冷懷華

摘 要：檢察機關(guān)是我國法律監(jiān)督機關(guān)，其自身的廉潔性直接決定著我國法律實施的效果。檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機制對于提升檢察機關(guān)自身法律監(jiān)督能力，樹立公平正義形象具有重要意義。當前檢察機關(guān)在內(nèi)部監(jiān)督上還存在思想認識不到位、監(jiān)督者素養(yǎng)欠缺、監(jiān)督的廣度和深度還有待拓寬等問題。新時代呼喚新理念，必須要正確認識信任與監(jiān)督的關(guān)系，樹立正確的公正與效率兩大價值觀，發(fā)揮監(jiān)督的預(yù)防功能，真正體現(xiàn)對廣大檢察人員的厚愛。

關(guān)鍵詞：檢察權(quán);內(nèi)部監(jiān)督;公平正義;理念

中圖分類號：D926.34 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）08 — 0083 — 03

一、我國檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機制的內(nèi)涵

“機制”是事物各個部分存在的前提下，協(xié)調(diào)各個部分之間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運行方式，是制度化了的方法。所謂檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機制，顧名思義，就是檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督檢察權(quán)運行的各種方法的總稱。在我國語境下，學(xué)者在研究檢察理論時往往把制約也等同于監(jiān)督，即制約也是一種廣義上的監(jiān)督。但學(xué)界也有不同聲音認為，監(jiān)督不能等同于制約，二者在實施效果上、影響力上都是不一樣的。本文所指內(nèi)部監(jiān)督包括制約。對檢察權(quán)實行內(nèi)部監(jiān)督，可以促使檢察權(quán)在良性框架下行使，促使檢察權(quán)自覺規(guī)避權(quán)力運行中的瑕疵和錯誤，更加科學(xué)高效地行使法律監(jiān)督權(quán)。

從檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的實際情形來看，有批準逮捕、提起公訴、監(jiān)督判決刑罰執(zhí)行、受理審查控告申訴、監(jiān)督民事行政判決以及提起公益訴訟等。我們可以把其權(quán)能分為基本檢察權(quán)和附屬性檢察權(quán)。“基本檢察權(quán)包括批準逮捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)，而附屬性檢察權(quán)則包括最高檢出臺司法解釋、各級檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議等權(quán)力?！?/p>

在上述檢察權(quán)中哪些應(yīng)當作為內(nèi)部監(jiān)督的對象至今尚未形成統(tǒng)一認識，筆者認為，如果該檢察權(quán)能是廉政風(fēng)險的易發(fā)點，那么該檢察權(quán)能就應(yīng)當成為內(nèi)部監(jiān)督的對象。首先從實踐上來看，在最高檢2017年通報的12起違紀違法典型案件中，問題大多集中在檢察長利用權(quán)力貪腐、辦案人員利用公訴權(quán)以及批準逮捕權(quán)違法犯罪。其中檢察長進行貪腐往往又是通過影響辦案人員的起訴和批捕行為實現(xiàn)的，因此問題的根源還是集中于公訴權(quán)和逮捕權(quán)。其次從理論上分析，在司法改革大背景下，賦予辦案人員更多的檢察獨立職權(quán)以體現(xiàn)檢察權(quán)的司法屬性，加強檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的目的和價值就在于防止檢察官自由裁量權(quán)的濫用，因此需要重點監(jiān)督的對象就是帶有自由裁量性質(zhì)的檢察權(quán)能，而在我國則主要體現(xiàn)在公訴權(quán)、批捕權(quán)上?？乖V權(quán)只是一種程序意義上的權(quán)力，雖然能夠必然引起再審或二審程序，但是仍然要經(jīng)由法院作出實質(zhì)結(jié)果意義上的決斷。訴訟監(jiān)督權(quán)并不帶有自由裁量性質(zhì)，對被監(jiān)督者沒有強制力，被濫用的可能性較小。而檢察建議是一種工作建議，不具有強制性，沒有被濫用的可能。因此，從這個意義上說，監(jiān)督的重點就是公訴權(quán)和逮捕權(quán)。對于批準逮捕權(quán)而言，它是一個具有中國特色的檢察權(quán)權(quán)能，其在逮捕條件的適用上存在被濫用的可能，尤其在審查逮捕必要性、社會危險性評估方面彈性較大。對于公訴權(quán)而言，它是各國檢察機關(guān)所共同擁有的一項基礎(chǔ)權(quán)能。國與國之間政權(quán)組織形式不同，因而其檢察機關(guān)所承擔的職能也不盡相同，唯有公訴權(quán)是各國檢察機關(guān)普遍承擔的一項檢察權(quán)能。尤其是不起訴權(quán)（包括附條件不起訴、存疑不起訴和相對不起訴權(quán)）以及存在模糊地帶的量刑情節(jié)認定權(quán)是易被濫用的風(fēng)險點所在。

二、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督必要性分析

作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)必須回答誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題，以樹立公平正義的社會形象。

（一）內(nèi)部監(jiān)督相較于外部監(jiān)督更具優(yōu)勢

雖然外部監(jiān)督有其制度優(yōu)勢，比如監(jiān)督范圍廣泛、監(jiān)督主體更具獨立性等，但內(nèi)部監(jiān)督更有其獨特優(yōu)勢。司法工作專業(yè)性較強，司法職業(yè)保密性、紀律性較強，在進行外部監(jiān)督時往往存在信息不對稱的問題，其介入的深度、效果都受到極大限制。反觀內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督主體大都是精通檢察業(yè)務(wù)的人，對監(jiān)督對象的運行方式較為熟悉，并且能夠合法地接觸案件，其監(jiān)督具有深入性、持久性、前瞻性。

（二）內(nèi)部監(jiān)督是程序正當性的必然要求

一切手握權(quán)力的人都存在最大化使用權(quán)力并走向濫用的傾向性，總是把權(quán)力用盡直到碰撞到邊界為止，這已經(jīng)被千百年來無數(shù)經(jīng)驗教訓(xùn)所證明。近代以來，西方國家采用了權(quán)力制約設(shè)計思路，即在設(shè)置一項權(quán)力的同時，同步構(gòu)建制約該項權(quán)力的制度，這種模式就是一元化監(jiān)督。其核心就是權(quán)力體系與監(jiān)督體系兩者并舉，分列對應(yīng)。習(xí)總書記說過，“要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，就是要把權(quán)力始終都處在監(jiān)督制約機制的“籠子”內(nèi)運行。檢察權(quán)包含多項權(quán)能內(nèi)容，是一項綜合性權(quán)力，并且又具有行政性的某些特征，因此檢察機關(guān)要特別重視對自身執(zhí)法的程序監(jiān)督，每一項檢察權(quán)能都必須要同時配以科學(xué)的監(jiān)督機制，以更好地監(jiān)督每一項權(quán)能規(guī)范化運行。

三、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)狀

近年來，在全面從嚴治黨大背景下，最高檢在檢察系統(tǒng)內(nèi)部制定了一系列制度規(guī)范，嚴格強化了內(nèi)部監(jiān)督力度，特別是通過創(chuàng)新管理模式，借力互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，加強了對案件辦理的全流程、各層次監(jiān)督，取得了顯著成效。但實踐中辦案人員違紀違法問題仍時有發(fā)生，在一些人情案、關(guān)系案中，個別意志不堅定的辦案人員容易滑向違法違紀的深淵。在那些諸如不批捕、取保候?qū)?、不起訴等廉政風(fēng)險點環(huán)節(jié)，權(quán)力濫用問題依然不容樂觀，現(xiàn)有監(jiān)督制約制度難以做到全覆蓋，處理的力度、效率等方面都有待加強。

（一）對內(nèi)部監(jiān)督的思想認識不到位

目前很多辦案人員對內(nèi)部監(jiān)督工作的認識不到位，自覺接受監(jiān)督的意識不強。有些人認為監(jiān)督就是在挑刺，就是對他們工作的不信任，這些錯誤思想導(dǎo)致他們在配合監(jiān)督部門的工作上極不情愿，常常消極應(yīng)付、虛與委蛇。這都是沒有學(xué)懂弄通信任與監(jiān)督的辯證關(guān)系，沒有理解監(jiān)督的本質(zhì)是為了一個共同的目標，是為了實現(xiàn)多贏共贏。此外，一些基層檢察長也對內(nèi)部監(jiān)督工作認識不夠，只注重平時的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，疏于加強內(nèi)部監(jiān)督工作，造成上下全部“失守”。

（二）重結(jié)果監(jiān)督輕過程監(jiān)督

帶有懲戒性質(zhì)的事后監(jiān)督是目前檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中比較成熟的一種監(jiān)督模式，相關(guān)規(guī)定有最高檢出臺的《檢察人員執(zhí)法過錯責任追究條例》《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》等制度，這對于啟動并實施事后懲戒性監(jiān)督發(fā)揮著規(guī)范性作用。但這種注重結(jié)果的監(jiān)督更多承擔的是一種“托底”角色，只有當案件出現(xiàn)了明顯的剛性錯誤，采取其他補救措施均無濟于事的情形下，才會啟動追責、賠償?shù)仁潞蟊O(jiān)督程序。況且責任可以追究、財產(chǎn)損失可以賠償，但歷史無法重來，當事人失去的人身自由乃至生命無法挽回，造成的精神、感情傷害無法徹底補救。因此，必須要“未雨綢繆”，把監(jiān)督的重心前置，加強事前、事中的監(jiān)督管理，在出現(xiàn)苗頭性錯誤時就要及時清除，發(fā)揮對案件的事前預(yù)測、事中矯正等救濟功能。

（三）監(jiān)督者專業(yè)素養(yǎng)不足

司法是一項專業(yè)性較強的活動，若要形成有效監(jiān)督，監(jiān)督者必須具備一定的法律職業(yè)素養(yǎng)，這樣才能使監(jiān)督者真正擁有“火眼金睛”，對違紀違法行為進行精準快速識別。但實踐中，檢察機關(guān)辦案科室是法律專業(yè)人員最集中所在地，而案件監(jiān)督管理、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督部門卻鮮有精通法律業(yè)務(wù)的人才，這種配置模式也是全國大部分檢察機關(guān)的通行做法。這就導(dǎo)致監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的一種“能力失衡”，另外法律法規(guī)的頻繁修正也給內(nèi)部監(jiān)督者的工作能力帶來很大挑戰(zhàn)。上述情況常常引起內(nèi)部監(jiān)督流于形式，造成監(jiān)督不力。

四、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督理念構(gòu)建

理念是經(jīng)由實踐所形成的反映在人腦中的主觀觀念，這種觀念并非一時之感性認識，而是經(jīng)過長期反復(fù)的思考所得出的理性認識，是所有制度、行為模式的最高指導(dǎo)精神，并且經(jīng)由長期實踐發(fā)展而根深蒂固。改革開放以來，中國最為實質(zhì)性和不可逆轉(zhuǎn)的變化就是思想觀念的變化?！爸挥性谡_的法治理念和法治文化的指引下，各項制度改革才能更好地實現(xiàn)其設(shè)計初衷價值目標?！碑斍埃骷墮z察機關(guān)對內(nèi)部監(jiān)督的認識各不相同，亟待統(tǒng)一認識。主觀世界的更新是改造客觀世界的先導(dǎo)，是確保檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督體制得以有效運行的前提。

（一）信任不能代替監(jiān)督

一直以來，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部始終不能認清信任與監(jiān)督的關(guān)系，往往把信任與監(jiān)督對立起來，想當然地認為對自身的監(jiān)督就是對自身工作的不信任，不習(xí)慣在探照燈下工作。有些人錯誤地認為，既然信任那么監(jiān)督就是多余的，如果監(jiān)督那就是不信任。這種錯誤觀念導(dǎo)致某些地方監(jiān)督機關(guān)不愿監(jiān)督，被監(jiān)督機關(guān)排斥監(jiān)督。特別是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，職責就是對其他機關(guān)展開法律監(jiān)督，因而更加不善于把自身擺進去。必須充分認識到，國家賦予檢察機關(guān)檢察權(quán)，把廣大檢察干部放在這個位置，代表國家和人民行使法律監(jiān)督職責，這本身就是黨和人民對其的充分信任。但是，一定的權(quán)力必須配以相應(yīng)的監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力就是一匹脫韁的野馬，橫沖直撞，隨時可能墜入懸崖，信任與監(jiān)督是相輔相成的。具體到檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，從監(jiān)督的對象來看，有些工作人員對內(nèi)部監(jiān)督的定位認識模糊，認為對自己展開業(yè)務(wù)監(jiān)督就是對自身業(yè)務(wù)能力的不認可、對自身廉政品格的不信任。尤其是檢務(wù)督查等內(nèi)部監(jiān)督部門進行的監(jiān)督往往被看作是“沒事找事”。為此，必須統(tǒng)一思想認識，增強接受監(jiān)督的自覺性。每位執(zhí)法辦案人員都要扭轉(zhuǎn)陳舊觀念，樹立信任不能代替監(jiān)督的新理念，要認識到嚴格監(jiān)督就是對自身的厚愛，就是在為自身的檢察工作搭建一座“安全閥”，把貪腐等現(xiàn)象擋在門外，讓自身肌體血脈永葆健康。

（二）平衡檢察一體與檢察官獨立

根據(jù)檢察一體原理，內(nèi)部檢察官的決定被看作是檢察機關(guān)整體的決定。在辦理檢察業(yè)務(wù)時，上級領(lǐng)導(dǎo)有指揮監(jiān)督權(quán)，辦案人員必須服從。之所以把檢察一體作為一項原則就是為了保證檢察權(quán)的行使上下統(tǒng)一、對外統(tǒng)一，以便更好地維護公正、秩序等各項法律價值。但檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，其辦理案件同時又要求必須符合司法規(guī)律。親歷性是司法的基本屬性，決定者必須是案件的親歷者，即案件應(yīng)交由審理者決斷，這就是檢察官獨立地位的體現(xiàn)。因此，必須要尋求檢察一體與檢察官獨立之間的最佳平衡點。在我國，檢察機關(guān)長期以來過于強調(diào)檢察一體原則，而獨立性明顯不足。刑事訴訟法在表述上大都是使用“人民檢察院”詞語，過于突出檢察機關(guān)的地位，而作為法律具體執(zhí)行者的“檢察官”卻在刑事訴訟法中隱而不顯。近幾年伴隨著司法改革，檢察官的獨立地位逐漸得到提升。在對檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督資源進行優(yōu)化整合時，應(yīng)當遵照平衡檢察一體與檢察官獨立關(guān)系的理念，對監(jiān)督資源的經(jīng)緯度加以清理和完善。首先，要堅持檢察一體原則，只有確保上命下從的政令暢通才能有效發(fā)揮上級對下級的監(jiān)督作用。要明確司法行政事務(wù)才是上命下從的重點所在，應(yīng)防止監(jiān)督演變成為不當干預(yù)司法實體事務(wù)，必須保持監(jiān)督的謙抑性，充分尊重檢察官的自主判斷。其次，要遵循司法規(guī)律，監(jiān)督的重點應(yīng)當是宏觀指導(dǎo)，而不是插手干預(yù)下級辦案。

（三）公正與效率的平衡

在程序法中，公正與效率是兩大基本價值。對于司法來說，公正是首位的價值，“要使事物合于公正，須有毫無偏私的權(quán)衡，而法律恰恰是這樣一個中道的權(quán)衡”。效率一詞最先是經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的概念，上世紀60年代隨著法經(jīng)濟學(xué)等交叉學(xué)科在法學(xué)領(lǐng)域的興起，“效率”一詞進入法學(xué)視野，其著眼于成本與收益的關(guān)系，反映人們對各種資源的利用與節(jié)省程度。在訴訟領(lǐng)域，公正和效率是一個兩難的選擇，絕對追求完美的公正則效率必有所失，絕對追求徹底的效率則公正必有所損，這種現(xiàn)象在司法辦案程序設(shè)計上體現(xiàn)的尤為突出。為此，我們在將內(nèi)部監(jiān)督納入檢察機關(guān)辦案流程的過程中，必須綜合考量公正和效率，尋求最優(yōu)平衡，既維護公平正義，又不影響司法效率，迸發(fā)和諧之音。應(yīng)當注意的是，在提升檢察權(quán)運行效率的同時應(yīng)當堅守最低限度的公正，“沒有公正的效率是偽效率”;而在維護司法公正的同時應(yīng)當確保最低限度的效率，“遲來的正義是偽正義”。

（四）注重預(yù)防，抓早抓小

現(xiàn)有檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制度的監(jiān)督重心在于事后監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督，例如分類型案件“回頭看”制度、案件質(zhì)量評查制度等。不可否認，這些現(xiàn)行內(nèi)部監(jiān)督制度確實提升了案件辦理質(zhì)量、規(guī)制了不良行為。但是，我們也應(yīng)當看到這種事后監(jiān)督模式所帶來的種種缺陷。在完善檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機制過程中，必須將監(jiān)督重心前移，積極進行制度創(chuàng)新，探索事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、常態(tài)化監(jiān)督、全流程監(jiān)督模式，注重預(yù)防，抓早抓小。在辦案伊始就對檢察人員嚴格監(jiān)督，及時對辦案中出現(xiàn)的小問題糾偏，避免釀成無法挽回的錯案悲劇，從而可以最大程度地避免事后的錯案追究，這才是對廣大檢察人員的厚愛。

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〔責任編輯：張 港〕