馬紅蕾

摘 要：公共基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)保障。加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的管理，對(duì)于發(fā)現(xiàn)政府的“財(cái)務(wù)背景”，反映政府的財(cái)務(wù)狀況，提高政府財(cái)政資金的績(jī)效，明確政府與市場(chǎng)的界限，規(guī)范政府管理，具有重要作用。T的投融資行為。防止政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量龐大、管理復(fù)雜，其會(huì)計(jì)管理一直是我國(guó)政府資產(chǎn)管理的難點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：公共基礎(chǔ)設(shè)施;政府資產(chǎn);全周期;管理機(jī)制

一、公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)基本概念

2013年頒布的《行政單位會(huì)計(jì)制度》將公共基礎(chǔ)設(shè)施定義為“直接負(fù)責(zé)公共用途維護(hù)和管理的行政單位擁有的項(xiàng)目公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)”。同時(shí)，財(cái)政部要求“新舊行政單位會(huì)計(jì)制度條款銜接”的行政單位應(yīng)當(dāng)在新賬戶公共基礎(chǔ)設(shè)施中備案，不得在2013年12月31日前備案新舊制度變更。

2017年4月，財(cái)政部發(fā)布了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》，將于2018年1月1日生效。它將公共基礎(chǔ)設(shè)施定義為：“指政府會(huì)計(jì)實(shí)體為滿足社會(huì)公共需求而具有以下特征的有形資產(chǎn)：它是有形資產(chǎn)系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)組成部分;具有特定目的;通常不會(huì)移動(dòng)。公共基礎(chǔ)設(shè)施分為四類，包括市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施和水上基礎(chǔ)設(shè)施。

二、加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理的必要性

（一）公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理是準(zhǔn)確評(píng)估政府財(cái)政政策有效性的基礎(chǔ)和前提。

眾所周知，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出是政府財(cái)政支出的重要組成部分。加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，刺激投資和消費(fèi)增長(zhǎng)，擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)節(jié)能減排。2008年，為了抵御國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，國(guó)家和各省、市、自治區(qū)相繼出臺(tái)了大規(guī)模投資計(jì)劃，公共基礎(chǔ)設(shè)施已成為大多數(shù)投資計(jì)劃的重點(diǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨中央政治局會(huì)議于2018年7月底召開，要求加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施短缺的彌補(bǔ)力度，這意味著基礎(chǔ)設(shè)施投資有望反彈。與此同時(shí)，公眾越來(lái)越關(guān)注這些投資政策的效益和影響。因此，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出形成的有效資產(chǎn)管理是進(jìn)一步評(píng)價(jià)支出政策績(jī)效的前提和依據(jù)。

（二）公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理是完整、準(zhǔn)確上報(bào)國(guó)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)和前提。

2017年底，中國(guó)共產(chǎn)黨中央向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理工作報(bào)告的意見》，國(guó)有資產(chǎn)管理已成為全國(guó)人大常委會(huì)工作的重點(diǎn)。全社會(huì)的關(guān)注。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和積累，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)已成為國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分。

但由于缺乏對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理的認(rèn)識(shí)和相關(guān)制度的缺失，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)計(jì)量和報(bào)告仍存在諸多問(wèn)題，不利于全面了解政府財(cái)政狀況。資源方面，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革。因此，只有完善公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理，加強(qiáng)與預(yù)算管理、債務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算等相關(guān)管理環(huán)節(jié)的緊密聯(lián)系，才能真正完成對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的完整、準(zhǔn)確的報(bào)告。

（三）公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理是有效提高政府公共服務(wù)能力的前提和基礎(chǔ)。

根據(jù)政府資產(chǎn)的定義，公共基礎(chǔ)設(shè)施作為政府資產(chǎn)需要加強(qiáng)的最重要原因是它能夠“產(chǎn)生服務(wù)潛力”。

從建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)出發(fā)，現(xiàn)代政府最重要的任務(wù)和責(zé)任是為公眾提供供水、供電、公共交通等公共服務(wù)。

公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量是衡量政府提供公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的客觀指標(biāo)。因此，積極的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理可以有效地提高政府的公共服務(wù)能力。

三、公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

（一）延期不明確

雖然對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵很容易達(dá)成共識(shí)，但在公共基礎(chǔ)設(shè)施的延伸實(shí)踐中仍存在許多差異，即是否應(yīng)將某些東西用作公共基礎(chǔ)設(shè)施。一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施和固定資產(chǎn)具有固定性的特點(diǎn)，一般建筑企業(yè)反映在在建工程或固定資產(chǎn)等會(huì)計(jì)科目中，給政府部門確定公共基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)一定的困難。另一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施的主要特征——提供不屬于有形資產(chǎn)或網(wǎng)絡(luò)的公共服務(wù)——仍然是未知的和適用的。

（二）主題多樣性

由于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和使用的時(shí)間長(zhǎng)、覆蓋面廣，參與者特別復(fù)雜。從形成階段來(lái)看，項(xiàng)目主體、建設(shè)主體和預(yù)算主體不一致。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般是各級(jí)政府的重大建設(shè)項(xiàng)目，需要一系列的審計(jì)要求得到批準(zhǔn)。

從使用階段來(lái)看，管理主體與會(huì)計(jì)主體不一致。目前，公共基礎(chǔ)設(shè)施管理主要由高速公路、綠化等各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。這些部門主要進(jìn)行實(shí)物量管理，很少進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

此外，從公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源的角度來(lái)看，也可能涉及各級(jí)或不同地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)（集資）;從公共基礎(chǔ)設(shè)施管理單位的角度來(lái)看，資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)實(shí)物管理，并負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)核算。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門的松綁也可能不一致。

（三）責(zé)任不明

由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的整個(gè)生命周期涉及多個(gè)實(shí)體，因此每個(gè)實(shí)體的管理職責(zé)也缺乏明確的規(guī)定。主要性能是：

1、預(yù)算管理職責(zé)不明確

公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出管理本質(zhì)上是復(fù)雜多樣的。然而，不包括在部門預(yù)算管理中的公共基礎(chǔ)設(shè)施支出往往具有預(yù)算廣泛和預(yù)算執(zhí)行困難的特點(diǎn)。它缺乏事先和持續(xù)的管理。事后監(jiān)督評(píng)價(jià)主要依靠項(xiàng)目審計(jì)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，不適應(yīng)近年來(lái)政府財(cái)政支出管理日益細(xì)化和公開的要求。

2、會(huì)計(jì)責(zé)任不明確

它主要是關(guān)于在整個(gè)會(huì)計(jì)周期中應(yīng)該對(duì)哪些會(huì)計(jì)實(shí)體進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。例如，在實(shí)施過(guò)程中，代建制實(shí)施公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在實(shí)踐中，有不同的方法，比如代理建設(shè)公司是否進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，項(xiàng)目設(shè)置單位是否進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，或者代理建設(shè)公司是否單獨(dú)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，然后提交項(xiàng)目設(shè)置單位集成。另一個(gè)例子是，負(fù)責(zé)管理和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施的政府部門反映在是否應(yīng)計(jì)入國(guó)有企業(yè)的賬戶、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和集合資金以及各級(jí)政府的捐款是否應(yīng)計(jì)入公共基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)負(fù)債表中。ETS，等等。

3、單項(xiàng)資產(chǎn)管理職責(zé)

主要原因是，各行業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理的定義過(guò)于單一，無(wú)法滿足新時(shí)期公共財(cái)政管理的要求。除實(shí)際庫(kù)存外，還應(yīng)包括提供公共服務(wù)的能力、后續(xù)支出責(zé)任計(jì)劃和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的具體信息。

四、關(guān)于建立公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)全周期管理機(jī)制的設(shè)想

（一）加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，明確主要責(zé)任

公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，各級(jí)政府必須高度重視和加強(qiáng)管理。首先，要樹立政府各部門公共基礎(chǔ)設(shè)施全周期管理的理念，統(tǒng)一各部門的思想認(rèn)識(shí)，提高重要性。

二是加強(qiáng)相關(guān)部門的聯(lián)合協(xié)作，打破各部門原有的工作作風(fēng)，進(jìn)行流程再造，加強(qiáng)各部門之間的工作聯(lián)系，建立健全公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理機(jī)制。

最后，需要明確每個(gè)參與者的主要職責(zé)。

（二）明確資產(chǎn)的外延，推進(jìn)新的會(huì)計(jì)制度。

界定公共基礎(chǔ)設(shè)施的外延，有助于提高政府各部門公共基礎(chǔ)設(shè)施管理的可操作性。同時(shí)，推動(dòng)新行政機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)物管理與會(huì)計(jì)管理良性互動(dòng)的逐步形成。

（三）加強(qiáng)系統(tǒng)集成，提高管理水平

公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的有效管理是基于公共基礎(chǔ)設(shè)施最經(jīng)濟(jì)的應(yīng)用來(lái)確定需求，使公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)具有最長(zhǎng)的生命周期，并在有效的成本控制的基礎(chǔ)上最大限度地提高使用效益。

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