李玉萍

對生效法律文書的執(zhí)行被譽為司法守護社會公平正義防線的“最后一公里”，歷來是人民法院司法工作的一個重要內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)。遺憾的是，受各種因素的影響，一段時間以來，執(zhí)行難問題成為困擾人民法院司法工作的突出問題，也是人民群眾反映強烈、社會各界高度關(guān)注的熱點問題。執(zhí)行難問題的存在，不僅嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威和司法公信力，更直接損害了申請執(zhí)行人的合法權(quán)益，降低了人民群眾的安全感、獲得感，影響了人民群眾對推進全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的信心。

受阻的正義：“最后一公里”執(zhí)行難題及其根源

執(zhí)行難問題在我國由來已久，且形態(tài)各異。從執(zhí)行實踐來看，執(zhí)行難問題大體上可以歸為兩類：一是“難執(zhí)行”案件，即所謂“老賴”案件，指被執(zhí)行人有財產(chǎn)可供執(zhí)行或有履行能力，但由于各種主客觀原因使得申請執(zhí)行人的請求不能及時、全部滿足。這類案件在司法實踐中的大量存在，不僅直接損害勝訴當(dāng)事人的權(quán)益，破壞社會誠信體系建設(shè)，而且嚴(yán)重踐踏司法權(quán)威和法治尊嚴(yán)，因而，是執(zhí)行的重點。二是“執(zhí)行不能”案件，指因被執(zhí)行人無財產(chǎn)可供執(zhí)行或者無履行能力，導(dǎo)致申請執(zhí)行人的執(zhí)行請求不可能得到滿足。故而，如何處置這類案件既是世界難題和世紀(jì)難題，也是人民法院執(zhí)行工作中的難點和痛點。

執(zhí)行難的成因錯綜復(fù)雜，是種種社會問題和矛盾糾紛交錯疊加的結(jié)果。從司法的角度來看，我國的執(zhí)行難既有主觀方面的原因，也有客觀方面的原因。

主觀原因。主要包括以下方面：一是執(zhí)行隊伍力量配備不到位，執(zhí)行人員的能力素質(zhì)不能滿足執(zhí)行工作需要，導(dǎo)致執(zhí)行不力。二是執(zhí)行工作規(guī)范性不足，執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理力度不夠，諸如消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、亂執(zhí)行等問題屢禁不止，執(zhí)行環(huán)節(jié)的吃拿卡要、冷橫硬推等違法違紀(jì)現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了執(zhí)行的公正與效率。三是現(xiàn)有執(zhí)行體制機制不完善，立案、審判和執(zhí)行等環(huán)節(jié)銜接不暢，評估拍賣等環(huán)節(jié)問題突出，制約了執(zhí)行工作的有效開展。

客觀原因?，F(xiàn)階段，造成執(zhí)行難的客觀原因主要有：一是執(zhí)行依據(jù)和執(zhí)行標(biāo)的種類繁多，執(zhí)行情況日益復(fù)雜，客觀上增加了執(zhí)行工作的難度。在執(zhí)行實踐中，各級人民法院不僅要執(zhí)行自身作出的生效法律文書，還負(fù)責(zé)執(zhí)行仲裁裁決、部分行政決定、公證債權(quán)文書、境外法院的判決以及境外仲裁機構(gòu)的裁決等生效法律文書。對于后一類法律文書，一旦當(dāng)事人對仲裁、公證行為產(chǎn)生爭議或者被執(zhí)行人提出不予執(zhí)行申請或異議，就會直接影響執(zhí)行工作的質(zhì)效。同時，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，各種新型金融資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、投資權(quán)益等財產(chǎn)形式日趨多樣，加之被執(zhí)行人履行義務(wù)的形式除了金錢給付外，還包括賠禮道歉、贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)及探視子女、騰退房屋等行為給付，這些新情況的出現(xiàn)均加大了執(zhí)行中查人找物的難度。二是當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，經(jīng)濟領(lǐng)域中的各類新舊問題、新舊矛盾交織重疊，大量涉及土地使用權(quán)、房產(chǎn)、股權(quán)權(quán)屬爭議，以及非法集資等涉眾型群體性經(jīng)濟糾紛案件最終匯集到執(zhí)行領(lǐng)域，客觀上增加了人民法院執(zhí)行工作的復(fù)雜性和艱巨性。同時，在執(zhí)行實踐中存在著大量的“僵尸企業(yè)”類案件和無財產(chǎn)可供執(zhí)行的個人債務(wù)類案件，由于這些案件完全不具備執(zhí)行條件，即使法院窮盡一切執(zhí)行手段也難以執(zhí)行到位，因此，往往使得執(zhí)行工作陷入困境。三是與執(zhí)行有關(guān)的法律和配套制度不夠健全。一方面，我國尚未出臺專門的強制執(zhí)行法，執(zhí)行實踐中的很多問題缺少相應(yīng)法律規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)行工作無法可依；另一方面，我國尚未建立個人破產(chǎn)制度，與執(zhí)行有關(guān)的救助制度也不完善，導(dǎo)致大量“執(zhí)行不能”案件久拖不決，難以實現(xiàn)案結(jié)事了。此外，我國的社會誠信體系尚未有效建立，覆蓋全社會的征信系統(tǒng)尚未形成，社會成員信用記錄相對缺失，守信激勵和失信懲戒機制尚不健全，再加上一些當(dāng)事人法治觀念和誠信意識不夠強，規(guī)則意識淡薄，拒不履行生效法律文書，有的甚至通過虛假訴訟等方式達到拖延執(zhí)行的目的。

基本解決執(zhí)行難：實現(xiàn)破解執(zhí)行難的階段性目標(biāo)

為貫徹落實《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的“切實解決執(zhí)行難”“依法保障勝訴當(dāng)事人及時實現(xiàn)權(quán)益”的要求，踐行司法為民宗旨，最高人民法院在十二屆全國人大四次會議上作出了“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的莊嚴(yán)承諾，確立了破解執(zhí)行難問題的階段性目標(biāo)，即被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行和外界干預(yù)執(zhí)行現(xiàn)象基本得到遏制；人民法院消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、亂執(zhí)行的情形基本消除；無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件“終結(jié)本次執(zhí)行”的程序標(biāo)準(zhǔn)和實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)把握不嚴(yán)、恢復(fù)執(zhí)行等相關(guān)配套機制應(yīng)用不暢的問題基本解決；有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件在法定期限內(nèi)基本執(zhí)行完畢。

為實踐這一承諾，三年來，各級人民法院堅持內(nèi)外兼修，在相關(guān)部門的支持和配合下，全力以赴，著力解決群眾關(guān)心的突出問題，建立執(zhí)行聯(lián)動、失信懲戒等機制，探索創(chuàng)新執(zhí)行體制機制，在如期實現(xiàn)“基本解決執(zhí)行難”目標(biāo)的同時，積極推動中國特色社會主義執(zhí)行體制機制的初步形成，促進我國法治建設(shè)和誠信社會建設(shè)。

第一，解決被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行問題，破解“老賴”欠債不還難題。一是借助現(xiàn)代科技，推進網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)建設(shè)。最高人民法院與公安部、人民銀行等16家單位和3900多家銀行業(yè)金融機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，可以查詢被執(zhí)行人全國范圍內(nèi)的不動產(chǎn)、存款、金融理財產(chǎn)品等信息，基本做到對被執(zhí)行人主要財產(chǎn)形式和相關(guān)信息的 “一網(wǎng)打盡”式覆蓋，實現(xiàn)執(zhí)行查控方式的根本變革。二是推進聯(lián)合懲戒體系建設(shè)，促使失信被執(zhí)行人主動履行義務(wù)。2016年以來，最高人民法院與國家發(fā)改委等60家單位簽署文件，推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制，采取11類150項懲戒措施，對失信被執(zhí)行人擔(dān)任公職，以及出行、購房、投資、招投標(biāo)等進行限制，形成“一處失信、處處受限”的信用懲戒格局，促使其自覺履行義務(wù)。

第二，規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的適用，破解無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件難題。針對執(zhí)行不能的案件，探索推進以下解決路徑：一是以“終結(jié)本次執(zhí)行”方式的結(jié)案。對于窮盡一切手段、仍未能發(fā)現(xiàn)可供執(zhí)行財產(chǎn)的案件，宣告“終結(jié)本次執(zhí)行”，將案件列入“終本案件庫”予以管理。同時，為避免“終結(jié)本次執(zhí)行”的濫用，嚴(yán)格限定無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件的條件，明確了恢復(fù)執(zhí)行程序的情形。二是依法有序分流、解決“終本案件庫”中的“執(zhí)行不能”案件。其中，對于因“僵尸企業(yè)”而形成的執(zhí)行不能案件，積極推進執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)工作，從根本上化解執(zhí)行難題。對于個人無力償還債務(wù)而形成的執(zhí)行不能案件，通過加大司法救助力度，引入社會救助、商業(yè)保險等方式，對因債權(quán)不能實現(xiàn)而導(dǎo)致生活陷入困境的申請執(zhí)行人進行救助，有效化解矛盾。

第三，強化執(zhí)行管理，規(guī)范執(zhí)行活動。黨的十八大以來，最高人民法院狠抓執(zhí)行規(guī)范體系建設(shè)，共出臺55項重要司法解釋和規(guī)范性文件，尤其是2016年以來，密集出臺涉及財產(chǎn)保全、財產(chǎn)調(diào)查、執(zhí)行和解、執(zhí)行擔(dān)保、先予仲裁等37個重要司法解釋和規(guī)范性文件，發(fā)布規(guī)范執(zhí)行行為的“十個嚴(yán)禁”，嚴(yán)密執(zhí)行規(guī)則體系，有效約束和規(guī)范執(zhí)行權(quán)。此外，為有效破解執(zhí)行財產(chǎn)變現(xiàn)難題，克服傳統(tǒng)司法拍賣方式的弊端，在全國范圍全面推行網(wǎng)絡(luò)司法拍賣，斬斷不法利益鏈條，實現(xiàn)拍賣環(huán)節(jié)違紀(jì)違法“零投訴”，并升級了中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)，全面公開執(zhí)行流程信息，確保執(zhí)行工作在陽光下運行。

第四，深化執(zhí)行體制機制改革，促進執(zhí)行工作可持續(xù)發(fā)展。為加強立案、審判、執(zhí)行、保全等環(huán)節(jié)的有機銜接，最高人民法院先后批復(fù)了廣東等地法院試點方案，推進審執(zhí)分離改革，出臺立審執(zhí)工作協(xié)調(diào)運行的意見。同時，為探索執(zhí)行不能或者整體執(zhí)行不能類案件的解決路徑，2018年底和2019年初，最高人民法院先后批準(zhǔn)在深圳、北京、上海三地成立破產(chǎn)法庭，進一步推動完善執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)案件的體制機制建設(shè)。

破解執(zhí)行難：讓天下不再有難執(zhí)行的案件

在如期實現(xiàn)“基本解決執(zhí)行難”這一階段性目標(biāo)后，為繼續(xù)破解執(zhí)行難，推動中國特色社會主義執(zhí)行制度的完善與發(fā)展，真正實現(xiàn)“讓天下沒有難執(zhí)行的案件”這一目標(biāo)，需要堅持問題導(dǎo)向，立足頂層設(shè)計，構(gòu)建科學(xué)合理的執(zhí)行制度，進一步完善相關(guān)配套制度，確保執(zhí)行工作嚴(yán)格依法進行。

一要加強執(zhí)行立法。按照黨的十八屆四中全會部署，加快制定實施強制執(zhí)行法，設(shè)立被執(zhí)行人主動報告制度，允許法院主動啟動強制執(zhí)行程序，簡化民事執(zhí)行程序的流程環(huán)節(jié)，將執(zhí)行不能的案件依法轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序，對于既未在判決規(guī)定期間履行，又拒絕在法定期限內(nèi)報告履行情況、主動申報財產(chǎn)或申報財產(chǎn)不實等情形可依法追究刑事責(zé)任等，最大限度地增加失信被執(zhí)行人的違法成本，以有效控制強制執(zhí)行案件的增量。

二要完善配套制度。對于執(zhí)行實踐中大量存在的執(zhí)行不能案件，應(yīng)通過制度設(shè)計暢通出口。具體路徑有二：其一，對于個人因無財產(chǎn)可供執(zhí)行而形成的執(zhí)行不能案件，借鑒國外的先進經(jīng)驗，推動建立個人破產(chǎn)制度，在最大程度兼顧債權(quán)人和債務(wù)人利益，有效化解社會矛盾的同時，為“執(zhí)行不能”案件提供司法退出路徑，解決此類案件的執(zhí)行難問題。其二，對于企業(yè)法人因無財產(chǎn)可供執(zhí)行而形成的執(zhí)行不能案件，進一步完善現(xiàn)有的破產(chǎn)制度和機制，將案件轉(zhuǎn)入破產(chǎn)審判程序，通過破產(chǎn)審判消解此類案件，為解決執(zhí)行難問題提供體制機制保障。其三，借鑒域外先進經(jīng)驗，進一步健全完善執(zhí)行救助制度和司法救助保險制度，確保涉民生案件中的困難當(dāng)事人能夠依法得到救濟。

三要繼續(xù)加強社會誠信體系建設(shè)。完善失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒體系，實現(xiàn)聯(lián)合懲戒體系的全覆蓋，形成不敢逃債、不能逃債、不愿逃債的制度體系。

四要堅持依法執(zhí)行。堅持以正義的方式實現(xiàn)“最后一公里正義”，在全面依法治國的背景下，破解執(zhí)行難問題本身就蘊含著要依照法定程序和法定方式開展執(zhí)行活動之意。為此，各級法院在執(zhí)行工作中，不僅要確保執(zhí)行程序、執(zhí)行內(nèi)容、執(zhí)行手段和方式的合法正當(dāng)性，還應(yīng)切實處理好以下問題：一是保障案外人的正當(dāng)權(quán)益問題。嚴(yán)格區(qū)分公司財產(chǎn)和企業(yè)家個人財產(chǎn)，在處理企業(yè)案件時謹(jǐn)防牽連企業(yè)家個人財產(chǎn)及其家庭成員財產(chǎn)。在處理涉案當(dāng)事人財產(chǎn)的時候，要注意區(qū)分其個人財產(chǎn)與家庭成員財產(chǎn)，維護和保障其家庭成員的正當(dāng)權(quán)益。二是保障被執(zhí)行人正當(dāng)權(quán)益問題。人民法院在強制執(zhí)行被執(zhí)行人財產(chǎn)過程中，除了應(yīng)當(dāng)保留被執(zhí)行人的生活必需品外，還應(yīng)當(dāng)依法保障被執(zhí)行人的信息安全。在公布失信人名單信息時，一方面，要注意合理控制發(fā)布信息的內(nèi)容；另一方面，要注意防范將不符合條件的被執(zhí)行人納入失信被執(zhí)行人名單；對于已經(jīng)納入失信被執(zhí)行人名單的，要嚴(yán)格遵守有關(guān)刪除、撤銷、屏蔽被執(zhí)行失信人員名單的規(guī)定；對于有失信期限的失信被執(zhí)行人名單信息，失信被執(zhí)行人履行完畢的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定提前刪除失信信息。三是處理好依法懲治被執(zhí)行人與拒不執(zhí)行判決、裁定罪的適用問題。在依法懲治失信被執(zhí)行人時，要恪守刑法謙抑原則，準(zhǔn)確適用法律條款和政策，嚴(yán)格把握罪與非罪的界限，避免將一般違法違規(guī)行為上升為犯罪行為，防范因刑法的濫用誤用而侵犯被執(zhí)行人的正當(dāng)權(quán)益。

（摘自《人民論壇》2019年5月下。作者為最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所研究員）