包紅燕

安徽永祥房地產(chǎn)土地評估測繪有限公司

摘要：現(xiàn)階段，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃作為指導(dǎo)我國城鄉(xiāng)建設(shè)以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的兩個綱領(lǐng)性文件及各區(qū)域劃分的法律依據(jù)，二者相互結(jié)合，共同發(fā)揮作用方能促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、社會、與環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。然而這兩個規(guī)劃在實(shí)際執(zhí)行過程中，出于種種原因，卻是相互獨(dú)立的，導(dǎo)致文件實(shí)施困難重重，問題頻出，控制力度也隨之下降。對此，許多專家和政府部門致力于研究構(gòu)建一個能使“兩規(guī)合一”，二者協(xié)調(diào)并進(jìn)、合作共贏的規(guī)劃體系。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃;城市規(guī)劃;兩規(guī)合一;規(guī)劃體系

一、針對土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系矛盾和共性的分析

（一）“兩規(guī)合一”體系的基本現(xiàn)狀

首先，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系目前的基本現(xiàn)狀大體可以概括為：主要存在執(zhí)行過程中規(guī)劃路線的不一致。前者各項(xiàng)指標(biāo)的制定由于受到了土地供需方面的限制采取從上而下制定的方式，側(cè)重于合理控制土地的利用。針對后者而言，它的規(guī)劃路線一味追求宏偉壯觀的大城市發(fā)展的空間規(guī)模建設(shè)，主要是因?yàn)樗菑哪吵鞘械纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、自然環(huán)境及特色產(chǎn)業(yè)角度分析考量，與土地總體利用規(guī)劃中的合理控制土地利用這一點(diǎn)存在沖突，嚴(yán)重制約著“兩規(guī)合一”體系的建設(shè)。

（二）“兩規(guī)合一”體系的基本矛盾

其次，目前土地總體規(guī)劃與城市總規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系二者的主要矛盾體現(xiàn)在目標(biāo)的不一致，土地利用總體規(guī)劃堅持用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化不以單純增加土地面積為前提的基本準(zhǔn)則，進(jìn)行客觀科學(xué)的統(tǒng)籌。實(shí)際規(guī)劃過程當(dāng)中也一定要綜合考量農(nóng)村耕地的保護(hù)和城市建設(shè)用地的開發(fā)，根本目的是促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定持續(xù)。而城市總體規(guī)劃為了追求城市發(fā)展的速度和人民生活質(zhì)量的提高主要將大力開發(fā)城市建設(shè)用地擺在首要位置，將農(nóng)村耕地的保護(hù)放在其次。二者一個側(cè)重“吃飯”，另一個側(cè)重“建設(shè)”，無論是從目標(biāo)還是實(shí)際規(guī)劃都互相矛盾。

（三）“兩規(guī)合一”體系的主要共性

最后，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系規(guī)劃人口規(guī)模預(yù)測和劃分方法存在著不一致，二者的矛盾制約了實(shí)際工作的順利展開，但是二者也有共同的特性。學(xué)者和政府部門通過大量的探究和實(shí)踐，創(chuàng)新優(yōu)化了土地利用總體規(guī)劃和城市總規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系的領(lǐng)域和結(jié)構(gòu)，但是對于體系框架的編制和具體實(shí)施管理缺乏充分的探究和實(shí)踐，主要源于目前的研究不夠深入全面，僅局限于體系的內(nèi)容和實(shí)踐技術(shù)的分析。

二、“兩規(guī)合一”體系的管控和政策配套

“兩規(guī)合一”體系的管控主要是管制土地的用途，通常是依據(jù)“四條控制線”來執(zhí)行的，具體為以下四點(diǎn)：

（1）對基本農(nóng)田的管控，農(nóng)田的用途是為了提供本地糧食的基本需求，必須加以保護(hù)，不得占用為其他用途。

（2）分類管控城市建設(shè)用地。這一點(diǎn)主要針對城市建設(shè)用地，建設(shè)過程中要嚴(yán)格依照相應(yīng)法律法規(guī)、規(guī)章文件明確劃分，分類管制。

（3）根據(jù)土地所歸屬的區(qū)域，其中用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)的土地也不能忽略，也要進(jìn)行管制。

三、構(gòu)建新型的“兩規(guī)合一”體系

專家學(xué)者針對上文“兩規(guī)”存在的矛盾以及共同特性的分析進(jìn)行了深入的研究及重新規(guī)劃布局重建了一系列新的“兩規(guī)合一”體系，該體系對土地總體進(jìn)行了宏觀規(guī)劃，主要包括四個方面的規(guī)劃布局：城市建設(shè)用地、規(guī)模管控、城市道路布局、農(nóng)耕地以及生態(tài)用地的保護(hù)、城鎮(zhèn)地區(qū)的整體規(guī)劃。該體系不僅對著四個方面進(jìn)行了詳細(xì)的解讀，還提出了行政制度、法律法規(guī)、人才儲備、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等配套措施的完善。

（1）體系的主體內(nèi)容。體系的主體部分主要闡述了該體系的四個規(guī)劃控制要素，這四個要素主要是取決于實(shí)際情況選擇應(yīng)用，可同時應(yīng)用也可以分別應(yīng)用。

（2）因地制宜布局與“兩規(guī)合一”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料庫。 “兩規(guī)合一”體系還創(chuàng)建了全新的數(shù)據(jù)資料庫，將基礎(chǔ)資料存放在資料庫中加以管理并且資料庫中提供了海量的充足的數(shù)據(jù)。體系中的所有數(shù)據(jù)資料都方便統(tǒng)一收集整合應(yīng)用，這不僅促進(jìn)了調(diào)查步驟的簡化，便利調(diào)查，對后續(xù)統(tǒng)一管理及數(shù)據(jù)資料共享都有積極重大的影響。

（3）控制線?？刂凭€的設(shè)置主要是為了對規(guī)劃布局中的重點(diǎn)及主要關(guān)卡的監(jiān)測與管控。

四、“兩規(guī)合一”體系建立

（一）“兩規(guī)合一”的基本前提

1、以人口規(guī)劃為基礎(chǔ)

“兩規(guī)合一”體系中的一切規(guī)劃都是以人為本，旨在服務(wù)人民的生產(chǎn)生活。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們對資源、交通、醫(yī)療、住房、就業(yè)的需求越來越旺盛，隨之而來的是人口問題，此問題嚴(yán)重阻礙了社會長遠(yuǎn)穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展。其中，人口基數(shù)、構(gòu)成以及人口管理是關(guān)系到“兩規(guī)合一”體系的重要指標(biāo)。

2、以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為核心

生產(chǎn)和消費(fèi)作為社會發(fā)展必不可缺的要素也要在“兩規(guī)合一”體系中充分體現(xiàn)，因此還需要考慮社會產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃。規(guī)劃產(chǎn)業(yè)的過程中必須堅持統(tǒng)籌兼顧的原則，應(yīng)該正確把握和處理好城市規(guī)劃速度與質(zhì)量成效、投資與消費(fèi)、內(nèi)需與外需、中央與地方、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧、改革發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定這六項(xiàng)重要關(guān)系，以此來使城市規(guī)劃的各個方面能夠完美結(jié)合、良性互動、合作共贏，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的和諧統(tǒng)一。

3、以空間規(guī)劃為引導(dǎo)

“兩規(guī)合一”的共同特性就是空間的一致性，因此要充分考慮空間因素并以此為指導(dǎo)，根據(jù)總體規(guī)劃來定位空間來規(guī)劃相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時還要注重城市布局的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等幾個方面入手，兼顧城市、農(nóng)村兩者的空間布局，統(tǒng)籌安排滿足城鄉(xiāng)兩個主體發(fā)展的需求。

4、以土地利用為保障

在控制性的強(qiáng)度方面，一切規(guī)劃應(yīng)該建立在土地這個載體上，所以無論是城市規(guī)劃還是城鎮(zhèn)規(guī)劃，最終都要貫徹到土地利用規(guī)劃當(dāng)中，在保證重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。項(xiàng)目落實(shí)的同時還要有效保護(hù)耕地以及地下文物埋藏區(qū)。除此之外，考慮到土地利用規(guī)劃的時間承接性，需要避免也上一輪土地利用總體規(guī)劃的重合或斷層，需要前后完整銜接，要對城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格管控，致力于構(gòu)建更加科學(xué)的土地利用總布局。

（二）“兩規(guī)合一”規(guī)劃體系的基本構(gòu)建原則

1、總體控制，分布實(shí)現(xiàn)

兩個總規(guī)劃涉及的內(nèi)容眾多，包含著具體實(shí)施的方方面面并且每個規(guī)劃項(xiàng)目之間都有著一定的先后銜接順序。因此，在“兩規(guī)合一”體系的規(guī)劃建立過程中要遵循從整體到局部的原則，先整體考量，在進(jìn)行其余局部的具體規(guī)劃。針對控制性較強(qiáng)的各項(xiàng)設(shè)計方案可行性優(yōu)先做確認(rèn)并修正其中不合理的部分。

2、因地制宜，分清主次

對于具體的規(guī)劃對象，需要明確規(guī)劃的重點(diǎn)是什么，規(guī)劃設(shè)計首要考慮的因素是什么，還應(yīng)統(tǒng)籌兼顧到其他項(xiàng)目的規(guī)劃，進(jìn)行總體設(shè)計。

3、分步規(guī)劃，先粗后細(xì)

在“兩規(guī)合一”規(guī)劃體系中，涉及到土地利用指標(biāo)安排的部分與城市功能空間布局的方面應(yīng)當(dāng)同步規(guī)劃設(shè)計，但兩規(guī)的初期框架和具體規(guī)劃，應(yīng)采取“兩步走”的方式。初期設(shè)計是對規(guī)劃項(xiàng)目的粗線條簡單勾勒，要求的精細(xì)度不高，概括性強(qiáng)，初步設(shè)計主要從宏觀角度解決規(guī)劃項(xiàng)目之間不協(xié)調(diào)的問題;具體規(guī)劃則是對每個規(guī)劃項(xiàng)目中有關(guān)道路走向。建筑設(shè)計紅線。各類土地用地面積和范圍進(jìn)行精準(zhǔn)的空間劃分，具體細(xì)則中的內(nèi)容將直接體現(xiàn)“兩規(guī)合一”規(guī)劃體系的最終指標(biāo)的落實(shí)。

（三）“兩規(guī)合一”規(guī)劃體系的構(gòu)建思路

1、“共生”與“個性”的結(jié)合

“兩規(guī)”在原本各自的領(lǐng)域是綱領(lǐng)性的指導(dǎo)文件，有著絕對的法律效力，是有“個性”的。但在“兩規(guī)合一”體系的構(gòu)建過程中，要求“兩規(guī)”必須彼此找到共性，合作共贏。此外，“個性”主要還是結(jié)合具體的規(guī)劃對象的情況來決定，從而判斷“兩規(guī)”具體的適用率和“兩規(guī)合一”體系的規(guī)劃布局中各自所占的比重。

2、“剛性控制”與“彈性控制”的權(quán)衡

“控制性”是規(guī)劃的根本屬性。“兩規(guī)合一”體系也是如此。然而隨著時代變遷、社會發(fā)展，原有的規(guī)劃體系已跟不上社會發(fā)展的步伐，難以滿足新的社會客觀需求，而且無論是城市還是農(nóng)村，外界環(huán)境都是復(fù)雜多變又充滿矛盾的，因此“兩規(guī)”的靈活應(yīng)用是社會所迫切需要的。“兩規(guī)合一”其實(shí)可以稱作是“兩規(guī)協(xié)調(diào)”，該體系就是為了協(xié)調(diào)而存在的，這個協(xié)調(diào)性可以體現(xiàn)在不同層級之間的縱向協(xié)調(diào)，也可以是跨行業(yè)跨領(lǐng)域的橫向協(xié)調(diào)?！皟梢?guī)”的緊密，體現(xiàn)在規(guī)劃上傳下達(dá)，上下級緊密服從的關(guān)系;而“雙規(guī)”的開放可以完全解讀為二者之間相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

五、結(jié)語：

隨著城市發(fā)展進(jìn)程的加快，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的矛盾已經(jīng)上升為城市規(guī)劃中的突出問題。本文針對這一問題，首先闡述了"兩規(guī)"的基本現(xiàn)狀，分析了基本矛盾以及二者之間的共性，深入研究了土地用途管控的“四條控制線”，對此提出了相應(yīng)的建議措施，綜合以上最終構(gòu)建了新的"兩規(guī)合一"體系，目的是在將“兩規(guī)”協(xié)調(diào)統(tǒng)一、良性互動，使二者合作共進(jìn)共同實(shí)現(xiàn)土地的合理利用。

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