施 奕

(輔仁大學 法學院， 臺灣 新北 24205)

法律就其本身而言，最初和最終都是一種社會現(xiàn)象。法學研究者固然需要進行專門研究，但如果這項研究讓這個社會的演進變得更復雜、更加難以進步了，則說明其不應是我們所致力的方向。從法律本身的實然或應然來研究社會進程，并不能為我們找到答案，甚至會使我們更加迷茫，而法律社會學為我們提供了一種更具全面性、連續(xù)性的觀察方法。制度之效用為何？法律之效用為何？如何處理法律移植與習慣法？如何處理理性建構與自然演進之間的關系？如何拓展新時代的法學研究？而從財政角度出發(fā)所作的法社會學思考，將能給我們更清晰的答案。實際上，法律制度與經(jīng)濟成長、國家社會發(fā)展之間的關系并不像廣受推崇的“良性法律+良性執(zhí)法=良好的經(jīng)濟效果 ”這個方程式一樣清晰簡潔有效，改革開放后的中國作為一個尚談不上良性法律以及良性執(zhí)法的東方大國，在經(jīng)過長達幾十年缺乏法治帶來的可預期性和功能性的發(fā)展歷程之后，依然在20世紀80年代后創(chuàng)下了將年均10%以上的經(jīng)濟增長率保持了二十多年的奇跡。法律在社會高速發(fā)展期以及社會轉型期應當扮演一個什么樣的角色？對中國這段時期法律制度變遷的觀察，有助于我們更好地理解法律的特征以及它何時能夠發(fā)揮最佳效用，在接下來的階段里，中國的法律人應當致力于市場、產(chǎn)權和激勵手段的法治化，以促其各就其位。

一、作為一種社會學進化論的制度變遷

“人類歷史中的一個關鍵疑難問題是，如何解釋歷史變遷路徑差異甚大的原因，不同的社會是怎樣分叉的？怎樣解釋它們的績效特征差異甚大的原因？……窮國與富國之間、發(fā)達國家與欠發(fā)達國家之間的差距甚至比過去曾經(jīng)存在的差距更加拉大了。怎樣解釋這一差距？或者同樣重要的一個問題是，導致差距更加拉大或趨同的條件是什么？”[1]8

如果說達爾文的物種起源為我們揭開了自然界進化的神秘面紗，那么，道格拉斯·諾斯的制度變遷則為我們解開了社會演進的奧秘。筆者并不急于引用制度變遷理論來詮釋正題，而更愿意用通俗一點的題外話來探求一下達爾文是在什么樣的大背景下發(fā)現(xiàn)進化論的，諾斯又是在什么樣的大環(huán)境下發(fā)現(xiàn)制度變遷理論的。實際上，只有這樣我們才能更準確地理解這個理論對開展此項研究的意義所在。

為我們帶來自然科學經(jīng)典之作《物種起源》的自然科學家達爾文并不是傳統(tǒng)的生物學科班出身，在擺脫家族醫(yī)學傳統(tǒng)的束縛之后，離經(jīng)叛道的達爾文對于劍橋大學古板枯燥的神學也沒有興趣，倒是英國皇家海軍的小獵犬號給了這位從小就對采集植物、觀察動物頗有興趣的年輕人一次和造物主挑戰(zhàn)的機會，這艘雙桅桿小型軍艦似乎并沒有完成大英帝國的對外擴張任務，它的奇特航線讓達爾文在穿越北大西洋往南美洲航行的時候考察了與世隔絕的火山島，接著這艘沿著南美洲南岸航行的船只又將達爾文帶到了著名的加拉帕戈斯島，在他們到達此次航行的最南端——澳洲的時候，達爾文得以觀察到了澳洲的珊瑚礁，于是這條從北到南、由南返北毫不重疊的絕佳航線讓達爾文有了實地考察各地地質、植物和動物，采集各色標本的機會，這些細致的觀察積累讓有心的達爾文對于“自然規(guī)律”有了新的認識，在此基礎上，1846年《貝格爾號航行期內的地質學》成書。如果我們考察一下達爾文之前杰出的博物學家們諸如布豐(Georges Louis Leclere de Buffon)之所以止步于《自然史》，以及作為林奈(Carl von Linné)繼承人的拉馬克(Jean-Baptiste Lamarck)最終走入唯心主義的死胡同的原因，就會發(fā)現(xiàn)，他們實際上缺乏達爾文和林奈那樣的研究經(jīng)歷(或許應該稱之為探索歷程)，顯然，為達爾文帶來根本改變并成為他《物種起源》基礎的并不是他之前接受的系統(tǒng)性訓練，而更多的是來自于他對自然的觀察、分析和思考。

大自然的積累給了達爾文一個巨大的寶藏，而19世紀以來美國高速發(fā)展的經(jīng)濟也為諾斯提供了一個卓有價值的經(jīng)濟學數(shù)據(jù)庫。1952年，諾斯這位人壽保險公司經(jīng)理的兒子在完成了一篇美國人壽保險史的論文之后，獲得了加州大學伯克利分校的博士學位，從此正式開始了他經(jīng)濟學家的旅程。雖然小時候的諾斯是一個“馬克思理論的篤信者”，但是這并不影響他對于資本主義國家的實證探索熱情，經(jīng)過十年對美國經(jīng)濟增長的觀察研究之后，1961年諾斯寫成了《1790年至1860年美國的經(jīng)濟增長》一書，這一段積累在諾斯未來的研究中逐漸發(fā)揮了作用，似乎找到經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的諾斯陸續(xù)在20世紀70年代發(fā)表了《制度變遷與美國的經(jīng)濟增長》《西方世界的興起》《美國過去的增長與福利:一種新經(jīng)濟史》《經(jīng)濟史中的結構與變遷》 。進入20世紀90年代以后，諾斯開始總結他三十多年研究經(jīng)濟史的經(jīng)驗，從中提煉出一些對經(jīng)濟學尤其是對新制度經(jīng)濟學有重要貢獻的理論。他在這段時間里完成了制度變遷理論方面的兩部著作，即《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》《理解經(jīng)濟變遷過程》。 這兩部“引起了主導20世紀90年代理解制度的一場革命”的著作讓諾斯“applying economic theory and quantitative methods in order to explain economic and institutional change”(用經(jīng)濟理論和數(shù)量方法來解釋經(jīng)濟和制度變遷)[2]的理論外溢出經(jīng)濟學范疇，廣為社會學、法學等各學科所采用。

“一個復雜的因素就是變遷過程本身，它將會使來自過去經(jīng)驗的解決方案在新的環(huán)境中無法運作。經(jīng)濟學家所堅持的理論是用來處理19世紀發(fā)達經(jīng)濟體所面臨的問題的，那個時期的問題是資源配置。經(jīng)濟學家總是試圖將那個理論進行修訂以適應發(fā)展的基本問題，對于解決本研究所要解決的問題而言，這個理論是完全不適當?shù)?。”[3]169

經(jīng)濟理論有其時代性，更有其地域性。在十七、十八世紀法國倡導重農主義時，英國卻隨著方興未艾的海上貿易而發(fā)展了重商主義。此后，以亞當·斯密在1776年發(fā)表的《國富論》為代表，古典經(jīng)濟學在資本主義蓬勃發(fā)展的時期開始倡導自由競爭，此后以邊沁等人為代表的學者以微觀精細的邊際理論分析深化了這一思想而創(chuàng)造了新古典主義。然而在資本主義世界遭受普遍性的生產(chǎn)危機之后，凱恩斯以有效需求理論體系和國家干預經(jīng)濟創(chuàng)立了宏觀經(jīng)濟學。時代的變遷和國情的不同，必然呼喚新的理論，我們很難期待本身在西方就已經(jīng)存在較大爭議的各種西洋理論能夠真正準確地應用在我們這樣一個情況復雜的大國上。

“在中國的科技史中，數(shù)學不是用來提出理論，也不是作為理論的結構，而是用來計算和描繪經(jīng)驗資料。相反的，在西方近代科技里面，自從伽利略以來，就認為宇宙是一本用數(shù)學寫的書，唯有懂得數(shù)學，才能讀懂自然這本書?；旧?，在西方近代科技史中，數(shù)學與邏輯是用來表現(xiàn)科學理論的結構，甚至是用來表現(xiàn)整體科學的理性架構?？茖W理性的語言，就是數(shù)學的語言。這一點與中國科技有很大的差別。也因此，在西方近代產(chǎn)生了萊布尼茨所謂的普遍數(shù)理(Mathesis Universalis)?！盵4]149-150

然而，公式定理和經(jīng)濟理論只是科學研究的假設，方法的借鑒和對歷史演進過程的觀察才是我們理解社會、科學及探尋規(guī)律的最重要一環(huán)。在21世紀的新發(fā)展時期里，我們要做的，是把目光更多地投到我們國家的現(xiàn)狀上來，把注意力更多地放在和中國傳統(tǒng)的銜接上，我們“需要研究社會在歷史中的不同經(jīng)驗及其對不同經(jīng)濟體系發(fā)展的意義”[3]44。新中國幾十年的發(fā)展有著相當?shù)牡湫托?，這個龐大的素材庫為我們提供了一個“隨著時間的推移而逐漸積累的變遷過程”。在外向型經(jīng)濟已經(jīng)走到拐點的“十三五”時期，我們的法學研究也應當完成一個這樣的轉型：將我們的外向型法學研究轉變成更注重“內需型”主導的法律研究，只有這樣才能真正地直面我們在經(jīng)濟高速發(fā)展后遺留的諸多問題，用法學的維度去修正這個框架，才有可能“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢”[5]。

二、法律與制度——基于財政的視角

(一)法律發(fā)現(xiàn)與建構理性、進化理性

法律本身是一種公共產(chǎn)品。[6]1對于這種公共產(chǎn)品的出現(xiàn)及其進化，有許多不同的理解與認識。

達爾文在加拉帕戈斯島中“發(fā)現(xiàn)”了他的進化論，林奈在“北歐花園”和野外考察中“發(fā)現(xiàn)”了他的植物分類學，諾斯在觀察美國經(jīng)濟增長的基礎上“發(fā)現(xiàn)”了他的制度變遷理論，那么，我們應當從哪里“發(fā)現(xiàn)”法律呢？這種“發(fā)現(xiàn)”是一個上位概念，這一歐美法學家常用的術語亦指在某一特定的制度內用來發(fā)現(xiàn)與解決具體問題或在具體問題上確定與案件相關的法律原則、規(guī)則的意義而使用的方法，所以法律發(fā)現(xiàn)有時也被人們稱為法律方法。(1)德國法學家Karl Larenz認為，法學是“以某個特定的、在歷史中逐漸形成的法秩序為基礎及界限，借以探求法律問題之答案的學問”。參見拉倫茨著、陳愛娥翻譯的《法學方法論》，五南圖書出版公司1997年出版，第1頁。它可以是從我們理性中的發(fā)現(xiàn)，與之相應的是理性建構論以及其理論支撐的唯理主義，以笛卡爾、霍布斯、盧梭、邊沁等人為代表的建構理性觀認為“人生來就具有智識和道德的秉賦，這使人能夠根據(jù)審慎思考而形構文明”[7]68，并且主張自然法的終極價值可以憑借人的理性來認識，然后借以推導出理想的法律體系和制度。歐洲大陸的法典編纂運動便是這種思想影響下的產(chǎn)物，在這場運動中，誕生了《拿破侖法典》《德國民法典》《瑞士民法典》等。法律發(fā)現(xiàn)也同樣包括了從民族(傳統(tǒng)習慣)和歷史(傳承變遷)中的發(fā)現(xiàn)，與之相應的是德國的歷史法學派代表人物薩維尼。他認為，法律與民族是不可分的并且是民族精神的產(chǎn)物，他在《論立法與法學的當代使命》一書中，以此為基礎批駁了蒂博提出的在羅馬法和《拿破侖法典》的基礎上編纂一部統(tǒng)一的德國民法典的主張?！胺墒紫犬a(chǎn)生于習俗和人民的信仰，其次乃假手于法學——由是之故，法律完全是由潛沉于內、默無言聲而孜孜矻矻的偉力，而非法律制定者的專斷意志所孕就?！盵8]11這兩種發(fā)現(xiàn)觀，實際上就是理性建構與自然演化。諾斯的產(chǎn)權理論和國家理論是制度學上理性建構的代表，與之相反，認為“法律先于立法”[9]113的亞當·斯密、托克維爾、哈耶克等人所持的進化理性觀則是自然演化的升級版本，他們所持的這種進化理性觀與強調“物競天擇，優(yōu)勝劣汰”的自然進化不同，其強調的是各自行動中的理性，這種自發(fā)的理性能夠產(chǎn)生合力，自然地無意識地建構一種為社會所普遍接受的各種關系的集合——制度，如哈耶克所言，“在各種人際關系中，一系列具有明確目的的制度的生成，是極其復雜但卻條理井然的，然而這既不是設計的結果，也不是發(fā)明的結果，而是產(chǎn)生于諸多并未明確意識到其所作所為會有如此結果的人的各自行動”[7]67。

雖然經(jīng)過修正的發(fā)現(xiàn)觀都特別強調理性，但是諾斯強調的是一種國家層面的理性建構來促進社會發(fā)展，是一種自上而下的理性，而哈耶克強調的是一種社會層面的自發(fā)理性建構，是一種從下到上的理性。那么，中國是如何“發(fā)現(xiàn)”自己的財政制度的呢？1949年以來多變的財政制度是一塊研究建構理性和進化理性最好的試驗田，它清晰地在國家和社會層面上演繹了這兩種涇渭分明的法律發(fā)現(xiàn)觀。財政制度作為“國家治理的基礎和支柱……是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障” (《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》)，所以，其必然與一般的社會制度有所不同，它是以理性建構為開端的，并有著相當大的國家理性建構成分的(從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟大轉型也是很明顯的理性建構)制度，國家希望通過構建一個框架和程序達到一種合乎預期的收支狀況，通過規(guī)劃一個共同目標引導社會的發(fā)展方向。但是，這種建構能否真正創(chuàng)建出合乎“理性人”期望的現(xiàn)實呢？這種自上而下的建構理性是否最終難敵從下到上的進化理性呢？如溫家寶總理在2008年答記者問時所說的：“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，從中看到的不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會的結構和公平正義?！睖乜偫碓谶@里所說的“財政史”實際上就是一個財政變遷的“過程”，只有將眼界擴展到對一個階段作連續(xù)性的觀察(財政政策整體調控過程參見圖1)，才能夠作系統(tǒng)性的分析得出一些有關聯(lián)性的推論，而新中國成立以來財政制度的演進，正是切入這一問題的最佳觀察點。

圖1 財政政策調控之流程[10]176

(二)制度、法律與效用

雖然法律一直以來被認為是一種制度，并且應該是一種致力于將社會帶向更好更有效率或更公平的制度，但是用制度分析的方式卻并非法律人所開創(chuàng)，而是來自一位經(jīng)濟學家——馬克思·韋伯，這個為我們剖析資本主義和西方國家興起原因的魏瑪共和國憲法起草人認為，一個理性(對于韋伯來說，法律的理性源自于法律的自治、普世及自覺建構之特質)的法律將通過對市場交易提供合法性以及可預期性而支持國家(經(jīng)濟)發(fā)展。法律在這種理解里被看作是一種基礎設施，即一項類同于高速公路、水壩、火電廠等的固定資產(chǎn)，這種基礎設施的完善將對國家的發(fā)展起到核心的作用，甚至被視為經(jīng)濟發(fā)展的先決條件。

諾斯繼承了韋伯的觀點，并且將之運用在具體制度的分析中，使得這一理論更加具體化了。雖然諾斯前后的觀點存在一定的變化，但是其核心未曾改變，“除非現(xiàn)存的組織是有效的，否則經(jīng)濟增長不會發(fā)生。個人必須被誘導去從事對社會有益的活動；某種可以將社會收益率和個人收益率拉近的機制因此是必須的”[11]2，這種機制即產(chǎn)權確定及保護制度。發(fā)達國家之所以為發(fā)達國家，在于其有著更有利于契約達成和履行的更可靠的、更低成本的制度，這種大環(huán)境使得產(chǎn)權得到更高程度的保護從而促進國家發(fā)展。同樣的理論也被諾斯運用在對不發(fā)達國家的發(fā)展的分析上，他認為由于制度變遷中存在所謂的路徑依賴，所以那些桎梏將長久地阻礙這些國家的發(fā)展，使得他們在很長的時間內難以取得成功(經(jīng)濟以及整體發(fā)展上)。這種流行的觀點認為，法律是通過保護產(chǎn)權來促進經(jīng)濟增長，并且一項界定清晰、對產(chǎn)權進行有效保護的法律制度，是先于經(jīng)濟增長的且是經(jīng)濟取得成功的先決條件，法律的構造將驅動經(jīng)濟活動，法律規(guī)制的質量越高就越能推動經(jīng)濟的快速發(fā)展。

也正是由于自韋伯、諾斯以來，制度被認為在社會治理上具有普適性的效用，所以對它的移植一直頗受關注，但是它的移植并沒有為世界上絕大多數(shù)國家?guī)砀Ｒ?。中歐和東歐的轉型經(jīng)濟體已經(jīng)從他們富裕的鄰國那里復制了大量的法律甚至是整套的制度，試圖融入歐盟大家庭，但是這些改革的效果，正如希臘破產(chǎn)以及保加利亞、波蘭等國家的持續(xù)衰落所展現(xiàn)給我們的一樣，這種制度移植至今沒有取得應有的效果?！笆聦嵣?，這些歐盟的新成員國引入的法律中，很少能夠解決他們面臨的特定的治理問題?！盵12]247即便我們從純粹應用性的、相對較少涉及民情傳統(tǒng)的商事類法律出發(fā)來看這樣的問題，也會得出類似的結論。這里的制度發(fā)達國家是指長久以來處于世界經(jīng)濟主導地位的美國，新興市場國家(地區(qū))對于美國的公司治理制度、證券市場制度趨之若鶩，但是從美國公司法中引進的并購制度并沒有給日本僵化的證券市場帶來生氣，頗受推崇的獨立董事制度也沒有給中國和韓國的公司治理帶來實質性的幫助。為什么這樣的制度移植未能帶來預期的效果呢？從具體制度上來看，似乎是因為中國沒有處理好上市公司與監(jiān)管部門之間的關系，日本沒有解決好職員公司利益共同體的“會社傳統(tǒng)”，但是這些問題真的只是因為這個制度還有待完善造成的嗎？實際上并不是。當我們反復修正這個制度之后，仍然會發(fā)現(xiàn)這個制度還有各種層出不窮的漏洞，于是就出現(xiàn)了一個循環(huán)：當采用一個外來制度的時候，我們首先要克服自己本身的不適性，然后在這個制度出現(xiàn)問題之后，我們繼續(xù)在其母國尋求解決方式，而這個原本并非定論的解決方式在被引入的時候，又必須克服一次不適性。如此反復幾輪之后，我們會發(fā)現(xiàn)引入的制度漸漸變得四不像了，它的根基尚未在這個新的地方穩(wěn)固，枝葉又和生長在母國的大不相同。

法律雖然在社會發(fā)展中起著一定的作用，但其作用并不像高速公路、水壩、火電廠等那樣顯著。高速公路、水壩、火電廠之類的基礎設施是現(xiàn)代社會所必備的，并且是真實客觀地為生活提供便利，將這些基礎設施視作經(jīng)濟發(fā)展的基本條件是毫無疑問的。在工業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)品質量標準方面，我們都可以采用或者引進一種標準化的認證，比如國際標準化組織的ISO標準和CE標準。那么，法律也可以這樣標準化嗎？人們確實期待著通過法律的標準化加速法律治理的進程，并且改善欠發(fā)達國家的法律質量、降低交易成本。實際上，不論學者們如何建構模型，都難以對法律制度的效果進行量化評比，“制度的績效是多樣的，因此，試圖定義一個符合單一目標的制度是不切實際的”[13]238。實行以歐美發(fā)達國家為基準判斷的“標準化”固然能夠使得發(fā)展中國家找到更便捷的道路，并且迅速地在削減互相之間對話成本以及交易成本上起到較為顯著的作用，但是“接軌”這個詞表達的意思是雙向的，我們在降低“走出去”成本的同時也意味著歐美先進國家“闖進來”的成本降低了。

實際上，法律制度與經(jīng)濟成長、國家發(fā)展之間的關系并不像廣受推崇的“良性法律+良性執(zhí)法=良好的經(jīng)濟效果 ”這個方程式一樣清晰簡潔，雖然這樣的方程式放在發(fā)達的美國、英國、法國、日本或者是發(fā)展中的非洲南美國家似乎都能夠驗證出無甚偏差的結論，但是在面對一場持續(xù)性的改革發(fā)展時，這種方法恐怕難以奏效。蘇聯(lián)和中國都曾是高度集中的計劃經(jīng)濟，都經(jīng)歷了經(jīng)濟增長緩慢的時期，也長時期面對經(jīng)濟體制效率低下、激勵不足的困境，雖然皆因為經(jīng)濟發(fā)展緩慢之原因進行改革，所獲得的效果卻大相徑庭?！爸袊诟母锏倪M程中不斷向市場經(jīng)濟體制趨近，不斷化解嚴重的通貨膨脹壓力，克服瓶頸制約，消除政治風波的沖擊，實現(xiàn)了持續(xù)高速的經(jīng)濟增長。而這些從改革伊始就宣稱建立完全的市場經(jīng)濟的國家，迄今為止并沒有建立起更有效率的新體制，經(jīng)濟增長速度上不去，面臨著更為嚴重的通貨膨脹、實業(yè)和政治上的不穩(wěn)定?！盵14]25然而，中國所進行的改革很難說是一直走在良性法律以及良性執(zhí)法之路上的，但是，這并不妨礙中國依然在1978年至1998年間創(chuàng)下了保持年均10%以上的經(jīng)濟增長率的奇跡。(2)但是在財政制度中，可以看到政策的穩(wěn)定性加強，例如20世紀80年代實行的財政包干制等。

三、1949年以來中國的財政演進

(一)財政法的涵義

不同于刑法、民法等部門法具有清晰的定義和邊界，財政法是一個至今仍沒有明確統(tǒng)一界分的部門法。這種不明確首先體現(xiàn)在內容上，即財政法(體系)應當包括哪些內容？應當調整哪些法律關系？雖然就主觀區(qū)分的法律部門而言，一定的外延模糊性難以避免，但是在強調以部門區(qū)分各種法律規(guī)范的中國，各個部門(學科)應當有一個足以保證學科發(fā)展的穩(wěn)定核心，這一點在財政法上始終沒有得到解決。出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象有歷史性原因，由于從1949年新中國成立到1992年期間長期實行計劃經(jīng)濟體制，資本積累的不足和市場主體的匱乏等導致的“家財型”做法使得財政規(guī)范化缺乏必要性，而自1994年實行分稅制以來，甚至在1999年第九屆全國人民代表大會第二次會議將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法之后，囿于效率的追求和建設經(jīng)驗的缺乏，使得我國在經(jīng)濟建設中、在財政上仍多以政(政策、行政規(guī)章)代法(法律)，新中國成立以來的這種做法，亦使得財政法沒有得到應有的重視。

這種情況導致的具體法律法規(guī)匱乏，使得財政法研究缺乏足夠的研究對象和實踐的舞臺，加之目前國內研究側重文本注釋、案例實證研究和部門分割的法學風氣，讓財政法的發(fā)展更加受限。財政法長期滯后的發(fā)展不僅邊緣化了這一學科，也使得財政研究的視野變得狹窄，研究內容漸漸局限于被經(jīng)濟法、行政法切走后的一小部分的財政法(所謂狹義財政法)。由于我國的現(xiàn)代財政制度是隨著1994年分稅制改革誕生的，這種緣起使得稅法相關內容在財政制度中占了主導性地位，大規(guī)模的稅制變動以及市場經(jīng)濟的不可預見性使得稅制這一涉及面廣、種類繁多、程序復雜的應用型制度快速膨脹，其不僅在市場層面而且在政府層面發(fā)揮了日益重要的作用，此后，財稅法也逐漸成為了財政法的新稱謂，這種現(xiàn)象從2002年財稅法學會的成立以及劉劍文、熊偉教授2009年編著的代表性教材《財政稅收法》書名中可見一斑，稅收關系這一理所應當由財政法所涵蓋的法律關系被用心良苦地單獨列于財政之后，學者們希望將原本就屬于財政法中“應有之義”的稅收法重新明確地納入財政法研究之內，以拓展財政法的內涵。

財政法實際無外乎兩個方面：財與政。財，即收支，在收支兩方面應當有統(tǒng)整性規(guī)定：就收而言，政府的一切收入都應當包括在內，不僅包括稅收，還應包括各種(預算內)非稅收入、預算外收入、政府債券基金等；就支而言，一般指政府應當負責何種支出及如何支出，其中以政府采購為代表。政即施政或行政，同樣包括兩方面內容。施政可以理解為政府間的內部事，即政府如何在時間和空間上橫向和縱向地安排和分配收支，如根據(jù)國家中長期發(fā)展規(guī)劃或五年計劃等實施的特定方針。行政則可以套用行政法的定義，包括對三方面關系的規(guī)范：一是通過設定財政主體和財政權對行政主體內部關系作出規(guī)范，涉及上下級行政機關之間的關系，平行行政機關之間的關系，行政機關與其內設機構、派出機構之間的關系，行政機關與國家公務員之間的關系，行政機關與法律、法規(guī)授權組織之間的關系，行政機關與其委托行使某種行政職權的組織的關系，等等；二是通過設定相關程序對行政主體對外行政行為作出規(guī)范，涉及行政機關、法律法規(guī)授權的組織等行政主體在行使職權的過程中，與公民法人和其他組織等行政相對人之間發(fā)生的各種關系；三是通過設定相關(主要指事后)反饋機制對財政權行使作出規(guī)范，這種反饋機制既包括內部的糾察也包括外部的監(jiān)督，涉及根據(jù)憲法和法律授權的國家權力機關、國家司法機關、行政監(jiān)察機關，納稅人、行政規(guī)費繳納人、政府性基金負擔人依法定方式和程序對行政職權行使者及其所實施的行為進行法制糾察監(jiān)督。不論如何區(qū)分以上關系，其重心與行政法基本相同，都是為了控制和規(guī)范財政權行使，保護相對人的合法權益并促進政府收入的合法使用。

“財政是政府履行職能的物質基礎，是國家安全和社會穩(wěn)定的重要保障。隨著社會的進步，特別是市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們的社會公共需要不斷擴大，與之相適應，國家財政的職能也逐步擴展。”[15]30-31

傳統(tǒng)財政法一般只重視“財”和“政”兩個層面的關系，但是現(xiàn)代福利國家和公共財政的誕生賦予了現(xiàn)代財政法一個新的內涵。如果說在財、政這兩個層面關系之中側重于效率的制度安排的話，那么注重公共性的新時代財政法中所調整的第三層關系就無疑是以“正義、良心和公正”為其核心了?！坝捎跉v史、自然資源、交通條件、資金和技術等方面的原因，各地經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟結構存在一定差距，加之財政體制等因素的影響，導致各地政府的可支配財力產(chǎn)生一定的差異，因此地區(qū)間財力差異的存在是必然的，在一定范圍內也有其合理性，但地區(qū)間財力差異過大就會影響到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，此時就需要對地區(qū)間財力差異進行適當干預?！盵16]1這種適當?shù)母深A，也就是財政“衡平法”，即財政平衡法。由于地區(qū)經(jīng)濟差異不可避免，在縱向和橫向上進行資源資金調配便成為應對這一問題的主要手段，轉移支付這一概念便應運而生。雖然轉移支付可以“按照不同的具體目標”進行分類，諸如“以均等化為目標的轉移支付、解決轄區(qū)間外溢性問題的轉移支付、中央委托地方事務導致的轉移支付、以增強國家政治控制力為目標的轉移支付”[17]。但后三者只是出于功能性和不同角度的細分項目，以均等化為目標的轉移支付才是現(xiàn)代法治國家轉移支付的根本目的和方向，它是一種超出經(jīng)濟學政治學范疇的，以現(xiàn)代基本人權為基礎，以人的全面發(fā)展為追求，以實現(xiàn)各地公共服務水平均等化為根本目標而實行的一種財政資金的相互轉移或財政平衡制度。雖然現(xiàn)代轉移支付是伴隨著1994年的分稅制在我國正式出現(xiàn)的，但是這種為了達成扭轉地方政府之間因分稅制帶來的財力差距目的的手段在施行以來逐漸成為了目的，其均等化的對象也從金錢過渡到服務，從而催生了公共服務的均等化，這種理念“已經(jīng)漸漸超出了其一般分配層面的意義，從數(shù)量指標過渡到質量指標、從外延追求轉變到內涵追求、從重點推進回歸于系統(tǒng)規(guī)劃”[18]。這種認識在政策層面也不斷得到強化，并且逐漸成為了我國的基本國策。(3)2005 年，中共十六屆五中全會明確提出，要按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度。2006年10月11日中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中進一步提出“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”。2007年10月15日胡錦濤在中共十七大的報告中提出，要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系”。2017年3月1日，在《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》中再次重點強調“基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化”。

財政法不同于一般部門法，它的復雜性和多面性首先需要我們具有一種開放的、民主的、海納百川的視野和胸懷，如果我們對財政法沒有一個系統(tǒng)性的理解和認識，而將其割裂開來，采取狹義的觀點片面地、局部地看待其中任何一部分，那都是盲人摸象。財政法的時效性與實效性也要求不論是稅法還是預算法，不論是轉移支付制度還是收支劃分規(guī)定等財政法范疇研究都必須將重心放在實際中，依據(jù)國家的具體情況實事求是地開展研究。如果我們將財政法的研究局限于理論而忽視社會實際和國家發(fā)展，就會讓財政法的研究變成空中樓閣。財政法的全局性和宏觀性決定了對它的研究必須要有一定的前瞻性，否則財政法就不可能起到國家發(fā)展中的助推器和保障器的作用，它需要一種“‘超現(xiàn)實’的實用論的研究方法。即要從實踐需要和財政運行效果的角度對財政法進行‘超現(xiàn)實’(即超越現(xiàn)有財政理論、財政制度與財政實踐)的實用主義的研究”[19]175。最后，現(xiàn)代財政法的民主性和公共性要求我們的研究立場必須從幾十年國家中心主義的路徑依賴中走出來，站到社會層面，用個人的、群眾的立場切實地踐行憲法中“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“國家尊重和保障人權”的崇高理念。財政法的四個特性內在地需要一種適合于它的研究方式和理論范式。由于財政法的復雜性和相關研究起步較晚，使得財政法學研究中的財政法概念、財政法規(guī)范、財政法制度、財政法原則和財政法原理等都遲遲未成系統(tǒng)。財政法學研究方法必須擺脫純粹邏輯推理的僵化的概念主義或形式主義法學的束縛，必須擺脫僵化的本本主義和狹隘的本位主義，用跨學科的視角和歷史變遷的分析方式，結合社會的需要和國家的發(fā)展，到人們的生活習慣和民族的傳統(tǒng)認識中去探尋適合我國國情的財政法真諦。

(二)新中國財政制度的思想源流

“在我們看來，理解世界上不同法律制度之間差異的更為有益的方法，是觀察他們在‘集權—分權’和‘協(xié)調—保護’這兩個維度之間的變化情況?！盵12]225

雖然我們觀察一個國家的法律制度可以有各種不同的出發(fā)點，但是，如研究發(fā)達資本主義國家法律的米爾霍普教授所言，從組織結構上的集權和分權的角度對一個國家法律制度的分析會是最有益且最直接有效的，以此為基礎的協(xié)調和保護的維度體現(xiàn)著在這種制度下的功能和目標的導向性。就集權型制度而言，由于上級政府集中了相當?shù)臋嗔?，使得其在?zhí)行的時候必須側重于協(xié)調工作，這一點在超越管理幅度的情況下會變得更為明顯。分權型制度與保護性制度實際上也有著密切聯(lián)系，如果不能通過保護性制度集合細小的個人利益，那么相對獨立的分權團體之間的集體一致行動就會變得相當困難。在這里，協(xié)調和保護這種從功能出發(fā)的分類雖然看起來是另一個維度，卻同樣是集權和分權關系在操作層面上的表現(xiàn)。

我們在研究財政制度的時候，集權和分權應當是我們的首要出發(fā)點，如“中國治理變遷30年(1978—2008)”“中國的大國發(fā)展道路——論分權式改革的得失”“中國的集權與分權：‘風險論’與歷史證據(jù)”等。但是集權和分權的分析范式并沒有得到法學研究者的重視，多數(shù)的研究都出自于社會學、管理學、政治學、經(jīng)濟學(包括財政學)學者之手，這些學者都廣泛地應用了社會學的跨學科性，博采眾長地融合了各種視角的研究，但是法學研究卻繼續(xù)被分門別類的本位主義所限，無法真正地開展針對財政制度的全面性研究。我們還應當注意的是，由于分權和集權國家的差異，這里的法律并非指一般認為應當由代表人民的權力機關制定的法律，而泛指由統(tǒng)治者或國家代表制定并頒布的、適用于全國的規(guī)則或是行為模式。這種并非由民意機關制定的、也沒有在名稱上冠以法律的社會治理措施，雖然可能因為缺乏民主程序而如同暴風驟雨，但是在促進國家發(fā)展和社會進步上，卻未必不如和風細雨的法治渠道。如中、日、韓這些非西方世界的經(jīng)濟體在快速發(fā)展中取得的成績，被以法律制度自夸的西方世界視為“迷局或傳統(tǒng)智識之例外”。

關于中國集權和分權的原因和目的，學界歷來看法不一，并提出了一些理論和模型進行詳細的分析論證，其中較有代表性的是周雪光的“帝國的治理邏輯”[20]、周黎安的“行政發(fā)包制模型”[21]以及曹正漢的“風險論”模型[22]?！暗蹏闹卫磉壿嫛迸c“行政發(fā)包制模型”的觀察點和內容雖然不盡相同(帝國治理的稱謂以中華傳統(tǒng)為觀察點，行政發(fā)包的稱謂以20世紀80年代的包干制為出發(fā)點)，但是關于集權和分權的原因和目的的看法卻相當一致，即認為中央政府受制于有限的治理能力和過高的行政監(jiān)督成本，需要通過地方分權來提高治理能力和降低行政監(jiān)督成本。財政壓力的增大或行政監(jiān)督成本的上升將導致中央政府加大地方分權程度?！帮L險論”雖不否認地方分權通常能夠提高治理效率和降低行政監(jiān)督成本，但認為這不是促使中央政府推行地方分權的首要原因和目的，其首要原因和目的是中央政府出于政權穩(wěn)定、控制民眾的需要，為了降低統(tǒng)治風險而對民眾分而治之。那么，對于集權與分權這一問題認識的出發(fā)點究竟是什么呢？是否確如以上學者所言呢？

在中國這樣一個幅員遼闊的大國中，如何處理好中央與地方的關系始終是一個重大問題，在1949年9月29日，即新中國成立前夕，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的具有憲法性質的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第三十三條對此就作出了規(guī)定：“中央人民政府應爭取早日制定恢復和發(fā)展全國公私經(jīng)濟各主要部門的總計劃，規(guī)定中央和地方在經(jīng)濟建設上分工合作的范圍，統(tǒng)一調劑中央各經(jīng)濟部門和地方各經(jīng)濟部門的相互關系。中央各經(jīng)濟部門和地方各經(jīng)濟部門在中央人民政府統(tǒng)一領導之下各自發(fā)揮其創(chuàng)造性和積極性”。毛澤東1956年所作的“論十大關系”(4)1956年4月25日，毛澤東在中央政治局擴大會議上作了“論十大關系”的講話，1976年12月26日經(jīng)毛澤東親自審定的《論十大關系》一文在《人民日報》上公開發(fā)表。的講話中論及中央與地方的關系：“應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多?！边@種認識代表著中共領導層對我國處理集權和分權的集體智慧。(5)1962年1月27日劉少奇在七千人大會上的講話中說：“國家計劃的統(tǒng)一性和地方的積極性要結合起來。在中央的集中統(tǒng)一領導下，要充分發(fā)揮地方的積極性和首創(chuàng)精神?！眳⒁妱⑸倨妗霸跀U大的中央工作會議上的講話”，來源于http://www.people.com.cn/item/newlsq/zz/lxjx/lxjx031.html.引用日期為2019年3月12日。如此看來，我們采取分權的最直接的目的應當是“對我們建設強大的社會主義國家比較有利”。

那么，產(chǎn)生這種認識的根源是什么？毛澤東在這里并沒有給我們答案，關于十大關系的報告是毛澤東在聽取了中央34個部委的工作匯報之后做出的，簡單看來是在集中力量進行工業(yè)化建設和社會主義改造的過程中總結經(jīng)驗從而意識到分權的必要性使然，實際并非如此。我們如果回到新中國剛剛成立之時，情況會不會不同？1949年12月22日，周恩來在“當前財經(jīng)形勢和新中國經(jīng)濟的幾種關系”的講話中率先談及了六大關系，其中在論述上下級關系時給了我們一個很明確的答案：“毛澤東同志領導中國革命戰(zhàn)爭，在戰(zhàn)略領導上抓的很緊，在戰(zhàn)役的組織和戰(zhàn)術的運用上就交給下面去辦，因為他們最了解具體情況，只有充分發(fā)揮干部和群眾的積極性和創(chuàng)造性才能打勝仗。打仗是這樣，建設也是這樣。人民的創(chuàng)造力是無窮的。在中央統(tǒng)一領導下來發(fā)揮地方的積極性，才能使各方面的工作生氣勃勃，否則就死氣沉沉。只有廣大人民在生產(chǎn)中發(fā)揮了積極性和創(chuàng)造性，才能提高他們的物質生活和文化生活水平，也才能有效地克服官僚主義。”[23]13從周恩來的這段話中可以看出，對于國家管理和經(jīng)濟建設上的集權和分權的認知，我們最直接的經(jīng)驗來自于中國革命戰(zhàn)爭，這種由“最了解具體情況”的“下面”去進行“戰(zhàn)役的組織和戰(zhàn)術的運用”才能打勝仗的基本認識決定了我們對于基本建設層面集權和分權的態(tài)度。早在1938年毛澤東就提出：“一般的方針集中于上級，具體的行動按照具體情況實施之,下級有獨立自主之權。上級對下級某些具體行動有意見,可以而且應該作為‘訓令’提出，但決不應作為不可改變的‘命令’。越是地區(qū)廣大，情況復雜，上下級距離很遠，這種具體行動就越應加大其獨立自主的權限，越應使之多帶地方性，多切合地方情況的要求，以便培養(yǎng)下級和地方人員的獨立工作能力，應對復雜的環(huán)境?！盵24]436這段話已經(jīng)體現(xiàn)了毛澤東對集權與分權的認識，但是到了解放戰(zhàn)爭結束之后，由周恩來作出總結的這番話，才可謂是真正經(jīng)過實踐檢驗的認識。

對集權和分權這一問題的認識，不管是從目的——“建設強大的社會主義國家”，還是從原因——“人民的創(chuàng)造力是無窮的”“發(fā)揮地方的積極性，才能使各方面的工作生氣勃勃”上來說，都是在新中國成立之初就已經(jīng)存在并且為我們的領導層所認可的。這種認可是自發(fā)的，是源自中國傳統(tǒng)的，是從黨的建設經(jīng)驗和軍事戰(zhàn)爭中得出的，并不是在經(jīng)過一段時間的經(jīng)濟建設之后才意識到的，也并非迫于“社會風險”與“代理風險”所采取的應對措施。始終相信人民群眾的創(chuàng)造力，看重并且寄希望于地方發(fā)揮積極性，使得新中國在成立之初就擺脫了中國封建時期反復的“救土崩之難，莫如建諸侯；削尾大之勢，莫如置守宰”[25]3538，在根本上樹立了“分權地方”的建設思路，雖然在新中國成立的七十年間囿于經(jīng)驗和方法上的不足而多有反復，但是仍然初衷未改。我們只有認識到這樣一條清晰的思路，才有可能把握好我國財政制度的主線，看清新中國財政制度變遷的路線圖。

四、新中國成立初期的統(tǒng)制性財政制度——重新組織生產(chǎn)與產(chǎn)權的更迭(1949—1957)

產(chǎn)權理論在馬克思、科斯以及諾斯的理論中都有著相當重要的地位。按照馬克思的觀點，產(chǎn)權(6)“當然，在馬克思關于產(chǎn)權理論的著作中，一般都只出現(xiàn)‘所有權’，而很少提‘產(chǎn)權’。但仔細研究后可以發(fā)現(xiàn)，當馬克思所論述的所有權屬于廣義的范疇時，實際上表達的就是產(chǎn)權或財產(chǎn)權的意思?！眳⒁娭苊魃⑻K煒、盧名輝《馬克思與科斯產(chǎn)權理論在中國改革進程中的運用》，《江海學刊》2009年第1期，第86頁。本質上是一種法權關系，是生產(chǎn)關系的法律表現(xiàn)，產(chǎn)權關系是生產(chǎn)關系或所有制關系在法律上的綜合體現(xiàn)。與馬克思對產(chǎn)權的理論性闡釋不同，科斯提出了更為具體的兩個定理，他認為，產(chǎn)權不僅要清晰界定，還要合理界定，即要考慮產(chǎn)權界定給哪一方更有利于效率的提高(科斯第二定理)。諾斯則進一步提出產(chǎn)權的清晰界定和有效保護是制度性的優(yōu)勢，是國家經(jīng)濟持久增長的源泉。我們不妨結合上述三種產(chǎn)權觀點，對新中國成立初期的財政制度的形成“追本溯源”。1949年至1957年這段時間，不僅是我國新民主主義社會向社會主義社會過渡的時期，也是計劃經(jīng)濟的路徑開端，其中所展現(xiàn)的“所有制形式”的顯著變化也正體現(xiàn)著產(chǎn)權的變化，在當時最為重要的土地制度上，我們能夠很清晰地看到這種產(chǎn)權流變。在這一時期，國家將地主富農的土地產(chǎn)權分配到農民手中，在經(jīng)歷了短暫的“非效率”之后，又通過合作社的形式將土地產(chǎn)權以“集體所有制”“全民所有制”的形式從個體農民手中回收上來，這種產(chǎn)權流變雖然根源于社會主義全民所有的思想，但亦體現(xiàn)著對生產(chǎn)效率和國家發(fā)展的客觀追求。

(一)財政制度變化的概況

原因和目的上的認知改變，并不能彌補經(jīng)驗上的不足，具體的制度選擇仍然給新中國帶來了很多問題。我們可以將這一時期較為明顯地劃分成兩個階段：第一個階段是1949—1952年的社會統(tǒng)整期，這個階段政府的工作思路是整合信息，即摸清家底、搞清情況；第二個階段是1953—1956年的三大改造期，這個階段政府的主要工作是在全國范圍內完成農業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，以便重新組織生產(chǎn)。

在面對一個幾經(jīng)戰(zhàn)火、滿目瘡痍的國家時，中共領導階層首先想到的問題是切合實際的。1949年11月28日，毛澤東在中共中央政治局會議上主持了1950年全國收支概算問題的討論，并在此之后正式交中央人民政府委員會(7)中央人民政府委員會是從1949年10月1日中華人民共和國成立到1954年9月15日第一屆全國人民代表大會召開前，依據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》組建的。批準了這個“一年計劃”。收支概算和集中統(tǒng)一計劃的完成，使得新成立的中央政府得以快速全面地了解各地的情況，全局性地進行戰(zhàn)后善后工作。這段時間的代表性財政法律是政務院1950年3月頒行的《關于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》，建國之初集中統(tǒng)一規(guī)范的財經(jīng)管理體制也由此成型。其主要內容是：統(tǒng)一全國財政收入，使國家收入的主要部分集中到中央，用于國家的必要開支；統(tǒng)一全國物資調度，使國家掌握的重要物資從分散狀態(tài)集中起來，合理使用，以調劑余缺；統(tǒng)一全國現(xiàn)金管理，一切軍政機關和公營企業(yè)的現(xiàn)金，除留若干近期使用者外，一律存入國家銀行，資金的往來使用轉賬支票經(jīng)人民銀行結算。在具體稅務方面以1950年1月政務院依《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第四十條“國家的稅收政策，應以保障革命戰(zhàn)爭的供給，照顧生產(chǎn)的恢復和發(fā)展及國家建設的需要為原則，簡化稅制，實行合理負擔”的政策精神制定的《全國稅政實施要則》為代表，其主要內容是：統(tǒng)一全國稅政，對全國各地稅種、稅目和稅率不一致的情況迅速加以整理，對各類工商主體一律照章征稅；重新進行全國性的稅制建設，初步確定14種稅收——貨物稅、工商業(yè)稅(包括坐商、行商、攤商的營業(yè)稅及所得稅)、鹽稅、關稅、薪給報酬所得稅、存款利息所得稅、印花稅、遺產(chǎn)稅、交易稅、屠宰稅、房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅、特種消費行為稅(包括筵席、娛樂、冷飲、旅店)、使用牌照稅等。在預決算方面，以1951年8月政務院發(fā)布的《預算決算條例》為核心，首次擬定了國家預算的組織體系，各級人民政府的預算權，各級預算的編制、審定、查核和執(zhí)行程序，決算的編制與審定程序。這種集中統(tǒng)一的財政制度對于摸清陸續(xù)解放的地方信息而言是必須的，中央人民政府首先需要快速地掌握并且核實各地方的真實信息，從而依據(jù)此信息對極為有限的財力作出妥當?shù)娜中园才?，當時的這些安排都是急迫的，包括繼續(xù)進行的海南(1950年4月)、西藏(1951年5月)等地的解放戰(zhàn)爭，近百萬國民黨軍隊的收編，超百萬的公教人員的安置，以及百廢待興的國家經(jīng)濟建設等方面的財力安排。

表1 1953—1957年中央和地方收入劃分情況[26]164

在此后得到細化的中央與地方的財政關系上，中央并沒有因為統(tǒng)制性的財政工作而完全上收銀根，而是繼續(xù)保持“分權地方”的思路，認為應當多給地方一些權力。1953年8月，周恩來在全國財政經(jīng)濟工作會議上明確提出了改進預算管理體制的方針和任務：財政體制要在中央統(tǒng)一領導和計劃下，確定財政制度，劃定職權范圍，分級管理，層層負責。在預算層級上，由原來的中央、大行政區(qū)、省市三級管理改為中央、省、縣三級管理。這一政策在一定程度上降低了集權度，適當下放了權限。在收入劃分上，采取分類分成的辦法，把國家財政劃分為固定收入、固定比例分成收入和調劑收入三類，其中固定收入和固定比例收入的劃分如表1所示，屬于中央調劑收入的有商品流通稅和貨物稅(8)1953年的商品流通稅，即從征收貨物稅的品目中，選擇國家能夠生產(chǎn)或收購的22個品目，改征商品流通稅，在商品的第一次批發(fā)或調撥環(huán)節(jié)征稅，以后均不再征稅。當時的財稅安排是具有濃厚的二元制背景的，而且有輕有重，著眼于生產(chǎn)建設領域。，兩稅每年根據(jù)地方實際情況核定比例。在分成的基礎上，經(jīng)核定之地方預算亦首先由地方的固定收入和固定比例分成收入支付，不足部分再由中央劃撥調劑。

(二)1949—1952年社會統(tǒng)整與財政統(tǒng)制工作的開展

與信息統(tǒng)整、財政統(tǒng)制同時進行的是土地改革。亨廷頓認為，實行土地改革的原因主要有二：一是農業(yè)對國民經(jīng)濟的重要性，二是土地占有的不平等程度。只有在農業(yè)對國民經(jīng)濟至關重要而土地占有又極不平等的發(fā)展中國家，土地改革才會成為政治上極為突出的問題。[27]350-354對一個農村人口占全國總人口89.4%、農業(yè)總產(chǎn)值占工農業(yè)總產(chǎn)值70%、農業(yè)收入占全國財政收入40%[28]104以上的農業(yè)國家，土地的重要性是不言而喻的?！暗刂鞲晦r在鄉(xiāng)村人口中所占的比例，雖然各地有多有少，但按一般情況來說，大約只占百分之八左右(以戶為單位計算)，而他們占有的土地，按照一般情況，則達全部土地的百分之七十至八十?！盵29]1195針對這樣的土地分配情況，長期貼近農民重視農村工作的中國共產(chǎn)黨必須在匯總土地信息的基礎上，著手推行自上而下的土地改革，通過對土地的重新分配，將土地為地主所有轉變?yōu)橥恋貫檗r民所有，才能調動農民的生產(chǎn)積極性，促進農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展(9)這種經(jīng)濟上的實效也為眾多學者所認可。參閱趙效民《中國土地改革史 (1921—1949)》，人民出版社1990年出版;董志凱《解放戰(zhàn)爭時期的土地改革》，北京大學出版社1987年出版; 杜潤生主編的《中國的土地改革》，當代中國出版社1996年出版; 張永泉等《中國土地改革史》，武漢大學出版社1995年出版。，提高國家的財政收入，實現(xiàn)國家快速發(fā)展的愿望。這種通過所有制改革帶來的變化與諾斯的產(chǎn)權理論不謀而合。依照1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過，同年6月30日中央人民政府公布施行的《中華人民共和國土地改革法》進行的全國性土地改革(10)該項工作實際上從1928年井岡山開始就在全國局部地區(qū)漸進性地推行，這些土地法案主要包括1928年10月的《井岡山土地法》、 1929 年4月的《興國土地法》、1930年5月的《土地暫行法》、1930年6月的《富農問題決議案》、1931年2月的《土地法草案》、1931年11月的《中華蘇維埃共和國土地法》、1935年12月的《改變富農策略的決定》、 1936年7月的《關于土地政策的指示》、1942年1月的《關于抗日根據(jù)地土地政策的決定》、1946年5月的《關于清算減租及土地問題的指示》、1947年9月的《中國土地法大綱》等。，是一項以“建設強大的社會主義國家”財政思想為指導的，針對農村土地開展的財政工作?！爸?952年底，新老區(qū)3億無地少地農民，共分地7億畝，獲利農民約占農業(yè)人口 60%～70%。土改前，農民為耕種這7億畝地，每年要交給地主3 000萬噸以上糧食地租，土改后則不再交租，農民已不再為地主勞動”[30]403。土地改革徹底顛覆了傳統(tǒng)的農村等級結構，而且隨著新政治話語的輸入，農村政治文化和社會價值觀得到了重新建構，過去處于村莊社會結構底層的貧苦農民變成了村莊和國家的主人，有了在政治上翻身與當家作主的感受，這種政治地位和社會心理的巨大變化所帶來的生產(chǎn)積極性，正是國家在財政層面上所希望看到的。

財政統(tǒng)制工作在我們摸清家底和重新組織生產(chǎn)中發(fā)揮了極大作用，伴隨著土地改革的基本完成，國民經(jīng)濟也得到一定的恢復和初步發(fā)展。在國際國內局勢平穩(wěn)之后的1953年6月15日，中共中央政治局會議對新階段提出了新的目標：“黨在過渡時期的總路線和總任務，是要在十年到十五年或者更多一些時間內，基本上完成國家工業(yè)化和對農業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造”(11)1953年9月25日，《人民日報》正式公布了由毛澤東提出的過渡時期總路線詳細內容。1954年2月中共七屆四中全會正式批準了過渡時期總路線。?！耙换脑臁蹦繕俗鳛樨斦系闹笇ЬV領在接下來的很長時間內對我國的經(jīng)濟建設和財政路徑選擇產(chǎn)生了影響。隨著這一目標在1954年9月被載入新中國第一部憲法——《中華人民共和國憲法》，“一化三改造”也擺脫了政策屬性，正式成為了我國財政工作的憲法依據(jù)(雖然“一化三改造”要求的是工業(yè)化與三大改造同時并舉，但其核心指導思想是以重工業(yè)優(yōu)先增長為特征的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略)。

與此同時，新中國“一五計劃”也正式付諸實施(12)雖然經(jīng)過反復修改的“一五計劃”實際上到1955年才正式提出，并在同年7月經(jīng)全國人大一屆二次會議審議通過，但是“一五計劃”仍以1953年至1957年為實施期。，而其基本任務同樣是集中主要力量推進由蘇聯(lián)幫助設計的156個大中型建設項目，力爭實現(xiàn)以重工業(yè)為中心的工業(yè)化目標。陳云曾說：“沒有重工業(yè)，就不可能大量供應化肥、農業(yè)機械、柴油、水利工程設備，就不可能大量修建鐵路，供應汽車、飛機、輪船、燃料和各種運輸設備。……再者，我們還處在帝國主義的包圍之中，需要建設一支強大的現(xiàn)代化的軍隊。這一切都決定了我們不能不優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。”[31]如陳云所言，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的確有其必要性，但是在中國這樣剛剛結束戰(zhàn)爭，經(jīng)濟發(fā)展水平、人民收入水平雙低，資金、外匯兩缺的狀況下，試圖通過市場機制實現(xiàn)高積累率來發(fā)展初始投資大、建設周期長、見效慢、短期內資金難以回收周轉的重工業(yè)是相當困難的。

在市場環(huán)境下，積累一般是循人們的邊際消費傾向進行的，而收入水平、儲蓄率、積累投資率三者也呈現(xiàn)正相關。因此，在低收入水平、低儲蓄率、低積累率的情況下，難以期待產(chǎn)業(yè)結構能夠依靠市場自發(fā)地得到調整。為了超越市場機制實現(xiàn)高積累而促進重工業(yè)的發(fā)展，就必須另辟蹊徑。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制之下，私人資本主義和個體經(jīng)濟自由發(fā)展受到了抑制，全國的物力、財力、人力都將在行政指令下得到高效的調動和配置，各種重工業(yè)如冶鐵、煉鋼、發(fā)電，以及基礎工程建設如修建鐵路等，都將得到優(yōu)先發(fā)展。1953年6月，中共中央政治局根據(jù)李維漢的報告，確定了“經(jīng)過國家資本主義，完成由資本主義到社會主義的改造”的基本方針。

以重工業(yè)發(fā)展為核心的“一化三改造”和“一五計劃”，是新中國“建設強大的社會主義國家”財政思想源流和財政路徑的延續(xù)。在十分艱難的情況下，需要借助蘇聯(lián)的技術援助快速填補中國工業(yè)空白，搭起中國工業(yè)體系框架，中央只能在百廢待興的各行業(yè)中，“輕其所輕重其所重”，在政策方向上有所傾斜(13)“能夠用于五年計劃建設的財力有限，如果平均使用，百廢俱興，必然一事無成?！鞭D引自朱佳木《陳云在中國社會主義工業(yè)化起步過程中的重大貢獻》，載于1995年6月29 日的《人民日報》。，這樣的發(fā)展戰(zhàn)略在客觀上也需要采取集中的財政制度將地方上微弱的星星之火聚合起來，與此并列的三大改造同樣是朝著這個方向前進的。在當時，缺乏國家建設經(jīng)驗的中國共產(chǎn)黨認為，集中力量辦大事的這種戰(zhàn)略需要在全國范圍內、在農工商一切生產(chǎn)流通范圍內實行生產(chǎn)資料公有制，徹底消除資本與勞動對立的機制，只有把所有生產(chǎn)資料從個體集中到國家、從地方集中到中央層面，才能促進經(jīng)濟發(fā)展和國家建設。(14)實際上，這種思想就是1958年以后“左傾”思想的苗頭。

(三)1953—1956年組織生產(chǎn)與集體公有制的完成

生產(chǎn)資料的所有制改造，是通過對農業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)進行兩步走的“社會主義三大改造”開展的：第一步是把資本主義轉變?yōu)閲屹Y本主義；第二步是把國家資本主義轉變?yōu)樯鐣髁x。所謂兵馬未動糧草先行，黨中央在實行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略時，首先認識到和遇到的正是糧食問題。農村的社會主義改造實際上早在1951年通過《中共中央關于農業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》(15)農業(yè)生產(chǎn)上的互助合作大體上有三種主要形式：第一種是季節(jié)性的互助組，第二種是常年互助組，第三種是以土地入股為特點的農業(yè)生產(chǎn)合作社。時就已經(jīng)開始在全國試行了，到1952年底，已經(jīng)組織起來的農戶占全國總農戶的40%左右，比1950年增加了三倍；互助組發(fā)展到802.6萬個，其中常年互助組175.6萬個，參加的農戶1 144.8萬戶；初級農業(yè)生產(chǎn)合作社3 644個，參加的農戶5.9萬戶，平均每個社16.2戶，[32]由此開始的初級合作社改造在1955年基本完成，并在1956年后繼續(xù)推進高級合作社的運動，直至1958年成立人民公社，將農民個體所有土地變?yōu)榧w公有土地。

這種集體公有制，實際上就是一種“把生產(chǎn)資料轉交給生產(chǎn)者公共占有”[33]573的所有制形式，它將原本由農民個體所有的產(chǎn)權變?yōu)橛蓢覍嵸|持有。當然，在20世紀50年代的中國并沒有從產(chǎn)權意義上去思考這樣的問題，而主要是從我們面臨的情況和我們的思想認識上出發(fā)的。面對大規(guī)模工業(yè)建設中糧食等農產(chǎn)品、基礎工業(yè)產(chǎn)品的短缺，黨中央認為要克服農民在分散經(jīng)營中所遇到的困難，要使廣大貧困的農民能夠迅速地增加生產(chǎn)而走上豐衣足食的道路，要使國家得到更多的商品糧及其他工業(yè)原料，就必須提倡“組織起來”，按照自愿和互利的原則，提高農民互助合作的積極性，這種互助合作的形式在當時就是合作社。這種生產(chǎn)模式實際上在新中國成立之初制定的具有憲法性質的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》中已經(jīng)作出了規(guī)定：“在一切已徹底實現(xiàn)土地改革的地區(qū)，人民政府應組織農民及一切可以從事農業(yè)的勞動力以發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)及其副業(yè)為中心任務，并應引導農民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動互助和生產(chǎn)合作”?！敖M織各種形式的勞動互助和生產(chǎn)合作”，實際上也是對農民在思想上的引導，啟發(fā)他們走上由個體經(jīng)濟逐步過渡到集體經(jīng)濟的道路。

實際上，合作社式的生產(chǎn)組織方式并非中國獨創(chuàng)，而是馬列主義思想的延續(xù)。馬克思認為，合作社是“勞動的政治經(jīng)濟學對資本的政治經(jīng)濟學”的勝利[34]12。恩格斯曾說：“至于在向完全的共產(chǎn)主義經(jīng)濟過渡時，我們必須大規(guī)模地采用合作生產(chǎn)作為中間環(huán)節(jié)，這一點馬克思和我從來沒有懷疑過。在這一生產(chǎn)方式的過渡過程中，必須使社會(首先是國家)保持對生產(chǎn)資料的所有權，從而保證合作社的特殊利益不會壓過全社會的整個利益。”[35]416恩格斯認為，合作社是向社會主義過渡的中間環(huán)節(jié)。列寧認為，“沒有合作社組織網(wǎng)，就不可能組織社會主義經(jīng)濟”[36]200，他對合作社的這種認識超越了一般的經(jīng)濟層面而上升到了社會組織層面，變成了社會主義經(jīng)濟的基礎性工具。馬列主義思想認識亦為毛澤東所發(fā)展，他結合中國的具體情況提出 ：“占國民經(jīng)濟總產(chǎn)值百分之九十的分散的個體的農業(yè)經(jīng)濟和手工業(yè)經(jīng)濟，是可能和必須謹慎地、逐步地而又積極地引導它們向著現(xiàn)代化和集體化的方向發(fā)展的，任其自流的觀點是錯誤的”[29]1432。

在農業(yè)上實行生產(chǎn)資料公有制和生產(chǎn)上強調“組織起來”的做法也在手工業(yè)與工商業(yè)中推行開來。在手工業(yè)的改造上，中央從供銷入手，由國家壟斷手工產(chǎn)品市場后再對生產(chǎn)實行改造。與農業(yè)合作社三階段改造類同，對手工業(yè)的改造也采取三階段的方式進行，即從分散的個體手工業(yè)到手工業(yè)生產(chǎn)合作社，再到手工業(yè)工廠。經(jīng)過這種平穩(wěn)過渡，原來生產(chǎn)資料個體私有的手工業(yè)也被改造為集體公有，其產(chǎn)權也由此被控制于集體公有之中。對資本主義工商業(yè)的改造情況略微復雜一些，但也基本上采取了類似農業(yè)和手工業(yè)的三階段做法，即從零散的私營工業(yè)過渡到低級國家資本主義形式(統(tǒng)購包銷、加工訂貨)，再到高級國家資本主義形式(公私合營)。對資本主義工商業(yè)的改造工作首先從定價和物資方面展開：在定價上，政府從市場經(jīng)濟(當時尚未形成計劃經(jīng)濟，這種市場經(jīng)濟也只是相對的)的核心環(huán)節(jié)——定價權入手，通過牌價、議價、核價等方式對資本主義工商業(yè)進行全面的控制，從而使交易價格在國營機構及政府機關的主導下形成。在物資上，通過對原料來源、銷售渠道以及融資渠道的控制使資本家買不到原料、賣不掉產(chǎn)品、貸不到款，只能接受國營部門的委托加工、計劃訂貨、統(tǒng)購包銷、委托經(jīng)銷代銷等業(yè)務(實際上是初步改造的低級國家資本主義形式)，并且在稅收和分配上采取諸如“四馬分肥”(16)“四馬分肥”是社會主義改造時期對民族資本主義工商業(yè)利潤分配形式的形象說法。1953年國家規(guī)定，私營企業(yè)每年結算盈余，其利潤分配依照“四馬分肥”的方式，即將利潤分為所得稅、企業(yè)公積金、工人福利費、資方紅利四個方面進行分配，資方紅利大體只占四分之一，企業(yè)利潤的大部分歸國家和工人.等特別政策對資本家進行打壓。在資本家失去定價權和生產(chǎn)的控制權之后，接下來在工商業(yè)內部開展工作，政府通過加大工會以及工人在企業(yè)中的各種權利使資本家逐漸失去企業(yè)的控制權。與農民在政治上翻身與當家作主的感受不同，資本主義工商業(yè)者因為“三反五反”等運動失去了原本的社會地位。在失去了定價權、生產(chǎn)控制權、分紅權之后，資本主義工商業(yè)實際上處于一種名存實亡的狀態(tài)。1956年，“定息制度”的執(zhí)行最終使得資本家讓出了企業(yè)產(chǎn)權。“定息制度”規(guī)定，在十年內，國家在公私合營企業(yè)中對持股資本家依其股額給予5%的定息及在職薪金。實際上，“定息制度”的推行，使得資本家脫離了對企業(yè)資金運用的控制，純粹以資本金的形式享受其在企業(yè)中的“存款”，而十年期限也使得公私合營企業(yè)向全民所有制企業(yè)的過渡獲得了平穩(wěn)緩沖。

(四)統(tǒng)購統(tǒng)銷與政社合一體制的形成

在新中國成立之初的1949—1957年中，面對百廢待興的現(xiàn)狀，中央“因時制宜”地采取了統(tǒng)制性的財政制度，以期快速掌握全國信息，重新組織生產(chǎn)。在第一階段，采取的是一種中國傳統(tǒng)的“耕者有其田”的思路，希望在當時最為重要的農業(yè)生產(chǎn)上通過激發(fā)個體生產(chǎn)積極性促進各行業(yè)的生產(chǎn)恢復，但是農民所有制的產(chǎn)權配置并沒有給“建設強大的社會主義國家”帶來幫助，反而因為生產(chǎn)上的無組織，給國家的工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略帶來了問題。大規(guī)模工業(yè)建設對糧食的大量需求與薄弱的工業(yè)底子的低產(chǎn)出之間的矛盾，使得城市工業(yè)建設的糧食缺口漸開。為了應對這種情況，政務院在1953年11月相繼出臺了《關于糧食計劃收購和計劃供應的命令》《糧食市場管理暫行辦法》《關于在全國實行計劃收購油料的決定》《關于實行棉花計劃收購的命令》等農產(chǎn)品購銷法令，由對糧食、油料、棉花實行有計劃的統(tǒng)一收購和統(tǒng)一供應，逐漸擴大到對生豬、烤煙、茶葉、出口水果以及重要的中藥材等一系列農產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷?！敖y(tǒng)購統(tǒng)銷”的實行，有效地限制了市場對農業(yè)、輕工業(yè)和手工業(yè)的作用，有力地加強了行政手段對經(jīng)濟的控制作用。這個為解決城市人口增長和工業(yè)化發(fā)展中的缺糧問題而制定的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策影響了整個計劃經(jīng)濟時代，一直到1985年1月，隨著中共中央和國務院發(fā)布《關于進一步活躍農村經(jīng)濟的十項政策》后才退出歷史舞臺。

“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策的實施，既是思想上“發(fā)動群眾”的延續(xù)，又是行動上“組織起來”的先聲，中央政府試圖用這種做法打破個體經(jīng)濟利益的狹隘局限，以合作社和生產(chǎn)隊的形式新設定了一個小集體，并且在全國范圍內將這些生產(chǎn)集體(或者說是經(jīng)濟體)擰成一股繩，從而促使全國的生產(chǎn)活動得以在總體計劃下有組織、分層次地進行。在聯(lián)合生產(chǎn)的過程中，垂直化的外部管理方式也漸次“由外而內”地影響到了整個內部運作方式的體系化，在這樣一個全民聯(lián)動的過程中，將原先零散的生產(chǎn)者聚合起來，完成了組織化生產(chǎn)，形成了廣泛的組織網(wǎng)絡，并全面而有效地控制了鄉(xiāng)村社會, “使國家權力第一次實現(xiàn)了真正意義上的鄉(xiāng)村社會治理”[37]，社會主義國家政社合一的體制也由此開端。(未完待續(xù))