劉波

摘 要：當(dāng)前，調(diào)整完善現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃勢(shì)在必行。該文分析了土地利用總體規(guī)劃面臨的耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻、不能適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略、與相關(guān)規(guī)劃銜接不夠及權(quán)威性下降等主要問題，提出了摸清耕地資源家底、適當(dāng)調(diào)整耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，堅(jiān)持集約節(jié)約原則、合理安排適應(yīng)資源稟賦及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的各類建設(shè)用地指標(biāo)和空間布局等，同時(shí)對(duì)探索完善有利于各類空間規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的工作路徑、編制規(guī)范和協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)土地規(guī)劃立法進(jìn)行了思考。a

關(guān)鍵詞：新形勢(shì)；土地規(guī)劃；調(diào)整完善

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）10-01-03

1 引言

土地規(guī)劃的根本任務(wù)，是遵循人口資源環(huán)境相均衡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，統(tǒng)籌人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和生態(tài)保護(hù)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)用地，促進(jìn)形成合理的土地利用空間格局。20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)已組織開展了三輪全國(guó)性土地規(guī)劃編制工作，形成了分類設(shè)置、自上而下、分層控制、布局落實(shí)的國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級(jí)（直轄市只有4級(jí)）規(guī)劃體系，鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃以用地布局落實(shí)上級(jí)下達(dá)各類控制指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了由宏觀調(diào)控到微觀落實(shí)的管理型、實(shí)施型規(guī)劃。在新的形勢(shì)下，土地利用是否符合規(guī)劃是依法管地用地的重要標(biāo)準(zhǔn)，土地規(guī)劃的能力和水平是土地管理法治化程度的重要標(biāo)志。新一輪土地規(guī)劃的實(shí)施在堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線、推進(jìn)節(jié)約集約用地、保護(hù)改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著改革發(fā)展深入推進(jìn)，土地利用和管理面臨許多新情況、新問題，特別是二次土地調(diào)查查明的耕地、建設(shè)用地等狀況與規(guī)劃修編時(shí)對(duì)比發(fā)生了較大變化，現(xiàn)行土地規(guī)劃與客觀實(shí)際、發(fā)展需求之間出現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)，影響到規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，也不同程度影響到了地方的發(fā)展，迫切需要調(diào)整完善。

2 現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃面臨的新問題及原因分析

2.1 土地資源家底不清，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻 新一輪土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）數(shù)據(jù)庫(kù)以二次調(diào)查成果為基期數(shù)據(jù)，而二次調(diào)查成果及年度變更調(diào)查成果均是以分辨率約3m的遙感衛(wèi)星影像為工作底圖，精度不高，加之外業(yè)成果受業(yè)務(wù)能力及工作責(zé)任心等人為因素影響，導(dǎo)致對(duì)各類土地資源利用現(xiàn)狀及規(guī)劃的執(zhí)行情況掌握得不夠準(zhǔn)確。二次調(diào)查成果數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)耕地面積有所增加，但實(shí)有耕地面積并未增加。上海、江蘇、廣東等3省市，2013年現(xiàn)狀耕地?cái)?shù)量已經(jīng)低于規(guī)劃目標(biāo)。由于土地利用還未實(shí)現(xiàn)從粗放型向集約節(jié)約型的真正轉(zhuǎn)變，實(shí)際耕地保護(hù)面臨的壓力還會(huì)進(jìn)一步加大：一方面，雖然我國(guó)實(shí)施了“占一補(bǔ)一”的土地政策，但近年來建設(shè)占用的耕地，近1/2是水田和菜地，補(bǔ)充耕地中水田和菜地不足1/5，造成實(shí)際耕地總體質(zhì)量下降。另一方面，查明的耕地面積中有部分不符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，需要根據(jù)國(guó)家生態(tài)退耕工作總體部署逐步調(diào)整，這樣一來，適宜穩(wěn)定利用的耕地還會(huì)有所減少。

2.2 規(guī)劃前瞻性不夠科學(xué)，不能適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略 部分地區(qū)土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地資源的供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要研究不夠，造成規(guī)劃科學(xué)性不足。浙江、河北、江蘇、福建、山東等5省經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快，集約節(jié)約用地不夠，導(dǎo)致2013年新增建設(shè)用地指標(biāo)已接近或突破規(guī)劃目標(biāo)。“十三五”時(shí)期，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的爬坡期、實(shí)現(xiàn)全面小康的決戰(zhàn)期、生態(tài)文明建設(shè)的提升期、建設(shè)法治社會(huì)的關(guān)鍵期，從中央到地方作出的一系列發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整部署倒逼土地利用總體規(guī)劃的急需調(diào)整完善。如黨中央提出的“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，有利于中西部產(chǎn)業(yè)升級(jí)、東中西平衡協(xié)調(diào)發(fā)展、打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版和中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，勢(shì)必將影響這些區(qū)域的土地規(guī)劃調(diào)整。再如重慶按照全市整體功能最大化、人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的要求，將全市劃分為都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)五個(gè)功能區(qū)域；5大功能區(qū)的劃分將對(duì)各區(qū)縣土地規(guī)劃產(chǎn)生新的影響。另外，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)民旅游休閑綱要（2013-2020）》、農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的意見》等文件的執(zhí)行將對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)用地布局帶來新的影響。

2.3 相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃間協(xié)調(diào)銜接不緊密 目前，與土地利用總體規(guī)劃聯(lián)系最緊密的法定規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃，與國(guó)土管理共同涉及到城鄉(xiāng)空間的管理，空間規(guī)劃對(duì)資源要素的配置均是實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體目標(biāo)的物質(zhì)空間載體。土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是“以供給定需求”，屬于剛性規(guī)劃控制模式，其核心是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，注重城鎮(zhèn)用地和其他類用地之間的協(xié)調(diào)，由國(guó)土部門管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃中較成熟的是城市總體規(guī)劃，城市總體規(guī)劃是一種以定性、定位為基礎(chǔ)的土地利用整體空間規(guī)劃，規(guī)劃模式相對(duì)更具有彈性，主要基于對(duì)城市發(fā)展多種因素全面綜合分析，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的發(fā)展規(guī)律，提出規(guī)劃期內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)和設(shè)想，由規(guī)劃部門管理從規(guī)劃編制方法上，城市總體規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模是通過預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)的人口及城市化水平，并結(jié)合國(guó)家制定的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)來預(yù)測(cè)；用地功能分區(qū)是根據(jù)城市的整體發(fā)展對(duì)各類用地的實(shí)際需求來確定的，不同層次規(guī)劃間、上下級(jí)規(guī)劃間沒有嚴(yán)格的控制關(guān)系，只需要相互之間協(xié)調(diào)和銜接，因此規(guī)劃彈性突出，甚至有時(shí)候失之于過度變通。城市總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)用地規(guī)模及范圍常常大于土地利用總體規(guī)劃的管控方案，難以在用地?cái)?shù)量、位置、性質(zhì)等方面實(shí)現(xiàn)規(guī)劃有效銜接。

其他各級(jí)各類規(guī)劃中，與土地利用相關(guān)的規(guī)劃主要有能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，林業(yè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。由于這些規(guī)劃大多數(shù)規(guī)劃內(nèi)容僅限于指導(dǎo)思想、規(guī)劃原則和目標(biāo)，未落實(shí)具體空間用地布局，且規(guī)劃種類多，規(guī)劃的部門和行業(yè)色彩濃厚，難以超越部門利益與視野來制定整個(gè)國(guó)土空間開發(fā)體系[1]，影響了土地利用總體規(guī)劃對(duì)各類建設(shè)用地的指標(biāo)安排及合理布局。新形勢(shì)下生態(tài)保護(hù)紅線的劃定又為土地規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的銜接帶來了新的課題。

2.4 土地規(guī)劃法定規(guī)范的權(quán)威性下降 根據(jù)《土地管理法》第四條“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”，第二十二條“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)模?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第五條“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！薄秶?guó)土資發(fā)〔2012〕2號(hào)》“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，具有法定效力，任何單位和個(gè)人不得違反?！?，可看出土地利用總體規(guī)劃的法律效力和強(qiáng)制力。但由于沒有細(xì)化土地規(guī)劃的條例，實(shí)際工作中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的利益驅(qū)動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)制意志導(dǎo)致“用途隨項(xiàng)目”走的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生；甚至一屆領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃，違反規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的問題仍較突出，土地規(guī)劃立法亟待加強(qiáng)。

3 調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃的主要舉措

3.1 摸清耕地資源家底，適當(dāng)調(diào)整耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù) 一是上下結(jié)合，做好各級(jí)土地規(guī)劃耕地保護(hù)的評(píng)估，摸清實(shí)有耕地包括基本農(nóng)田在內(nèi)的數(shù)量、質(zhì)量、坡度及分布狀況，分析耕地保護(hù)存在的問題及其耕地補(bǔ)充的潛力，為規(guī)劃目標(biāo)確定提供科學(xué)依據(jù)。二是嚴(yán)格按《國(guó)土資源部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕128號(hào)）文件要求，在已有劃定永久基本農(nóng)田工作的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田，實(shí)行永久保護(hù)。三是進(jìn)一步細(xì)化耕地占卜平衡任務(wù)，新增建設(shè)用地占用耕地達(dá)到占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田的硬性要求。

3.2 堅(jiān)持集約節(jié)約原則，合理安排適應(yīng)資源稟賦及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的各類建設(shè)用地指標(biāo)和空間布局 以省市（區(qū)）為單元，結(jié)合全國(guó)地理國(guó)情普查，充分利用二次調(diào)查、國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)等成果，及時(shí)開展資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)研究，掌握區(qū)域資源稟賦，明確區(qū)域國(guó)土資源合理開發(fā)利用承載潛力和方向。建設(shè)用地布局的調(diào)整，要體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，遵循國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，綜合考慮資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和規(guī)劃剩余空間情況，統(tǒng)籌安排各地規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模和布局，優(yōu)化建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)。具體而言，一是嚴(yán)格控制特大城市、大城市建設(shè)用地規(guī)模，以布局優(yōu)化為主，促進(jìn)串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式發(fā)展。二是嚴(yán)控城市新區(qū)“攤大餅”式無序擴(kuò)張，確需設(shè)立城市新區(qū)的，人口密度、尤其是用地產(chǎn)出強(qiáng)度等必須達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。三是適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)需要，結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，因地制宜、量力而行，在具備條件的地方對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地按規(guī)劃進(jìn)行土地整治、產(chǎn)權(quán)置換，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中。四是安排部分預(yù)期性指標(biāo)，保障水利、交通、能源等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施用地，優(yōu)先安排社會(huì)民生、扶貧開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以及國(guó)家扶持的健康和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展用地。

3.3 探索完善有利于各類空間規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接工作路徑、編制規(guī)范和協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)土地規(guī)劃立法 在堅(jiān)持統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)上，突出幾個(gè)重點(diǎn)。一是推進(jìn)劃定“三線”（永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線）。以現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃中的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)為基礎(chǔ)，與城市規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，做好資源環(huán)境承載力和建設(shè)用地適宜性、限制性評(píng)價(jià)，避讓永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，避開蓄滯洪區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高危險(xiǎn)地區(qū)、礦產(chǎn)采空區(qū)等，充分利用線型基礎(chǔ)設(shè)施和自然地物邊界綜合確定。在現(xiàn)有規(guī)劃的禁止建設(shè)區(qū)基礎(chǔ)上，將自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、風(fēng)景名勝核心區(qū)、水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、列入省級(jí)以上保護(hù)名錄的野生動(dòng)植物自然棲息地等，劃入生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格用地管控。二是探索有條件地區(qū)建立“多規(guī)合一”國(guó)土資源空間規(guī)劃體系。進(jìn)一步加強(qiáng)土地規(guī)劃用地分類與新版《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）的銜接，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，共享數(shù)據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，完善交通、市政、水利設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)旅游等與空間布局密切相關(guān)的專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃，并將相關(guān)控制要求落實(shí)到法定規(guī)劃中，形成國(guó)土資源空間規(guī)劃一張圖。三是將土地規(guī)劃入法，形成機(jī)制。細(xì)化土地規(guī)劃條例，對(duì)規(guī)劃的編制、管理、實(shí)施等加以約束與規(guī)范，形成規(guī)劃編制協(xié)調(diào)機(jī)制、審批信息反饋機(jī)制、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估機(jī)制、動(dòng)態(tài)更新維護(hù)機(jī)制。

4 結(jié)語(yǔ)

土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善是適應(yīng)新形勢(shì)的現(xiàn)勢(shì)要求，方式上需上下結(jié)合、橫向銜接、技術(shù)保障，組織上需國(guó)土部門牽頭、政府重視、相關(guān)部門通力配合、專家評(píng)審、公眾廣泛參與。對(duì)新時(shí)期土地規(guī)劃提出了新的更高要求，同時(shí)也對(duì)相關(guān)規(guī)劃起到了推到完善作用。而真正的“一本規(guī)劃”不僅僅是“一張圖”，而是成系統(tǒng)的對(duì)未來的不斷修正的、進(jìn)步的、細(xì)化的謀劃[2]。在這過程中，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度是根本要求，由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是必然選擇。

參考文獻(xiàn)

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