張炎良 趙倩

“把中華人民共和國告上法庭，這怎么行？”30多年前，一場高層會(huì)議還在進(jìn)行有關(guān)政府能不能當(dāng)被告的討論，而很快，一部海上交通安全法的出臺，在法律制度層面拉開“民告官”的序幕。曾見證并參與了改革開放四十多年立法工作的楊景宇、胡康生、喬曉陽、張春生四位老人回憶這四十年來中國立法的變遷。

楊景宇、胡康生、喬曉陽，曾分別擔(dān)任十、十一、十二屆全國人大法律委員會(huì)主任委員，張春生曾擔(dān)任全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任。四位中國立法史的參與者和見證者中，年齡最長者是楊景宇，年齡最小的胡康生也已年逾古稀。

立法是依法治國的前提。人民代表大會(huì)制度成立65年來，我國立法工作取得重大成就。截至2019年3月，我國有了1部憲法，現(xiàn)行有效的法律271部、行政法規(guī)750多部、地方性法規(guī)1.2萬多部，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并在不斷完善。

對那些足以載入中國法制史的法律的每一次起草、修訂，四位老先生多年后依然歷歷在目，尤其是當(dāng)年“民告官”之爭的場景，仿佛發(fā)生在昨天。

35年前制定的一部法凸顯“民告官”法律問題

胡康生介紹，行政訴訟法大體經(jīng)歷了前奏、催生、誕生三個(gè)階段。前奏即為1982年憲法第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，以及1982年民事訴訟法（試行）第三條規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！?/p>

“由于只是原則規(guī)定，還沒有涉及具體問題，社會(huì)上并沒有大的反響?！焙瞪貞?，直到1983年3月制定海上交通安全法，“民告官”的法律問題才凸顯出來。

談起海上交通安全法草案的審議過程，楊景宇仍然記憶猶新。當(dāng)年他親身經(jīng)歷了這部法律草案審議過程中的一場大爭論。

楊景宇回憶，1983年3月2日，海上交通安全法草案由國務(wù)院提請六屆全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議審議。時(shí)任交通部副部長錢永昌對草案作說明。草案中有一條規(guī)定：當(dāng)事人對主管機(jī)關(guān)給予的罰款、吊銷職務(wù)證書的行政處罰不服的，可以向上一級主管機(jī)關(guān)申請復(fù)議。這一條沒有規(guī)定當(dāng)事人可以向法院起訴。在審議過程中，不少常委會(huì)組成人員對草案的這一條規(guī)定提出意見，建議修改為當(dāng)事人不服行政處罰的，可以向法院起訴。

同年3月4日，時(shí)任中共中央政治局委員、全國人大常委會(huì)副委員長的楊尚昆主持召開座談會(huì)，就這個(gè)問題聽取意見。參加座談會(huì)的幾位人大常委會(huì)委員和法律專家一致的意見是，應(yīng)當(dāng)規(guī)定當(dāng)事人有權(quán)向法院起訴。而交通部堅(jiān)持草案規(guī)定，認(rèn)為實(shí)施行政處罰的是中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督局，它是代表國家行使職權(quán)的，不應(yīng)成為被告。

次日上午，時(shí)任中共中央政治局委員、全國人大常委會(huì)副委員長的彭真召開會(huì)議，再次專就這個(gè)問題進(jìn)行商議。習(xí)仲勛、彭沖、廖承志、楊尚昆和交通部部長、副部長參加會(huì)議。在這樣一個(gè)有五位人大常委會(huì)副委員長（其中四位又是中央政治局委員）參加的高層會(huì)議上，交通部仍然堅(jiān)持草案規(guī)定。

據(jù)楊景宇回憶，時(shí)任交通部部長認(rèn)為，港監(jiān)履行職務(wù)，頭上戴的是國徽，把它告上法庭，就是把中華人民共和國告上法庭，這怎么行。

據(jù)楊景宇回憶，彭真當(dāng)時(shí)說了這樣一段話：“海員，特別是當(dāng)上大副、船長，要熬多年才能取得執(zhí)業(yè)證書，你處罰錯(cuò)了，吊銷他的執(zhí)業(yè)證書，等于砸了人家的飯碗，還不許人家告到法院，討個(gè)公道？”交通部對此提出異議。交通部副部長說，他在海上跑了多年，當(dāng)過大副、船長，美國、日本對這種行政處罰都是不能告到法院的。雙方各執(zhí)一詞，這次會(huì)議沒有達(dá)成共識。

會(huì)后，時(shí)任全國人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人的王漢斌立即布置法工委研究室查美、日有關(guān)法律規(guī)定。法工委寫了兩份材料，證明那位副部長所說的情況不屬實(shí)。材料很明確指出：無論美國，還是日本，當(dāng)事人對海事當(dāng)局作出的行政處罰不服的，都有權(quán)向法院起訴。

為了解決問題，王漢斌給時(shí)任國務(wù)院副總理萬里寫了報(bào)告，介紹全國人大常委會(huì)審議該草案的情況，并附上有關(guān)資料。這份材料先報(bào)習(xí)仲勛，他批了一個(gè)“好”字，然后批給萬里。萬里專門讓國務(wù)院研究室主任馬洪來了解情況。他回去向萬里匯報(bào)后，萬里把報(bào)告批給了交通部，至此這場爭論才算結(jié)束。

楊景宇介紹，這場爭論還引出了一項(xiàng)全國人大常委會(huì)審議法律案程序的變革——由“一審制”改為“二審制”。而十多年后的立法法，更是確立了“三審制”。

海上交通安全法草案按照新的二審程序，經(jīng)過半年進(jìn)一步研究修改，由六屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議于1983年9月2日通過，其中規(guī)定當(dāng)事人對主管機(jī)關(guān)處罰不服的，可以向人民法院起訴。

“經(jīng)過海上交通安全法有關(guān)行政訴訟的爭論后，法治理念有進(jìn)步，在以后制定具體法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件阻力小了?！焙瞪貞洠?988年全國人大常委會(huì)審議行政訴訟法草案時(shí)，已有130多部法律和行政法規(guī)規(guī)定行政案件可以向法院起訴。行政訴訟法于1989年4月通過，1990年10月1日起施行。

“行政訴訟法確立‘民告官的法律制度，是保護(hù)公民權(quán)利，監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，推進(jìn)行政法律制度建設(shè)的一個(gè)里程碑，是法治理念的一場大變革?！被貞浧鹉嵌瘟⒎ㄍ?，胡康生如是說。

從民法通則到民法總則? 一字之變見證立法變遷

黨的十八屆四中全會(huì)決定編纂民法典。從此，民法典再次成為中國法學(xué)界的熱詞。

胡康生介紹，新中國成立后，民法起草工作先后于1954、1962、1979、2001、2014年五次啟動(dòng)，制定民法，經(jīng)歷民法—民法通則—民法總則—民法典，“曲折坎坷，漸行漸進(jìn)”。

對于為何當(dāng)時(shí)不是制定民法或民法總則，而是制定民法通則？胡康生解釋，這里有“先零售后批發(fā)”“先制定民法通則” 的故事。

胡康生說，1979年剛開始起草民法時(shí)，由于我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的各類民事活動(dòng)在改革開放之初還未充分展開，民事關(guān)系的發(fā)展還很不成熟。同時(shí)，制定民法，還要考慮社會(huì)適應(yīng)性。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，許多經(jīng)濟(jì)和民事方面的關(guān)系正在發(fā)生變化，但又沒有定型。

據(jù)胡康生回憶，彭真當(dāng)時(shí)曾說，起草民法究竟采取什么方針，現(xiàn)在看，民法與刑法不一樣，民事活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)互相聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)體制正處于改革中，制定完整的民法典恐怕條件不成熟。目前需要采取“零售”的方法，根據(jù)實(shí)際需要，成熟一個(gè)制定一個(gè)。

至于“先制定民法通則，后制定民法總則”的過程，胡康生介紹，到1983年，新的婚姻法、經(jīng)濟(jì)合同法、商標(biāo)法等單行民事法律已制定，專利法、繼承法正在抓緊起草。1984年起草組經(jīng)過調(diào)研認(rèn)為，法院審判中的很多問題比傳統(tǒng)的民法總則要寬得多，尤其是民事權(quán)利問題比較復(fù)雜，只有一個(gè)民法總則恐怕難以概括。彭真聽了匯報(bào)后說，“只搞民法總則確實(shí)不夠，那就搞一個(gè)民法通則嘛，把這個(gè)法的名稱叫民法通則可能更合適。但最初起草時(shí)還是叫民法總則?！?/p>

1985年夏，民法總則草案有了基本框架。參與起草的法學(xué)家江平曾說，民法總則框架基本確定后，名稱已經(jīng)不合適了。有的主張叫“民事基本原則”，還有人提出叫“民法綱要”或“民法大綱”。最后，彭真拍板說，既然這里面不僅包括總則的內(nèi)容，而且也包括分則的一些內(nèi)容，叫總則不合適，那就叫通則吧，總則和分則都通起來了。民法通則的名稱就這樣確定下來了，并于1986年4月第六屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過。

在胡康生看來，將民法（調(diào)整的對象）定位于一切平等主體，具有一定的前瞻性。民法通則確立了法人制度，并且將全民所有制企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，明確規(guī)定全民所有制企業(yè)法人以國家授予其經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任，使國企從“無限責(zé)任”到“有限責(zé)任”，這對國企改革、開放搞活具有重要作用。

2016年6月，十二屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議初次審議了民法總則（草案），經(jīng)常委會(huì)三次審議，2017年3月，十二屆全國人大五次會(huì)議通過了民法總則。

“從民法通則到民法總則，歷時(shí)30余年，看似一字之變，卻有各自的時(shí)代背景、時(shí)代特色、時(shí)代意義?！焙瞪赋?，民法總則有著理念和制度的創(chuàng)新，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，融入了社會(huì)主義核心價(jià)值觀，貫穿了尊重和保障人權(quán)，體現(xiàn)了中國特色、時(shí)代特征。民法通則為民法總則打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，民法總則又為編纂民法典打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

民法總則的頒布，完成了編纂民法典工作的第一步。據(jù)悉，目前，立法機(jī)關(guān)正在加緊推進(jìn)民法典各分編的編纂工作，已于2018年8月整體提請全國人大常委會(huì)審議，經(jīng)常委會(huì)分階段審議后，爭取2020年將民法典各分編一并提請全國人民代表大會(huì)審議通過，從而形成統(tǒng)一的民法典。

三個(gè)月七部法律? 首部對外開放的法律出爐

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)旗幟鮮明地提出“從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要議程上來”。

楊景宇回憶，按照全會(huì)要求，五屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議（1979年2月17日至23日）采取了一項(xiàng)重大的組織措施，決定設(shè)立法制工作委員會(huì)，委員會(huì)由80人組成，彭真為主任。這是一個(gè)具有代表性和權(quán)威性的立法工作機(jī)構(gòu)。

“規(guī)模之大、規(guī)格之高前所未有，協(xié)助常委會(huì)加強(qiáng)法制工作。”回憶起當(dāng)時(shí)的情形，楊景宇如是說。

“從當(dāng)年3月開始，彭真親自抓七部法律的起草工作，首先抓刑法、刑事訴訟法，接著抓選舉法、地方組織法和法院組織法、檢察院組織法，最后又抓中外合資經(jīng)營企業(yè)法?！被貞浧鹉嵌谓?jīng)歷，楊景宇感慨萬千。

在起草中外合資經(jīng)營企業(yè)法時(shí)，作為中國第一部對外開放的法律，當(dāng)時(shí)我國是沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的。怎么辦？楊景宇回憶道，一是打破傳統(tǒng)觀念束縛，整理了一份《列寧關(guān)于用租讓制利用外資的一些論述》;二是借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，整理了有關(guān)辦合資企業(yè)的十幾份資料;三是規(guī)定得原則一些，不宜過細(xì)，只有15條。

楊景宇指出，這部法律具有破冰的重大意義，它引進(jìn)市場法則，規(guī)定合資雙方的權(quán)利和義務(wù)由協(xié)議、合同、章程規(guī)定;開啟現(xiàn)代化企業(yè)制度，規(guī)定合資企業(yè)的形式是有限責(zé)任公司，設(shè)立董事會(huì)決定重大問題;也引進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)概念，規(guī)定合資雙方可以“工業(yè)產(chǎn)權(quán)”作為投資。此外，為設(shè)立外商獨(dú)資企業(yè)開了大門，規(guī)定外商投資比例不封頂，只是不得低于25%。

立法緊貼改革開放走向? 做到“既好看又好吃”

“如果把現(xiàn)在的法律匯編和20世紀(jì)八九十年代的法律匯編比較一下，那分量是大不一樣了，現(xiàn)在是更厚了、更重了?！眴虝躁柦榻B說，經(jīng)過40年的努力，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并且不斷地完善，我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面都實(shí)現(xiàn)了有法可依，特別是我國的立法在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷地精細(xì)化，增加可操作性。立法的內(nèi)容越來越具體，也越來越全面。

“在改革開放初期的一段時(shí)間里只制定了有限的法律，很多領(lǐng)域基本上是無法可依的，沒有法。那時(shí)候往往是改革實(shí)踐走在前面，立法更多是把實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗(yàn)規(guī)定下來、肯定下來，鞏固改革的成果，同時(shí)又為下一步改革留有余地。”喬曉陽認(rèn)為，這個(gè)時(shí)期的立法往往帶有一種階段性的特點(diǎn)，就是先把制度建立起來再逐步向前推進(jìn)。

喬曉陽表示，立法的特點(diǎn)是“定”，而改革的特點(diǎn)是“變”，過去40多年兩者的關(guān)系先后經(jīng)歷了“先改革后立法”“邊改革邊立法”，到“凡屬重大改革必須于法有據(jù)”幾個(gè)階段。

張春生則指出，仔細(xì)回顧從1979年以后的立法，大多是緊貼改革開放的走向來進(jìn)行的，中外合資經(jīng)營企業(yè)法給人印象就是對外開放，利用外資。“該部法律出臺后，鄧小平同志接見日本一個(gè)代表團(tuán)，日本人說這是一個(gè)宣言式的法律，小平說你說得不錯(cuò)，是我們對外開放政策的一個(gè)宣言?！睆埓荷f道。

“那時(shí)候我經(jīng)常講一句話立法要‘既好看又好吃。‘好看就是肯定現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，這個(gè)法律還要體現(xiàn)改革的方向，還要有時(shí)代性;‘好吃就是能下得去嘴，能把法律的規(guī)定落到實(shí)處，不能不顧實(shí)際去遷就形式和理論上的完美。要把法律的穩(wěn)定性、可行性、前瞻性結(jié)合起來?！睂τ诟母镩_放初期的立法特點(diǎn)，喬曉陽這樣總結(jié)。