趙穎

摘 要：改革開放以來，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，中國社會管理模型由過去的“大政府，小社會”向“大社會，小政府”轉(zhuǎn)變。政府逐漸從全能主義的政治集權(quán)體制中擺脫出來，向引導(dǎo)社會公共管理過渡。從公民的視角來看，公民個人的經(jīng)濟(jì)活動、話語表達(dá)、自我組織、自我管理等的空間均逐漸被釋放出來，體現(xiàn)公民不同訴求的各種公民組織也隨之應(yīng)運(yùn)而生。公共參與作為一種獨(dú)立于政府和市場之外的第三種力量以個人、團(tuán)體等各種各樣的組織形式和不同的行動方法、行動策略開始逐步在社會公共事務(wù)的管理和服務(wù)中發(fā)揮其巨大的能力和作用。

關(guān)鍵詞：公民組織;社會管理創(chuàng)新;協(xié)同參與模型

一、我國公民組織發(fā)展的問題分析

1政府對公民組織制度性限制太嚴(yán)

雖然隨著政治體制改革的深入，政治環(huán)境相對寬松，但是由于政府方面往往會考慮公民組織對其政權(quán)穩(wěn)定所帶來的政治風(fēng)險，公民組織在實際的組建過程中，仍然會受到政府極大的限制和阻礙。首先，按規(guī)定，所有社會組織的注冊登記都需要兩個部門的批準(zhǔn)：一個是業(yè)務(wù)主管部門的業(yè)務(wù)審核，另一個是登記主管部門的登記審核。換言之，尋找適合并同意負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)主管單位成為公民組織建立過程中的第一道“坎”。從很大程度上限制了公民組織合法身份的獲得，也就從源頭上限制了公民組織的正常發(fā)展。其次，在公民組織的運(yùn)行和發(fā)展過程中，雙重管理體制也使得公民組織在實際運(yùn)營過程中不得不面對多個部門的共同管理和壓力，這也就在無形中增加了其運(yùn)營的政治成本，限制了其活動的靈活性和多樣性。

2缺乏有效的法律保障

一個完善的法律法規(guī)體系能夠為一個組織的建設(shè)發(fā)展提供正確的活動方向和指南，也能夠提供權(quán)威的、必要的政策性保護(hù)。但目前針對公民組織的法律法規(guī)，只有國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等，真正意義上的具有法律效應(yīng)的關(guān)于公民組織的法律尚沒有產(chǎn)生。

3公眾認(rèn)可度與公信度缺乏保障

在中國傳統(tǒng)背景下，相對于一些新興的公民組織，民眾對政府的依賴程度依然較高。同時，很多的民間公民組織在注重項目規(guī)劃和開展的同時往往忽視了自我宣傳和推銷，很少能夠在各個環(huán)節(jié)有效的向社會民眾展示自己的工作和成效。由于這種自我展示觀念的缺少以及展示渠道和展示手段的不暢的客觀現(xiàn)實使得很多民間公民組織，特別是一些小規(guī)模的公民組織只是在自己活動的領(lǐng)域和范圍內(nèi)發(fā)展，而無法在比較大的社會圈子內(nèi)形成比較大的影響力。加之公民組織本身透明度還不夠等原因，普通公民對于其認(rèn)知度和信任度有限。

二、協(xié)同參與型公民組織發(fā)展的保障性對策

.1國家提供相應(yīng)的法律法規(guī)保障

完善的法律法規(guī)體系可以為公民組織的存在、運(yùn)轉(zhuǎn)、活動提供政策性和方向性的支持。目前中國出臺的公民組織相關(guān)法律法規(guī)都是以政府為主導(dǎo)，對公民組織進(jìn)行管理為主要內(nèi)容。而政府對參與型的公民組織應(yīng)該起到一個監(jiān)督和幫助的作用?；谶@種關(guān)系，原有的法律體系并不能對公民組織的活動起到有效保障作用，也無法有效地實現(xiàn)這種監(jiān)督幫助的關(guān)系。因此需要在現(xiàn)行公民組織相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)充制定和修改。

2政府放松對公民組織的管制

政府應(yīng)該對參與型的公民組織起到監(jiān)督作用。在國家的法律法規(guī)保障了公民組織寬松、穩(wěn)定的運(yùn)作環(huán)境后，就涉及到具體管制執(zhí)行的機(jī)構(gòu)——政府相關(guān)部門。中國公民組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要涉及政府部門的流程包括公民組織成立的登記，公民組織活動場地的審批，活動內(nèi)容的登記備案，公民組織法人的登記在冊，公民組織年度財政審核等。目前這些都由民政部門完成，但是隨著公民組織的壯大，民政部門將不堪重負(fù)。這就會造成好的政策在具體實施過程中的“惡的結(jié)果”，從而阻礙公民組織的發(fā)展壯大以及開展的正?；顒?。為此，首先應(yīng)該簡化公民組織辦事程序，其次可以考慮設(shè)立專門的部門對公民組織進(jìn)行專項管理，再次可以考慮以抽檢與定期審核相結(jié)合的方式評定組織的獨(dú)立活動能力，在此基礎(chǔ)上差別化精簡辦事流程，提高政府工作效率。這樣，既符合政府本身的改革方向，也方便了公民組織的辦事流程，有利于公民組織的發(fā)展壯大。

3公共輿論作用的發(fā)揮

公共輿論是政府以外的重要力量來源之一，包括訴求的集中形成、強(qiáng)大細(xì)微監(jiān)督作用、推動促進(jìn)作用等。在未來公民組織發(fā)展過程中，公共輿論發(fā)揮著巨大的作用。首先，需要公眾輿論在社會上形成一種對公益事業(yè)的熱心關(guān)注。其次要營造良好的氛圍，鼓勵企業(yè)及個人積極參與非營利性活動。再次要形成對政府的輿論壓力，促使政府下定決心將部分社會管理職能讓渡給社會及公民組織。政府與公民組織的活動目標(biāo)需以公眾需求為導(dǎo)向，通過公共輿論集中反映的民意對政府或其他社會組織形成直接而巨大的壓力，從而迫使他們進(jìn)行行為的改進(jìn)。因此，最后還要對政府、公民組織進(jìn)行監(jiān)督，保證他們在法律體系下，各自履行自己的職責(zé)，從而保障協(xié)同參與模型正常運(yùn)行。

4政府對公民組織的監(jiān)督

在公民組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)及活動中，政府要放寬對公民組織的限制。但是這個放寬并不是無限度、無邊界地放寬限制。政府還應(yīng)該對公民組織進(jìn)行一定的合理監(jiān)督，以保證公民組織的公益性、非營利性等基本屬性。具體來說，要嚴(yán)格審計公民組織的資金運(yùn)用方向，保證資金運(yùn)用在公益領(lǐng)域的比例。要審核公民組織管理結(jié)構(gòu)，保證公民組織的自愿性、獨(dú)立性，確保公民組織性質(zhì)不發(fā)生偏離和改變，例如民辦非企業(yè)類型的公民組織，就要確認(rèn)沒有國有資產(chǎn)注入到民辦非企業(yè)中去，確保沒有擁有政府行政編制和事業(yè)編制的人員在管理層擔(dān)任重要職務(wù)。要審核公民組織活動內(nèi)容的公益性，確保公民組織活動內(nèi)容的非營利性等。

三、結(jié) 論

基于參與型公民組織符合正和博弈，又符合政府和社會管理發(fā)展趨勢，而且能實現(xiàn)多方力量間的相互監(jiān)督與制衡的優(yōu)勢，提出中國公民組織的發(fā)展對策，即培植參與型公民組織。并提出了促進(jìn)參與型公民組織發(fā)展的保障性對策。繼而在此基礎(chǔ)上深化提出構(gòu)建中國公民組織參與社會管理創(chuàng)新的機(jī)制——協(xié)同參與模型理論，通過對政府與公民組織的關(guān)系，政府與公民組織的角色定位，公民組織推動社會管理創(chuàng)新的路徑三個方面的闡述了協(xié)同參與模型的運(yùn)行方式。然后從協(xié)同參與模型為政府、公民組織、社會帶來的外部效用說明了模型的可行性。最后結(jié)合公民組織發(fā)展現(xiàn)狀，從政府、公民組織、社會三個方面提出了促進(jìn)協(xié)同參與模型更好運(yùn)轉(zhuǎn)的措施。

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（作者單位：中共吉林省委黨校（省行政學(xué)院））