌現(xiàn)，這對地方立法活動的正確有序開展具有重要的指導意義。

在地方立法的實踐中，地方立法機關已經(jīng)認識到地方立法立項的重要性，也越來越重視地方立法立項的標準建立。新修訂的《立法法》第五十二條增加了對立法立項標準的規(guī)定，“廣泛征集意見，科學論證評估，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主政治建設的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性”。一些地方陸續(xù)出臺了立法計劃和立法規(guī)劃的立項標準，比如上海、重慶。但是總體而言，這些標準與科學立法、民主立法尚有一定的差距。

（一）地方立法立項標準界定不清晰，導致立法的必要性不足

地方性法規(guī)處于我國法律體系中承上啟下的地位，對整個國家、社會和公民生活發(fā)揮著重大作用。地方性法規(guī)既可以使憲法、法律、行政法規(guī)以及國家大政方針得以具體化，在地方有效實施，又可以彌補上位法的空白，滿足地方法治需求，解決地方問題。盡管中國特色社會主義法律體系于2011年已初步形成，但仍需要不斷完善。尤其是隨著現(xiàn)階段我國中央與地方立法分權體制的不斷發(fā)展，不僅要求優(yōu)化地方立法與國家立法的關系，而且要求地方立法自身不斷完善和發(fā)展。從實踐來看，地方立法立項標準較為籠統(tǒng)，不夠明確，常常用到“急需”“可行”來概括，或者常用“事關改革、發(fā)展、穩(wěn)定重大決策需要立法的項目”來表述，那么，“急需”“可行”“重大決策”又該如何界定，對這些標準的評價缺乏必要的客觀性，往往導致地方立法的必要性不足，所立之法淪為大而空、抽象的口號式法規(guī)而并不能真正解決各地的實際問題。

（二）地方立法立項標準把握不明確，導致立法的統(tǒng)一協(xié)調不足

立法法第四條明確規(guī)定：“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴?！眻猿址ㄖ平y(tǒng)一，就是要從國家的整體利益出發(fā)，充分考慮和維護人民的根本利益和長遠利益，拒絕只強調本部門、本地方利益的狹隘部門保護主義和地方保護主義，確保法律體系內部和諧一致、相得益彰。然而，在地方立法工作中，常常對地方立法立項的標準把握不明確，不知道如何正確區(qū)分國家“事權”和地方“事權”，或者不知道應該通過地方性法規(guī)來規(guī)范還是用道德、政策或是其他社會調節(jié)手段來調整事項，導致立法混亂，法規(guī)之間相互打架，影響了法的權威性，破壞了法的統(tǒng)一性。

（三）地方立法立項標準設定不嚴肅，導致立法的科學性不夠

立法質量是指立法活動產(chǎn)出的法律產(chǎn)品的好壞程度，強調立法質量就是要求立法機關應當生產(chǎn)出優(yōu)質的產(chǎn)品，制定出“良法”“善法”。因此，一個項目的優(yōu)劣、科學與否直接影響立法質量的好壞?，F(xiàn)實工作中，有的對地方立法立項標準的設定不嚴肅，立項顯得太隨意，地方立法機關或是憑感覺或經(jīng)驗立項，借助以往的經(jīng)驗感覺到某個方面的問題需要通過立法解決，或是憑長官意志辦事，僅按某領導人的意見立項，或是僅憑重要性立項，將現(xiàn)象的重要性與立法的必要性相混淆，或是憑依賴性立項，多是從政府部門報送的法規(guī)建議項目中選取，而人大自主提出的項目少之又少[1]，還有就是憑積極性立項，以顯示工作的高度熱情。于是，由此導致的后果就是立法的科學性不夠，與“良法”“善法”的要求相差太遠，有的法規(guī)出臺后在社會上幾無反響，可有可無;有的在立法項目草案起草、提出議案甚至在審議過程中半途而廢;有的法規(guī)明顯缺乏可行性，成了標語口號式的宣傳品;有的法規(guī)僅僅成為地區(qū)爭先創(chuàng)優(yōu)的敲門磚或者部門鞏固和擴大職權的工具。

（四）地方立法立項標準運用不充分，導致立法的操作性不強

立法是一項需要投入大量成本的活動。在進行立法程序制度設計時，就不能不關注立法資源的充分利用和效益的最大化問題。在立法過程中，當需要對某一權利義務關系加以界定時，尤其是當法律以其特殊的方式分配有限的社會資源、參與組織社會經(jīng)濟活動時，更需要考察、分析立法的選擇是否有利于促進資源的優(yōu)化配置，是否有利于提高效率。如果立法成本過高時，可能就不采取立法的形式而用別的形式配置資源，即使用立法的手段，可能會因為成本過高而不堪重負使得在實施中放棄使用。因此，立法機關應充分運用立法立項的標準，嚴格挑選立法項目，以避免重復立法和立法成本過高。可是，縱觀現(xiàn)有的地方性法規(guī)，一些地方立法機關抄襲上位法或者照搬其他省市立法，造成重復立法。一些地方立法機關在時機尚未成熟的時候便匆忙立項、急忙立法，造成立法無法執(zhí)行，甚至產(chǎn)生執(zhí)法矛盾。這些都是因為對地方立法立項標準的運用不充分，缺乏有效操作性。

?????? ?二、地方立法立項標準體系的建立

地方立法涉及社會的各個方面，是一個復雜的系統(tǒng)工程。因此，立法立項的標準需要從社會的諸多方面來考慮，筆者認為主要應包括以下四個方面。

（一）政治標準

法是政治活動和實現(xiàn)政治目標的一種常規(guī)形式，特別是在現(xiàn)代社會，民主政治就是法治政治，政治必須采取合法的形式，有規(guī)則、有秩序地運行，離開法治，就不存在民主政治。其內涵包括兩個方面：一是民主政治是程序政治，要求各政治主體必須依照既定的規(guī)則和程序參與政治，行使政治權力和權利。二是民主政治是一種自由的、平等的和參與的政治。自由、平等和參與的政治為各種政見、決策和立法建議的表達與交流，各政治主體影響和參與決策提供了機會，使立法政策和法律既能真實地反映廣大人民群眾的根本利益和共同意志，又能夠比較有效地避免出現(xiàn)長時期、大面積、難以糾正的決策失誤。這體現(xiàn)在立法層面，就是建立一套科學合理的規(guī)則體系，而這個規(guī)則體系又需要在法律的引導、規(guī)范下，在平等自由的討論中根據(jù)形成的多數(shù)人意見制定出來，由此推動政治活動的法治化。正如立法法第五條規(guī)定，“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。因此，政治和法具有內在的統(tǒng)一性。在我國社會主義民主政治的偉大實踐中，黨的領導、人民當家作主、依法治國三者是有機統(tǒng)一的[2]。黨的領導是依法治國的根本保證，黨通過法律執(zhí)政，領導人民治理國家，有利于從法律上和制度上保證黨的基本路線和基本政策的落實，保證黨發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方的核心作用。因此，法律的制定過程就是要把黨的意志轉化為國家意志，把黨的路線、方針和政策轉化為法律原則和規(guī)則的過程。正如立法法第三條規(guī)定的，“堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領導”是我國立法的基本遵循。從這個意義上講，立法本身就是一種政治行為，因此政治標準是立法的首要考慮。

政治標準是所立之法的政治取向，是明確立法的指導思想。只有能為政治服務，能夠保障政治活動有序、高效進行，能夠促進政治體制改革，符合黨的基本路線、方針和政策的立法項目，才是具有生命力的項目，才具有制定法規(guī)的必要性。

政治標準通常在立法規(guī)劃或計劃的說明中是以“圍繞中心、服務大局”的表達形式體現(xiàn)。因此，筆者認為對納入立法規(guī)劃或計劃項目的政治標準可細化為如下幾點：（1）涉及經(jīng)濟建設、社會發(fā)展和解決民生問題而需要制定地方性法規(guī)的事項;（2）事關本地區(qū)有關改革、發(fā)展、穩(wěn)定的問題需要制定地方性法規(guī)的事項;（3）黨中央、省委要求地方立法與上位法相呼應或體現(xiàn)地方特色而制定地方性法規(guī)的事項等。

（二）法律標準

地方立法的主要特征是從屬性和自主性。一方面，地方立法在我國統(tǒng)一的、分層次的立法體制中處于相對次要的地位。地方性法規(guī)要以憲法、法律、行政法規(guī)為依據(jù)，并不能與其相抵觸。在立法功能方面，地方立法負有貫徹實施法律、行政法規(guī)的責任，補充法律、行政法規(guī)以及先行一步為國家立法積累經(jīng)驗的任務。另一方面，地方立法作為一國立法體制的組成部分，也有相對獨立的地位。我國立法法第七十三條第二款規(guī)定地方性法規(guī)可以就“屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項”作出規(guī)定。這就表明地方立法能夠調整地方社會關系、解決地方問題，它可以在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，獨立自主地立法，積極地解決應當由自己解決的問題。在中國現(xiàn)階段，縱看立法法的規(guī)定，從屬性是地方立法的主要屬性，其表現(xiàn)為地方立法對國家立法的從屬性，下位立法對上位立法的從屬性，其核心要求是不能與上位立法相抵觸。

立法立項的法律標準就是要將不抵觸原則具體化，從而有助于消除各級立法之間的沖突，以實現(xiàn)法制統(tǒng)一。因此，筆者認為對納入立法規(guī)劃或計劃項目的法律標準應嚴格按照立法法的規(guī)定，并具體考慮如下幾個方面。

1.該立法項目不適宜用道德、宗教、風俗習慣、鄉(xiāng)規(guī)民約、制定規(guī)章等調整社會關系、定紛止爭的非法律手段，而應該用地方性法規(guī)來調整的。

2.從國家立法與地方立法的關系看，地方性法規(guī)立項時，必須研究國家的立法現(xiàn)狀、立法規(guī)劃、立法計劃以及具體的立法動向，尤其是現(xiàn)有的上位法。與國家已有的法律、行政法規(guī)，不一致甚至相抵觸的，應及時提出修改或廢止。對于國家已經(jīng)制定了法律的，除確有補充、細化必要外，地方不應立項。國家正在制定或者近期即將出臺法律的，包括制定和修改，地方不應匆忙立項，否則可能出現(xiàn)重復。

3.從地方性法規(guī)與政府規(guī)章的關系來看，政府正在制定規(guī)章或者其規(guī)章實施時間不長，沒有特殊情況急需制定地方性法規(guī)的，也不宜立項。

4.從立法內容來看，上位法明確規(guī)定地方性法規(guī)限于規(guī)定的事項，比如立法法第七十三條第三款明確，設區(qū)的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)只能限于“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”。問題重復單屬于暫時性、局限性或者不需要用地方性法規(guī)加以規(guī)范的事項，地方不應立項[3]。

（三）社會標準

“法的生命在于實施?！狈ǖ闹贫ň褪菫榱苏{整人們的社會關系，衡量“善法”“良法”就必須聯(lián)系立法的社會效果，只有放在社會中來評價一項立法的優(yōu)劣才有意義。因此，有必要建立立法項目的社會標準。社會標準就是指所立之法的社會影響力或社會涵蓋范圍，是“開門立法”“民主立法”的具體體現(xiàn)，也即要求所立項目能反映大眾的立法需求，體現(xiàn)大眾的利益，代表大眾的意愿，并要求社會的廣泛參與。

立法法第五十二條規(guī)定確定立法項目要“廣泛征集意見”，其實質上是要求進一步拓寬立項來源。地方立法主體應把握立項的主導權和主動權，加強總體設計、通盤考慮，將關系公眾切身利益的重要項目在報紙、雜志、廣播、電視等新聞媒介以及有關新媒體平臺上公布、公開或是以民意調查等形式，廣泛征求社會各界的意見，對某些專業(yè)性、技術性較強的項目，應舉行有關專家和各方面代表人士參加的座談會，擴大專家、學者的參與度，聽取各方面的意見?；诖耍瑢{入立法規(guī)劃或計劃項目的社會標準可以細化為：（1）社會公眾呼聲極大、強烈要求并時機成熟適宜制定地方性法規(guī)的事項;（2）已有地方性法規(guī)，但已不適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展需求的;（3）能切實解決本地區(qū)社會事務管理中的難點問題，回應社會公眾關心的熱點問題并適宜制定地方性法規(guī)的事項等。

（四）技術標準

立法既是一個科學發(fā)現(xiàn)的過程，也是一個技術設計的過程。技術設計是否合理直接關系法律在現(xiàn)實生活中的實施效果。對地方立法立項提出技術標準是為了解決立法立項的定量分析和可操作問題。因此，在選擇立法項目的時候，從立法技術的角度需要考慮以下幾個問題。

1.是否超越立法權限。一方面是事項范圍，即是否屬于地方性法規(guī)有權規(guī)范調整的事項，不得侵犯國家專屬立法權這個“禁區(qū)”。比如，民事基本制度中的物權制度應當屬于專屬立法權事項，地方立法涉及物權方面的事項時要十分慎重。另一方面是設定權限范圍。目前法律對地方性法規(guī)設定行政許可、行政處罰均界定了權限范圍，因此在制定與此有關的事項時要格外注意。

2.體制障礙是否清除或者能夠通過立法消除。地方性法規(guī)多數(shù)屬于行政管理方面的，現(xiàn)行行政管理體制是否合理、順當，對法規(guī)的實施有極大的影響。實踐中，有的法規(guī)從規(guī)范的內容看似乎尚可，但是在現(xiàn)實生活中并未發(fā)揮多少積極作用，其中一個重要原因就是法規(guī)涉及的行政管理體制不順，造成多頭管理，責任不明，相互牽扯。因此，在行政管理體制理順之前，體制障礙清除之前，一般不予立項。

3.立法時機是否成熟。這里的立法時機，是指所立項目反映的問題是否已經(jīng)存在，并且達到了迫切需要通過法規(guī)的形式進行調整，民眾對此是否已有一定的認識，并且有希望通過法規(guī)予以確立的愿望等。

另外，對于立法項目選擇的技術性要求還應包括一些具體的事項。如對起草小組資格的審核，是否已有完整的法規(guī)草案、說明和參閱資料，是否已經(jīng)通過有關部門的協(xié)調，是否有專家意見等。

?????? ?三、結語

地方立法與國家立法一樣，已經(jīng)從追求立法數(shù)量轉向注重立法質量，注重立法的社會效益和適用性。加強對地方立法立項標準的研究，對于完善地方立法立項的科學性、合理性、可行性十分必要，對提高地方立法質量具有舉足輕重的意義。實際上，無論是地方立法還是國家立法，在立法項目的選擇上都應拋棄隨意性、任意性，都應建立一套立法立項標準體系，并加強對立法項目的深度研究，以期在更加科學、民主的立法道路上前進。

?????? ?注釋：

[1]曾慶輝：《提高地方立法質量須切實發(fā)揮地方人大主導作用》，載《中國黨政干部論壇》2019年第3期。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年10月第1版。

[3]張三鑫、汪全勝：《地方立法的立項論證探討》，載《重慶社會科學》2017年第10期。