彭彥強 陳珊珊

【摘 要】少數(shù)民族流動攤販的街頭治理相較于漢族流動攤販而言存在著特殊的現(xiàn)象，本文試圖通過對上海市少數(shù)民族流動攤販的街頭治理的實證研究，來揭示其背后的政治邏輯。研究表明，少數(shù)民族流動攤販的街頭治理是民族身份、壓力性治理復雜作用下，少數(shù)民族流動攤販城市流動設攤空間變化的外在呈現(xiàn)，是少數(shù)民族的民族身份的權利效應和城市管理者由于職責壓力的變化所生成的“壓力性治理”相互作用的結果。在城市管理者職責壓力較小的“常壓治理”中，城管基于行政裁量權和民族身份的考量，民族身份的權利效應放大，少數(shù)民族流動攤販在城市中擁有更大的設攤權利空間。但是這種權利空間是非持久性和非確定性的，隨著城管職責壓力不斷加大，城管對流動攤販就會不斷加大治理力度，從而形成“高壓治理”，流動攤販民族身份的權利效應則會淡化，流動設攤的權利空間就會受到擠壓，直至消失。

【關鍵詞】民族身份;壓力性治理;城市空間權利;流動攤販;少數(shù)民族

【中圖分類號】D633? 【文獻識別碼】A? 【文章編號】1004-454X（2019）03-0023-010

一、問題的提出與文獻回顧

在中國的大中小城市，流動攤販隨處可見。他們在一定程度上繁榮了城市經濟，緩解了城市就業(yè)壓力，滿足了城市多元群體的多樣化需求，但同時，其流動設攤行為也影響了市容環(huán)境衛(wèi)生，引起了城市空間的失范，流動攤販往往被視為“臟、亂、差”的城市空間象征，這就與城市的整潔、安全、有序等管理目標產生了矛盾，城市管理者不得不對其進行治理。

在對流動攤販的治理中，街頭場域經常上演流動攤販和城管間的“貓捉老鼠”的游戲，不少流動攤販與城管打起了“游擊戰(zhàn)”，有時甚至會發(fā)生流動攤販與城管之間的嚴重暴力沖突，城管的“暴力執(zhí)法”和攤販的“暴力抗法”頻頻見于報端。但仔細觀察就會發(fā)現(xiàn)，這些現(xiàn)象幾乎只發(fā)生在漢族流動攤販和城市管理者之間。在眾多流動攤販中，還有一類比較“特殊”的流動攤販——少數(shù)民族流動攤販。之所以說少數(shù)民族流動攤販“特殊”，不僅是因為該群體基于民族文化特色而售賣的商品特殊，更主要的是因為城市管理者基于其民族身份而采取的治理方式和治理手段相較于漢族流動攤販比較“特殊”。強制取締是城管針對漢族流動攤販的慣常的治理手段，但這一手段卻鮮見施之于少數(shù)民族流動攤販，對于后者，城管通常采用勸導等柔性治理方式，甚至出現(xiàn)“不愿管”“不敢管”的現(xiàn)象，但有時卻又能對其進行有效治理。如果對某個城市進行長時間段觀察——例如上海市，我們就會發(fā)現(xiàn)三種非常有趣的街頭治理景觀：一種是街頭城管睜一只眼閉一只眼，無論漢族還是少數(shù)民族流動攤販都可以若無其事地設攤經營;一種是城管一來，漢族流動攤販慌忙收攤，四散逃竄，被抓住的則被扣留相關物品和商品，被城管處罰，而少數(shù)民族流動攤販則仍在其比較固定的地點若無其事地繼續(xù)經營;一種是城管人員和/或其他輔助管理人員被大量派駐街面，漢族流動攤販很快在街面消失，少數(shù)民族流動攤販在經過一定時間的治理后也在街面消失，取而代之的是城市管理人員和/或其他輔助管理人員的日常駐守，原來被流動攤販占據的城市空間得以恢復。這一復雜的街頭治理現(xiàn)象不僅存在于上海市，同樣存在于其他城市。在這看似令人費解的針對流動攤販的街頭治理現(xiàn)象背后一定隱藏著某種共同的體制性邏輯或者政治邏輯，問題是這種共同的政治邏輯是什么？

從本質上講，上述流動攤販街頭治理現(xiàn)象是不同民族身份的流動攤販回應城管執(zhí)法的行為關系的景觀呈現(xiàn)。在現(xiàn)實中，受到各種因素的影響，城管與流動攤販之間的關系規(guī)則是變動不居的，充滿了不確定性和沖突。城管針對不同民族身份的流動攤販采用的是區(qū)別化的執(zhí)法策略。陳柏峰以“泛政治化”解釋城管在攤販治理過程中的行為，認為攤販感覺到自身利益受損的情況下會通過抵制反抗城管對他們的治理，而這種抵制反抗被媒體進行了“泛政治化”報道。[1]攤販將“泛政治化”作為爭取利益的方式，遇到城管執(zhí)法選擇暴力抗法將事情鬧大，從而引起政府的重視。[2]媒體對城管執(zhí)法行為“泛政治化”的報道和攤販的“泛政治化”的鬧大現(xiàn)象，使城管執(zhí)法、城管形象甚至政府形象被“污名化”。[3]

也有學者以“去政治化”來解釋城管執(zhí)法困境。劉志仁、徐炯以城管執(zhí)法的法律根源來解釋城管執(zhí)法中的困境，認為在攤販治理過程中，城市管理者執(zhí)法權來源不明確、執(zhí)法過程中治理行為失當使攤販面對治理行為時進行暴力抗法。[4]葉曉川指出要從法律層面上明確綜合執(zhí)法局在城市管理綜合執(zhí)法中的資格，在攤販治理的過程中不僅要依法執(zhí)法，更要文明執(zhí)法。[5]

凌斌以“行政吸納政治”來解釋城管在執(zhí)法過程中運用行政裁量權來減小對攤販的治理力度，提出要將政法沖突和情法矛盾產生的問題回歸法律體系和法治框架之中并予以解決。[6]劉磊用“嵌入式執(zhí)法結構”來闡述城管街頭執(zhí)法的沖突和秩序生成機制，城管和執(zhí)法對象在嵌入式執(zhí)法結構中做出自己的行為選擇，形成街頭管理中的“街頭政治”;[7]他用“執(zhí)法吸納政治”這一框架來概括城管執(zhí)法中的政治，認為城管與攤販是“需要—回應”的關系，城管在執(zhí)法過程中既要履行管理職責，又要兼顧多方主體間的利益訴求，從而實現(xiàn)一種利益平衡。[8]

以上在城管執(zhí)法行為的理論解釋框架中，“泛政治化”“去政治化”“行政吸納政治”“執(zhí)法吸納政治”等均指出管理體制和行政裁量權對城市管理者和攤販設攤行為的影響。學者提出的理論解釋可以從現(xiàn)實中城管執(zhí)法的短時期的部分現(xiàn)象得到驗證。但是在少數(shù)民族流動攤販治理中，民族身份是城管執(zhí)法不得不面對的現(xiàn)實問題，城管對少數(shù)民族流動攤販作出的差異化的治理行為及其呈現(xiàn)的街頭治理景觀，尚需要一個綜合性的理論解釋框架。我們認為，流動攤販的治理涉及的是流動攤販的城市空間權利的變化，城市管理者對少數(shù)民族流動攤販采取的治理行為不同于普通流動攤販，前者擁有較大的城市設攤的空間權利，是由民族身份的權利效應和城市管理者因職責壓力不同而形成的“壓力性治理”相互作用造成的。

二、流動攤販城市空間權利的界定與生產

城市權利從列斐伏爾（Henri Lefebvre）提出之時就與城市空間緊密相關，更確切地說，城市權利是列斐伏爾在城市空間的基礎上提出來的，他將其定義為“獲取信息的權利、使用多種服務的權利、使用者表達對空間的想法并在城市空間中活動的權利，同時也包括使用中心的權利”[9]34，空間生產的過程同時也是城市居民追求城市的權利的過程，城市居民，尤其是弱勢群體，會努力尋求一個適宜生活和居住的城市空間。甚至有中國學者認為，“根本上，城市權利是一種空間權利，對空間及其要素的生產、分配和使用的權利”[10]。城市空間同時也是一個社會關系的空間，每一個地方，人們都意識到空間關系就是社會關系。[11]290空間被不同的行動者所定義，不同層級的社會關系就會對空間賦予多重定義，而每一個社會空間都傾向于拓展自身的領地，因而不可避免地會與其他社會空間發(fā)生沖突。其中，由國家和其他掌權者所生產的抽象空間與城市居民生產的生活空間隱含著不可調和的矛盾和沖突。

在流動攤販設攤的各種城市空間，盡管存在諸如城市居民、沿街商戶等其他空間定義者之間的矛盾和沖突，但流動攤販所生產的差異化空間與國家或地方政府所生產的抽象空間之間的矛盾是主要矛盾，且城市居民、沿街商鋪等行動者與流動攤販之間的矛盾通常通過流動攤販與政府之間的矛盾來體現(xiàn)，并通過政府來加以解決。目前，地方政府通過規(guī)劃、構建城市管理隊伍等方式主導了城市空間的生產，并通過一定的權力維持其所定義的城市空間。流動攤販在道路、公園等空間設攤經營，實質上是在根據自己的需要來定義這些城市空間，這就不可避免地與政府主導的城市空間產生沖突。不斷強化的城市管理執(zhí)法者隊伍、被驅趕的流動攤販以及二者之間的暴力沖突，都反映了這種沖突過程。在政府主導的城市空間秩序中，政府所規(guī)劃建設的城市道路和市民活動的其他公共空間是為城市居民的出行和非商業(yè)性的日常活動服務的，流動攤販處于這種秩序的邊緣地帶，流動攤販的流動設攤權利是不被認可的，這是政府對流動攤販設攤權利的初次界定。流動攤販的設攤行為是追求在人流量較大的空間實現(xiàn)商業(yè)價值的最大化，找到空間位置設攤售賣商品，將公共空間轉變?yōu)樽约旱摹邦I地”，其在城市交通要道無序化的設攤行為無疑影響了城市道路的出行功能，造成了城市空間失范。但是利用城市空間進行生產、生活是個體的基本權利。由于受教育水平低、職業(yè)技能弱等因素的影響，資源稟賦較弱的流動人口在城市難以實現(xiàn)正規(guī)就業(yè)，對他們而言，游街設攤是他們在城市實現(xiàn)生存和發(fā)展的重要途徑。占道設攤、無證經營違反了城市管理相關條例，但是這種方式又可以為流動人口以勞動形式在城市的生存和發(fā)展等權利的實現(xiàn)提供保障。為了捍衛(wèi)自身的生活空間和城市的權利，被邊緣化的社會群體建構自身對空間的感知和想象來對抗占主導地位的抽象空間，并通過微妙或激烈的集體行動來試圖改變現(xiàn)有的政治和權力格局。通過這種行動，城市居民不僅在追求自身的利益，同時也在主張城市的權利。[12]流動攤販們的抗爭使得一些城市在一定程度上承認了他們的設攤權利，城市管理者不再一味地強制驅趕流動攤販，一些城市開始探索“設置疏導點”“劃格子”和“潮汐式”管理模式，還有一些城市如徐州、鎮(zhèn)江、宣城等城市開始嘗試攤販自主管理。此時，流動攤販的城市空間權利被重新界定，城市政府定義的城市空間被打上流動攤販的烙印，但這些權利并不穩(wěn)定，這些空間受到諸多限制。流動攤販所獲得的這些公共空間使用權（本文主要指的是利用道路等非商業(yè)性公共空間進行設攤經營的權利）是城市政府迫于流動攤販的抗爭壓力而做出的讓步，在其他壓力增大的情況下，城市管理者可以隨時剝奪這種權利。流動攤販的流動設攤權利在獲得法律認可之前，他們所流動經營的城市空間在所有人看來都屬于“灰色空間”，流動攤販城市空間權利的生產也會處于一種持續(xù)不穩(wěn)定的狀態(tài)，這種不穩(wěn)定狀態(tài)受到流動攤販民族身份、城市管理者職責壓力、流動攤販的抗爭等因素的綜合影響。

三、少數(shù)民族身份：拓展流動設攤權利空間的“護身符”

對于少數(shù)民族流動攤販來說，其民族身份對其流動設攤權利的拓展和鞏固具有特殊重要的意義，民族身份成為不被城管隨意驅趕的“護身符”。面對城管的管制清理行為，少數(shù)民族攤販不需要像漢族攤販一樣“打游擊”，通常也無需暴力抗爭，因為鮮有城管敢對他們進行暴力執(zhí)法，即便是在城管嚴格執(zhí)法的時期，大多也是采用勸離的方式，因而，相對于漢族流動攤販，其流動設攤的權利更為穩(wěn)定。

民族身份之所以能夠為少數(shù)民族流動攤販的流動設攤權提供有效“庇護”，是和我國民族政策的政治敏感性緊密相關的。

民族團結是中國處理民族問題的根本原則，也是中國民族政策的核心內容。[13]在民族團結的政策導向下，民族身份成為各級政府處理與少數(shù)民族相關問題的重要考量。在此影響下，地方政府在處理與少數(shù)民族地區(qū)或個體相關的問題時會將之與民族身份、民族團結和民族關系相聯(lián)系，在民族團結的政策導向和民族差別化權利保護的考量下，通常會以“差別化”的措施來解決涉及少數(shù)民族的問題。這種涉民族問題的政治敏感性也被地方政府和相關人員帶入了少數(shù)民族流動攤販的治理之中，將之納入民族問題范疇進行管理，甚至上升到民族關系范疇。

涉民族問題的政治敏感性造成了少數(shù)民族流動攤販治理的政治優(yōu)先。在流動攤販治理過程中，城管具有較大的自由裁量權，他們可以根據相關規(guī)定對流動攤販占道設攤作出暫扣經營工具等行政處罰，但對于少數(shù)民族流動攤販則往往“睜一只眼閉一只眼”，在未大面積占道的情況下基本上默認其設攤行為。在少數(shù)民族流動攤販與消費者、城市管理行政執(zhí)法人員產生矛盾沖突之時，常常由民宗委、民族地區(qū)駐當?shù)剞k事處的政府工作人員出面協(xié)調矛盾與沖突，甚至由政府對涉民族因素的社會沖突進行兜底。

地方政府和城市管理者處理與少數(shù)民族流動攤販相關的事件，往往需要經由上級領導的指示并且權衡國家層面的民族政策之后對相關問題“從寬處理”。內容抽象、適用范圍和條件也較不明確的民族優(yōu)惠政策給予了少數(shù)民族流動攤販基于“民族身份”特殊性的差異化的權利優(yōu)惠。民族優(yōu)惠一度成為地方政府處理與少數(shù)民族流動攤販相關問題的制度依據。[14]少數(shù)民族流動攤販問題被城管貼上了“特殊群體”“敏感群體”的標簽。一位在街頭執(zhí)法的城市管理行政執(zhí)法人員表示：“少數(shù)民族流動攤販是一個比較特殊的群體，這是在國家民族政策的背景下產生的。我們會去管少數(shù)民族流動攤販，只是在管的過程中會兼顧到少數(shù)民族流動攤販他們民族身份的特殊性，你看，在高考層面對少數(shù)民族的考生還有加分政策呢，那在城市治理過程中，城管運用行政裁量權減小對少數(shù)民族流動攤販的治理力度也是情有可原的?！?

少數(shù)民族的身份問題其實是少數(shù)民族公民在多民族國家的角色和地位問題，亦是思考與少數(shù)民族個體相關問題的邏輯起點。[15]制度層面的民族區(qū)域自治及法律法規(guī)對少數(shù)民族地區(qū)及個體的保護、在“民族團結”政治生態(tài)的影響下地方政府以政治優(yōu)先作為解決與少數(shù)民族流動攤販相關的矛盾與沖突、少數(shù)民族流動攤販和顧客對民族身份進行符號化運用，這些因素無疑拓展了少數(shù)民族流動攤販在城市中的流動設攤的權利空間。

四、城市管理者的職責壓力與壓力性治理

少數(shù)民族流動攤販流動設攤權利空間的變化不僅受到民族身份的影響，還受到城市管理者職責壓力的影響。

在行政系統(tǒng)中的任職者都會承載一定的職責壓力。職責壓力有大有小，并且會隨著行政任務的不同和行政目標實現(xiàn)的緊迫性而變化。當行政任務艱巨而緊迫時，職責承載者的職責壓力會變大，反之則相對較小。在城市管理過程中，城市管理部門及相關人員的職責壓力首先來自于法定職責，它帶給城管部門及其人員的是常態(tài)性的職責壓力;同時，由于受到壓力型體制的影響，城市管理者還面對著城市品牌創(chuàng)建工作目標形成的職責壓力，特別是全國衛(wèi)生城區(qū)和全國文明城區(qū)的創(chuàng)建工作，上級政府將創(chuàng)建工作必須完成的指標層層下達至下級政府和工作人員，尤其在“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)文”創(chuàng)建、考評、復檢階段，城市管理者職責壓力被不斷加大，形成高度職責壓力。在常態(tài)職責壓力和高度職責壓力之間，由于行政任務及其緊迫性的不同，城市管理者會承載不同程度的職責壓力。城市管理行政執(zhí)法人員的職責涉及到了市容環(huán)境衛(wèi)生、交通管理、水務管理、環(huán)境保護等各個方面。在市容環(huán)境衛(wèi)生方面，城市管理行政執(zhí)法人員需要對轄區(qū)范圍內占道設攤、無證經營的攤販進行治理，城市管理相關條例明確要求城市中無占道設攤現(xiàn)象，但是城管擁有一定的行政裁量權，可以根據街頭場域中的實際情況采取相宜的治理舉措，職責壓力較小，甚至出現(xiàn)放棄履行職責的現(xiàn)象。而在“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)文”的城市品牌創(chuàng)建目標下，行政任務層層下壓，逐級量化分解，城市管理行政執(zhí)法人員不僅要對轄區(qū)內的市容環(huán)境衛(wèi)生等問題進行治理，還必須保證責任區(qū)內無占道設攤現(xiàn)象，依法取締責任區(qū)內所有攤販的設攤行為，從而確保責任區(qū)內的市容環(huán)境衛(wèi)生符合考評要求，完成上級下達的各項任務指標，此時便會形成較高的職責壓力。

城市管理者的職責壓力影響了城市管理者的治理行為。城市管理者將從上級政府和組織中感受到的職責壓力轉化到向下的攤販治理行為中，自上而下的壓力傳導過程形成了壓力性治理。在常態(tài)的職責壓力下，便會形成對被治理者的常壓治理;在高度職責壓力下，則會形成對被治理者的高壓治理?；诔鞘泄芾碚卟煌穆氊焿毫?，常壓治理和高壓治理之間存在著不同程度的壓力性治理。

在常壓治理情況下，城管通常以日常巡查為主，輔之以突擊檢查，以教育引導和行政處罰并濟的方式對轄區(qū)內流動攤販占道經營進行治理。在常壓治理中，城管在轄區(qū)范圍內的目標責任未受到城市形象創(chuàng)建目標的強化，對轄區(qū)內的攤販減小治理力度可以被城管個體和組織解釋為貫徹“以人為本”的執(zhí)法理念，尤其是在城管被污名化的情況下，城管會盡量避免暴力沖突，執(zhí)法通常會兼顧攤販的利益訴求，在尊重和理解攤販的基礎上開展治理，盡可能實現(xiàn)多方主體的利益最大化。一位在Q區(qū)城市管理行政執(zhí)法局工作的工作人員就說：“在很多情況下，城管被媒體‘妖魔化了，在對攤販進行治理的過程中，攤販的利益訴求也是我們要考慮的因素。在街頭執(zhí)法的一線工作人員不可能一直不給予攤販生存空間并堅決取締他們的行為。治理力度適當變小可以緩和城管與攤販之間緊張的關系，在一定程度上可以防止攤販在面對我們城管時以暴力抗法的形式抵制城市管理者，防止他們把事情鬧大去博得路人和媒體的同情?！?城管未面臨來自上級的各項任務指標時，城管的職責壓力較小，攤販治理不及轄區(qū)內的社會穩(wěn)定重要，城管往往以常壓手段進行治理，給予攤販城市設攤權利空間。常壓治理使城管在治理過程中既履行了市容環(huán)境衛(wèi)生等法定職責，又避免了與攤販之間產生過多的矛盾沖突。但對于普通流動攤販而言，其設攤空間是否被取締取決于城管的治理偏好，這種設攤權利的不確定性使得普通攤販往往在城管的日常巡查中選擇撤離以避免與城管發(fā)生沖突。

在高壓治理情況下，為保證行政目標的實現(xiàn)，城市管理人員通常不僅嚴格按照法律法規(guī)的要求對流動攤販進行整治，甚至加碼執(zhí)法，對違法設攤采取“零容忍”的治理力度。在“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)文”等行政目標推動下，上海市各區(qū)縣執(zhí)法大隊和街道執(zhí)法中隊等部門對市容環(huán)境衛(wèi)生、城市交通等影響城市考評的項目開展了專項整治和集中整治活動。當進入考評或復檢階段時，區(qū)縣各級政府提高了對市容壞境衛(wèi)生的要求，城市管理者的職責壓力增大并向下加大了對流動攤販的治理力度。虹口區(qū)城市管理行政執(zhí)法局為了鞏固“創(chuàng)衛(wèi)”取得的成果，針對轄區(qū)內市容環(huán)境衛(wèi)生開展了攤販專項整治活動。在重點時段強化執(zhí)法巡查，由第三方管理公司的工作人員“四班三運轉”對重點整治區(qū)域進行早中晚三個時段甚至每天二十四小時在責任區(qū)內的站崗檢查市容環(huán)境衛(wèi)生情況。[16]嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)城管中隊為了迎接創(chuàng)建“全國文明城市”督察組的檢查工作，動員所有部門積極配合，聯(lián)合行動，要求網格員協(xié)助城市管理者整改鎮(zhèn)區(qū)內攤販占道經營的行為，路面隊員、車巡隊員加強路面巡查工作，及時取締責任區(qū)內占道設攤行為。[17]在高壓治理時，行政目標的實現(xiàn)成為第一要務，較少考慮流動攤販的相關利益訴求，執(zhí)法剛性化特別突出，傾向于通過“嚴打”來極力壓縮流動攤販的設攤空間。

五、壓力性治理、民族身份與流動攤販城市空間權利的變化邏輯

當流動攤販在城市的流動設攤權未被法律認可的情況下，流動攤販占用城市公共空間進行經營的權利具有不確定性，這種不確定性主要受到流動攤販民族身份和城管的壓力性治理行為的影響。簡言之，流動攤販城市空間權利的變化與其民族身份、城管的壓力性治理呈現(xiàn)出以下關系：在“常壓治理”中，城管基于行政裁量權和民族身份的考量，民族身份的權利效應放大，少數(shù)民族流動攤販在城市中擁有更大的設攤權利空間。但是這種權利空間具有非持久性和非確定性，隨著城管職責壓力不斷加大，城管對流動攤販會不斷加大治理力度，從而形成“高壓治理”，流動攤販民族身份的權利效應則會淡化，流動設攤的權利空間就會受到擠壓，直至消失。

城管作為在街頭場域中直接與流動攤販打交道的一線工作人員，是典型的“街頭官僚”?！敖诸^官僚”是指處于組織的最底層，只能服從上級的命令，向下負責政策的執(zhí)行，雖無機會參與公共決策，但卻是對政策執(zhí)行至關重要的政府工作人員。[18]5-9城管作為“街頭官僚”，在行政場域中有著一定的行政裁量權，在城市治理中，城管個人特征、所在的組織特征[19]及行政相對人的特征都會對城管的治理行為產生影響?！敖诸^官僚”經常需要進入危險而緊張的工作環(huán)境，如進入危機現(xiàn)場、拘捕罪犯、調解糾紛和處理爭端等。一個理性的、從自我利益出發(fā)的“街頭官僚”往往以非常巧妙的方式逃避“一線”，放棄自己的職責。[20]在“常壓治理”中，少數(shù)民族流動攤販在城市中的設攤權利空間要明顯大于普通流動攤販：在城管的日常巡查中，后者把握城管日常巡查的時間規(guī)律，在城管出現(xiàn)前提前撤離攤點，而前者則在攤點持續(xù)經營;在城管的突擊檢查中，后者慌張?zhí)与x而前者依舊據點從容設攤。

少數(shù)民族流動攤販比普通流動攤販有著較大的城市設攤權利空間，主要受以下幾方面的影響：首先，政治生態(tài)中對民族團結的高度重視、制度上對少數(shù)民族差別性的權利保護、政府有關部門和城市管理者對涉民族因素認識不清等，在遇到與少數(shù)民族流動攤販相關的問題時，常常將問題“泛民族化”，以政治優(yōu)先作為治理策略。因此，在治理的過程中，城管不得不考慮國家制度層面及政府治理策略中的政治優(yōu)先原則，基于少數(shù)民族流動攤販民族身份的特殊性對其采取差別化的優(yōu)惠治理舉措。其次，如果無“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)文”的壓力或者“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)文”尚未進入關鍵期，城市管理者面對普通攤販時一般會采取說服教育或暫扣經營工具等治理舉措，普通攤販多數(shù)情況下也會配合城管的治理行為。但如果城管個人對少數(shù)民族流動攤販進行治理，一旦發(fā)生糾紛或者沖突，少數(shù)民族的民族身份很容易被放大，執(zhí)法雙方的沖突可能就會演變成為涉民族矛盾，這不僅不利于城管個人工作績效的考評，而且當媒體將城管與少數(shù)民族流動攤販間的沖突上升至“民族問題”進行報道時，也可能會給所在單位產生不良影響。在少數(shù)民族流動攤販治理過程中，攤販暴力抗法的現(xiàn)象也時有發(fā)生。例如，嘉定區(qū)城管在轄區(qū)范圍內發(fā)現(xiàn)多名少數(shù)民族小販設攤賣劣質化妝品，城管對其進行治理，但是小販態(tài)度惡劣，當場掀翻桌子，試圖威嚇執(zhí)法人員，且將未滿2周歲的孩子扔到城管執(zhí)法車輛上，試圖阻止城管執(zhí)法。[21]城管人員在“常壓治理”情境下基于對自身安全、組織目標及民族身份特殊性的考量，往往減小對少數(shù)民族流動攤販的治理力度，選擇給予其足夠大的城市設攤權利空間，避免與之發(fā)生矛盾和糾紛。

S區(qū)城市管理行政執(zhí)法局工作人員講述：“在國家關于少數(shù)民族政策導向的影響下，我們對少數(shù)民族流動攤販治理會有一定的偏向性。對少數(shù)民族流動攤販進行治理可能會引發(fā)沖突，即便加大對他們的處理力度，如處以最有力的暫扣經營工具的措施，對占道經營作出50—500元行政處罰等，但是這種處罰力度與少數(shù)民族流動攤販營業(yè)額相比只是九牛一毛，無法取得很好的治理效果。如果依法取締少數(shù)民族流動攤販，在他們難以通過其他方式實現(xiàn)就業(yè)的情況下，他們就很可能走上犯罪道路，例如搶劫等。我們在基層一線的工作人員反映，有個別少數(shù)民族攤販攜帶有艾滋病，身上還藏有染著他們的血的針，有些少數(shù)民族流動攤販有帶刀現(xiàn)象，一旦對他們進行治理，城管的人身安全將無法保障。因此，一線執(zhí)法人員對少數(shù)民族流動攤販治理力度會弱于普通漢族流動攤販?！?

從以上訪談可以發(fā)現(xiàn)，當職責壓力較小時，城管面對少數(shù)民族流動攤販往往會通過自由裁量權的行使采取較小力度的治理行為，從而使得少數(shù)民族流動攤販獲得較大的設攤權利空間。在日常巡查中，城管針對普通流動攤販主要采取教育方式引導其撤離，或者給予暫扣經營工具等處罰。但對于少數(shù)民族流動攤販，城管往往“睜一只眼閉一只眼”，一般情況下不會采取強制措施。在突擊檢查中，普通攤販聽到“城管來了”慌忙逃離，而少數(shù)民族流動攤販依舊從容設攤，原因就在于“常壓治理”下，放大的民族身份的權利效應使城管減小了治理力度。訪談中，有些少數(shù)民族流動攤販表示城管會對他們占道經營的行為進行管理，有些則表示城管對他們并無治理行為。有一點幾乎成為少數(shù)民族流動攤販的共識，即只要他們在人行道占用較小面積的通道，城管還是不應該對他們進行管理的，城管應該給予他們在城市中的設攤權利空間。城管的治理行為可以被解釋為在一個多民族社會中，城市管理行政執(zhí)法人員以適度的民族優(yōu)惠政策體現(xiàn)出了對弱勢群體的照顧，使少數(shù)民族流動攤販在城市中享有更為廣泛的選擇機會，能夠預防狹隘民族主義對個體的壓抑，最大限度地激發(fā)社會活力，維護社會的穩(wěn)定與和諧。[22]

常壓治理中，由于民族問題和民族關系在政治生態(tài)中的敏感性，城管人員傾向于降低治理力度，同時少數(shù)民族流動攤販強化了“民族身份”的意識，民族身份權利效應被放大，對城管的治理行為無畏懼感，二者的相互作用拓展了少數(shù)民族流動攤販的城市設攤權利空間。但這種擴大了的城市設攤權利空間具有暫時性和不確定性，當城管的職責壓力變大后，其設攤權利空間又會受到擠壓。

比如在上海市“五違四必”（“四必”指安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經營必須取締）高壓治理的情境下，城管就必須打破原有的過度考量流動攤販民族身份的局面。但城管單一主體對少數(shù)民族流動攤販進行治理時往往很難取得成效，因此，城管對其治理與普通流動攤販治理行為有較大的差異。城市管理行政執(zhí)法局會對重點區(qū)域內的少數(shù)民族流動攤販整治工作提前制定出集中整治預案，通過多部門聯(lián)動教育引導的方式對其進行治理。在聯(lián)動治理中，城市管理行政執(zhí)法人員會與民宗委的工作人員、街道辦事處中民族身份為“少數(shù)民族”的工作人員、市場監(jiān)管、公安等相關職能部門做好對接，合理安排工作人員做好重點區(qū)域少數(shù)民族流動攤販治理工作。在治理過程中，專項檢查組對少數(shù)民族流動攤販進行教育說服，民族身份為“少數(shù)民族”的工作人員參與到治理過程中在一定程度上可以拉近執(zhí)法者與少數(shù)民族流動攤販之間的距離，弱化其排斥心理。此外，相同的民族語言可以減小工作人員與攤販間的溝通難度，幫助治理工作順利開展。而這種持續(xù)性的教育說服引導方式，最終的治理效果就是少數(shù)流動攤販暫時離開以往長時間固定設攤的攤點?！俺鲇谑腥菔忻驳囊?，我們必須對少數(shù)民族流動攤販進行集中整治，確保轄區(qū)范圍內不出現(xiàn)少數(shù)民族流動攤販是我們的工作職責所在。對少數(shù)民族流動攤販進行治理，最主要的方式還是與其他部門聯(lián)動，對少數(shù)民族流動攤販進行教育引導，向他們說明他們設攤的行為違反了城市管理的相關條例，占道設攤影響了市容環(huán)境衛(wèi)生和交通出行，積極引導他們守法合法經營。這種說服教育的工作連續(xù)開展數(shù)天之后，少數(shù)民族流動攤販會撤攤。為了鞏固治理成果，我們會加大日常巡查的力度，并聯(lián)合第三方管理公司定點站崗，防止少數(shù)民族流動攤販回潮重新占道設攤?！痹贒地鐵站C出口巡查的城管說道。1在職責壓力較大的“高壓治理”中，政治優(yōu)先在一定程度上會讓位于行政目標優(yōu)先，城管必須克服少數(shù)民族流動攤販民族身份的特殊性，淡化民族身份的權利效應。但在治理方式上，政治優(yōu)先仍然存在，城管一般不會直接使用暴力手段對少數(shù)民族攤販進行清理，城管及相關人員會在少數(shù)民族流動攤點前進行長時間教育引導，使用柔性手段引導少數(shù)民族流動攤販撤離攤點成為了街頭治理景觀之一。

總之，在城管職責壓力較小所形成的“常壓治理”中，城市管理者考量少數(shù)民族流動攤販的民族身份和執(zhí)法的低職責壓力，通過行政裁量權給予少數(shù)民族流動攤販較普通流動攤販更大的城市設攤權利空間;在職責壓力較大的“高壓治理”中，受目標責任制的驅動，城市管理者不得不對責任轄區(qū)內的少數(shù)民族流動攤販進行治理，民族身份雖會對治理行為產生影響，但高壓治理淡化了民族身份的權利效應，城市管理者通過聯(lián)動治理對少數(shù)民族流動攤販進行教育引導以達到取締責任區(qū)內少數(shù)民族流動攤販的目標，使得少數(shù)民族流動攤販在城市的設攤權利空間受到極大擠壓。

六、少數(shù)民族流動攤販治理中的利益結構與治理邏輯

少數(shù)民族流動攤販治理受制于復雜的利益網絡，不同利益主體有著不同的訴求，也時常因利益分歧而引發(fā)沖突，其治理是行動者之間不斷沖突、相互協(xié)同的過程。

從少數(shù)民族流動攤販角度來看，他們認為存在正規(guī)就業(yè)的困難，設攤是他們在城市謀生的出路，城管應該給予他們一定的城市設攤權利空間，只要他們不售賣假冒偽劣或不合格商品，城管應放松治理甚至不進行治理;對普通流動攤販而言，他們認為城管應該給予其與少數(shù)民族流動攤販相同的生存空間，現(xiàn)有的執(zhí)法是不公平的;對于合法店面經營者而言，他們希望城管依法取締流動攤販，避免對其經營造成影響;對于普通市民而言，少數(shù)民族流動攤販可以給他們帶去極具民族特色且較為廉價的商品，認為應放松管制，但是，有時候又影響其出行和市容等問題，此時則又要求加強對少數(shù)民族流動攤販的管制?？傊枪軋?zhí)法存在著復雜的利益訴求的重要因素是街頭場域中存在較大的利益空間，如何協(xié)調多方利益是治理的關鍵所在。

城管作為典型的“街頭官僚”，他們的治理行為并非只是簡單執(zhí)行法律法規(guī)及上級命令，而是包含了一定的政治邏輯，在治理過程中盡可能地實現(xiàn)多元主體間利益均衡的局面。雖然在治理過程中利益均衡局面難以實現(xiàn)，治理難以讓所有主體對執(zhí)法過程及結果滿意，但是只有兼顧多元主體間不同的利益訴求，治理產生的正面效果才會大于負面效果。

在常壓治理中，“街頭官僚”對低職責壓力和民族身份的考量擴大了少數(shù)民族流動攤販的城市設攤權利空間，街頭場域中出現(xiàn)了城市管理者和少數(shù)民族流動攤販間暫時的利益均衡局面。擴大少數(shù)民族流動攤販的設攤權利空間有利于少數(shù)民族流動攤販在城市的“非正規(guī)就業(yè)”，避免“街頭官僚”在治理中與行政相對人產生矛盾和沖突。但這種利益均衡局面是對少數(shù)民族流動攤販民族身份權利效應的傾斜，建立在城管與少數(shù)民族流動攤販的利益之上，正規(guī)店面經營者、反對少數(shù)民族流動攤販在城市公共空間中設攤的市民的利益得不到滿足。在城市管理者的高職責壓力下，少數(shù)民族流動攤販固定設攤的局面被打破，設攤權利空間受到擠壓。“高壓治理”淡化了民族身份的權利效應，城市管理者通過聯(lián)合整治對少數(shù)民族流動攤販進行引導、教育說服，少數(shù)民族流動攤販在城市的設攤權利利益訴求得不到滿足，經聯(lián)合整治的少數(shù)民族流動攤販只能選擇被迫離開“固定設攤攤點”，“街頭官僚”完成來自組織的政策目標并順利通過組織作出的績效考核，最終出現(xiàn)的利益局面是向城市管理者的利益傾斜，以城市管理者的利益為主要考量因素，忽略了少數(shù)民族流動攤販的利益訴求。當“高壓治理”過后，隨著城管整治力度的減小，少數(shù)民族流動攤販會“卷土重來”，重新走上街頭。有少數(shù)民族流動攤販被驅離后表示：我不能理解城管的行為，我們一沒技能二缺資金，設攤可以幫助我們在城市賺錢，雖然每天早出晚歸，但是只要設攤就有錢賺，賺了錢就能讓自己和家人生活得好一點。1亦有少數(shù)民族流動攤販表示：我們之前在H區(qū)設攤，但經營了兩年后城管不允許擺攤了，所以我們來到了P區(qū)繼續(xù)設攤。2由此看來，不論是常壓治理還是高壓治理，多方主體利益無法實現(xiàn)均衡，都出現(xiàn)了向某一主體利益傾斜的現(xiàn)象：在常壓治理中，放大了少數(shù)民族流動攤販民族身份權利效應下的利益訴求，但是也引起了普通流動攤販、合法店面經營者及部分市民的反對，加劇了部分漢族人對少數(shù)民族流動攤販的反感;在高壓治理中，城市管理者的利益訴求成為了利益局面的關鍵因素，但高壓治理也會引起少數(shù)民族對城市管理者的不滿，在一定程度上也不利于他們在城市的生存權、發(fā)展權和勞動權等城市權利的實現(xiàn)。因而，目前來看，在少數(shù)民族流動攤販治理過程中，在壓力性治理與民族身份綜合作用下不管是擴大其城市設攤權利空間還是擠壓其權利空間，多方主體間的利益矛盾持續(xù)存在。

七、結論與啟示

在對流動攤販的街頭治理景觀中，城管對少數(shù)民族流動攤販的治理力度明顯弱于普通流動攤販治理，少數(shù)民族流動攤販具有更大的城市流動設攤權利空間。這主要是在復雜的利益結構下，少數(shù)民族的民族身份的權利效應和城市管理者由于職責壓力的變化所生成的“壓力性治理”相互作用的結果。少數(shù)民族流動攤販的街頭治理景觀是在民族身份、壓力性治理復雜作用下，其流動設攤空間變化的外在呈現(xiàn)。對少數(shù)民族的優(yōu)惠政策在國家政治生態(tài)上確認了少數(shù)民族的特殊性，民族團結的政策導向和民族差別化權利保護旨在通過政策傾斜來幫助實現(xiàn)實質上的民族平等，但是這種政治生態(tài)使地方政府在面對少數(shù)民族相關問題時將所有問題泛化為“民族問題”，以政治優(yōu)先路徑作為處理涉民族因素社會沖突的方式，從而使得民族身份產生特殊的權利效應，少數(shù)民族身份成為城市流動設攤權利的庇護，相較于漢族流動攤販獲得了更大的流動設攤的權利空間。在治理中也就出現(xiàn)了城管面對少數(shù)民族流動攤販“不愿管”“不敢管”的現(xiàn)象。但這并不意味著“管不了”，也并不意味著少數(shù)民族流動攤販的這種更大的設攤權利空間具有當然的穩(wěn)定性。城管對流動攤販的治理力度是由職責壓力所驅動的，當城管的職責壓力從常壓趨向高壓之時，其對流動攤販的治理力度也會從常壓治理向高壓治理轉變，民族身份的權利效應被淡化，少數(shù)民族流動攤販的流動設攤權利空間就會受到不同程度的擠壓，直至消失。

在少數(shù)民族流動攤販治理上，相關管理部門必須進行政治脫敏，樹立正確的治理意識。城市管理部門及其人員不能因民族身份的差異而對流動攤販采取差異化的治理舉措，民族身份不應成為少數(shù)民族流動攤販逃避城市治理的“護身符”。 城市治理中出現(xiàn)的與少數(shù)民族流動攤販相關的矛盾與沖突，僅僅是攤販基于利益表達作出的行為，只是涉民族因素的社會沖突事件，不能動輒上升到“民族問題”的高度來解決。政府和城市管理者對少數(shù)民族流動攤販進行治理只是基于社會管理的需求而采取的行政行為，不需要對少數(shù)民族流動攤販問題過度“敏感”和緊張。否則，政府和城市管理者對少數(shù)民族流動攤販問題認識的誤區(qū)將會不斷強化多方主體對“民族身份”特殊性的認知，反過來也會促使少數(shù)民族流動攤販強化“民族身份”并將其視為在城市占道設攤且免受城市管理者治理的“護身符”，且會加劇普通攤販、正規(guī)店面經營者、市民對“民族身份”產生的不公平心理，從而不利于城市治理工作的開展，更不利于城市多民族間的交流與融合。因此，即便是在不同職責壓力下，城市管理部門及其人員治理舉措也應該基于平等和公平的原則，對包括少數(shù)民族流動攤販在內的所有流動攤販一視同仁。同時，為了幫助少數(shù)民族流動攤販在城市中更好地實現(xiàn)生存權、發(fā)展權和勞動權，共享城市發(fā)展的利益，應當通過多措并舉保障少數(shù)民族流動攤販的城市權利空間。城市管理者可以合理利用城市空間規(guī)劃疏導點，引導少數(shù)民族流動攤販在疏導點內規(guī)范經營，使少數(shù)民族流動攤販的城市設攤權利空間得到保障，適當對少數(shù)民族流動人口在城市的設攤創(chuàng)業(yè)形式給予一定的經濟支持，加強對少數(shù)民族流動攤販的職業(yè)技能培訓等，幫助其在城市實現(xiàn)生存和發(fā)展。

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