韓永君

1 問題的提出

政策工具又稱政府工具或治理工具[1]，指達(dá)成政策目標(biāo)的手段[2]，政策工具選擇評(píng)估指測(cè)度工具選擇對(duì)政府績效標(biāo)準(zhǔn)的可能影響[3]。群眾體育政策工具選擇評(píng)估對(duì)優(yōu)化政策執(zhí)行、提升政府績效及達(dá)成政府既定目標(biāo)都具有重要影響[4]。因而有必要對(duì)群眾體育政策工具選擇預(yù)期績效進(jìn)行評(píng)估，即探討當(dāng)前群眾體育政策工具選擇偏好如何?該偏好可能對(duì)政府績效標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生何種程度影響?

如何全面而合理的對(duì)政策工具選擇進(jìn)行評(píng)估?目前學(xué)界圍繞這一問題的兩個(gè)方面形成了兩種研究路徑[3]。第一，標(biāo)準(zhǔn)路徑。學(xué)者們注重從工具選擇評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)角度考察工具選擇對(duì)政府績效的影響，如效率、公平、合法性、政治可行性、適應(yīng)性和可管理性等[4]。第二，維度路徑。學(xué)者們關(guān)注從工具選擇評(píng)估維度考察工具對(duì)政府績效的影響，如強(qiáng)制性維度[5]、可見性與自治性維度[6]、政府管理資源維度[7]、物品提供方式維度[8]、部門任務(wù)維度[9]等。

上述探討極大拓展了本研究視野，然都有其局限性。一方面，就標(biāo)準(zhǔn)路徑而言，盡管評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行評(píng)估的必備要素，但如果忽視了評(píng)估基于的維度，據(jù)此去評(píng)估政策工具選擇難免會(huì)招來對(duì)評(píng)估是否合理的質(zhì)疑；另一方面，就維度路徑而言，維度路徑可以較全面的評(píng)估政策工具選擇“是什么”的問題(如特性等)，但很難評(píng)估政策工具選擇“怎么樣”的問題(如優(yōu)劣等)。因此政策工具選擇評(píng)估須借助一種將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估維度耦合起來的框架，才能達(dá)到全面與科學(xué)的評(píng)估政策工具選擇。學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙(Lester M.Salamon)的政策工具選擇評(píng)估理論基本符合這一要求[10-11]。

文章借鑒相關(guān)研究的成熟思路[11]，基于我國省級(jí)《全民健身實(shí)施計(jì)劃(2016-2020年)》(下述簡稱《計(jì)劃》)政策文本，采用內(nèi)容分析法，通過軟件NVivo 11 pro統(tǒng)計(jì)各種政策工具主要標(biāo)志詞的頻數(shù)，并依學(xué)者薩拉蒙的政策工具評(píng)估理論作為分析框架，評(píng)估當(dāng)前群眾體育政策工具選擇。

2 方法與數(shù)據(jù)

2.1 研究方法

2.1.1 內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法“是通過一系列的轉(zhuǎn)換范式將非結(jié)構(gòu)化文本中的自然信息轉(zhuǎn)換成為可以用來定量分析的結(jié)構(gòu)化的信息形態(tài)”[12]。內(nèi)容分析法一般包括六個(gè)步驟：第一，確立分析目的；第二，抽取信息樣本。第三，確定分析單元；第四，制定分析體系；第五，定量處理與計(jì)算；第六，分析匯總[12]。文章主要依此步驟進(jìn)行研究。

2.1.2 NVivo 11 pro軟件的應(yīng)用

在研究中，借助NVivo 11 pro軟件整理、分析和呈現(xiàn)質(zhì)性資料。筆者主要應(yīng)用了NVivo 11 pro軟件提供的四項(xiàng)功能。首先，應(yīng)用詞頻功能繪制詞云；其次，應(yīng)用文本搜尋功能編碼；再次，應(yīng)用案例節(jié)點(diǎn)分類功能歸類統(tǒng)計(jì)政策工具；最后，應(yīng)用圖表向?qū)Чδ芸梢暬治鼋Y(jié)果[13]。

2.2 理論框架

學(xué)者薩拉蒙依“特定維度的工具選擇與一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系在一起，工具選擇偏好的變化反映了價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的變化”[4]的理論預(yù)設(shè)，在融合學(xué)界已有研究的基礎(chǔ)上，提出了以關(guān)鍵維度體系與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系為核心的整合性分析框架，該框架在兩大體系間建了清晰的對(duì)應(yīng)關(guān)系，不僅有助于全面評(píng)估政策工具選擇，而且有助政策工具選擇評(píng)估的操作化。

首先，維度體系包括強(qiáng)制性 (Coerciveness)、直接性 (Directness)、自治性 (Automaticity)和可見性(Visibility)[10，14]。其一，強(qiáng)制性衡量的是政策工具施加鼓勵(lì)或懲罰手段而對(duì)行為主體活動(dòng)的干預(yù)程度(見圖1-a)[10，14]。其二，直接性涉及集體行動(dòng)實(shí)體的復(fù)雜程度(見圖1-b)[10，14]。其三，自治性測(cè)量的是政策工具在何種程度上利用現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)來運(yùn)作(見圖1-c)[10，14]。其四，可見性考察的是工具的隱蔽性(見圖1-d)[10，14]。不難發(fā)現(xiàn)，基于不同維度的工具分類會(huì)較大影響工具間的相似度，因此僅憑單一分類維度考察工具有較大局限性。

圖1 基于4個(gè)“關(guān)鍵分類”的政策工具屬性圖譜Figure1 A policy tool attribute map based on four"key categories"

其次，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系包括有效性(Effectiveness)、效率(Efficiency)、公平性(Equity)、可管理性((Manageability)、合法性和政治可行性((Legitimacy and Political Feasibility)[10，14]。 其一，有效性指一項(xiàng)公共活動(dòng)在何種程度上實(shí)現(xiàn)了其目標(biāo)[10，14]；其二，效率與有效性不同，有效性關(guān)注工具對(duì)政策目標(biāo)的達(dá)成程度，而效率注重對(duì)工具應(yīng)用所帶來成本與收益間比率的權(quán)衡[10，14]；其三，這里的公平包含兩層不同意涵，即分配的公平和再分配的公平；其四，可管理性是對(duì)工具應(yīng)用所帶來管理難易程度的考察[10，14]；其五，合法性與政治可行性關(guān)注公眾對(duì)工具的認(rèn)可和支持程度[10，14]?？傊?，該評(píng)估體系具有合理性。一方面，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)既包含事實(shí)評(píng)估(如對(duì)有效、效率等的考察)，又包含價(jià)值評(píng)估(如對(duì)公平、合法性等的考察)，較為全面；另一方面，評(píng)估維度即堅(jiān)持價(jià)值理性與政治理性的統(tǒng)一(如依強(qiáng)制性和自治性維度考察工具選擇)，又堅(jiān)持工具理性與權(quán)術(shù)理性的統(tǒng)一(如依直接性與可見性維度考察)，較為深刻?？勺鳛樵u(píng)估政策工具選擇預(yù)期績效的分析框架(見表1)。

應(yīng)用該框架有助對(duì)兩方面問題的回答，實(shí)現(xiàn)政策工具選擇評(píng)估。一方面，通過探討政策工具在4種維度上的分布趨勢(shì)，可回答群眾體育政策工具選擇偏好如何；另一方面，通過探討不同維度選擇傾向?qū)冃?biāo)準(zhǔn)的影響，可回答這些偏好對(duì)政府績效標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生哪些可能影響。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)群眾體育政策工具選擇評(píng)估。

表1 工具選擇評(píng)估框架Table 1 Tool selection assessment framework

2.3 樣本來源

筆者分別登錄全國省級(jí)政府網(wǎng)站共搜集到31份省級(jí)《計(jì)劃》文本，對(duì)文本中涉及到政策工具應(yīng)用內(nèi)容分析法進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)。文章之所以選擇省級(jí)《計(jì)劃》作為研究樣本，主要出于三點(diǎn)考慮：其一，省級(jí)《計(jì)劃》是針對(duì)《全民健身計(jì)劃(2016-2020年)》的執(zhí)行方案。一方面，《計(jì)劃》通篇規(guī)定幾乎涵蓋了群眾體育政策作用的全部領(lǐng)域，以全面而豐富的制度規(guī)范構(gòu)成了相對(duì)完整的群眾體育政策體系；另一方面，其文本內(nèi)容涉及政府體育管理方式或手段較為集中，這為全面評(píng)估政策工具提供了可能。其二，各級(jí)政府出臺(tái)的群眾體育政策類型多與數(shù)量大，對(duì)工具評(píng)估的操作化帶來一定困難。省級(jí)《計(jì)劃》不僅是對(duì)國家層面《全民健身計(jì)劃(2016-2020年)》文件的細(xì)化與分解，也對(duì)制定和執(zhí)行市、縣二級(jí)《計(jì)劃》起著統(tǒng)領(lǐng)作用，由于其在全民健身或群眾體育工作布局中的樞紐地位，為評(píng)估群眾體育政策工具提供一個(gè)理想的切入口。其三，多年來我國不斷推進(jìn)群眾體育社會(huì)化發(fā)展，正逐步破除以行政干預(yù)為主的傳統(tǒng)體育管理方式[15]。在群眾體育事業(yè)發(fā)展中，當(dāng)前政府有哪些政策工具選擇偏好?這些偏好又對(duì)政府績效標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了哪些影響?這些問題是學(xué)界與實(shí)務(wù)界較為關(guān)注，但研究又相對(duì)較少?！队?jì)劃》作為群眾體育政策的重要組成，為評(píng)估群眾體育政策工具選擇提供了一個(gè)較為合適的切口[11]。

2.4 分析單元與編碼

內(nèi)容分析方法中，“需要確定分析單元，即挖掘研究所需考察的各項(xiàng)因素，這些因素應(yīng)都與分析目的有一種必然的聯(lián)系，且便于抽取操作”[16]。文章以每份文本內(nèi)容為分析單元。為了確保編碼信效度，采用學(xué)者薩拉蒙對(duì)政府常用政策工具的定義，制作了編碼表(見表2)，并基于編碼表，借助NVivo 11中的關(guān)鍵詞搜尋功能對(duì)31份文本內(nèi)容中的593個(gè)參考點(diǎn)進(jìn)行編碼，生成14個(gè)政策工具節(jié)點(diǎn)。

表2 “政策工具”的編碼規(guī)則Table 2 Coding rules for policy tools

注：此表參照韓永君著：《社會(huì)體育政策工具的績效特征——基于31個(gè)省級(jí)《全民健身實(shí)施計(jì)劃(2016-2020)》的內(nèi)容分析》.武漢體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2017年，51卷，10期，第18-24頁的相關(guān)內(nèi)容，自行設(shè)計(jì).

2.5 編碼信度檢驗(yàn)

文中兩位編碼員基于同樣資料獨(dú)立編碼，應(yīng)用NVivo 11中的編碼比較功能對(duì)他們的編碼結(jié)果進(jìn)行一致百分比驗(yàn)證，衡量兩人對(duì)14種政策工具編碼的一致性程度。結(jié)果顯示(見圖2)，14個(gè)節(jié)點(diǎn)的一致百分比都在0.89以上?！耙话阏J(rèn)為，計(jì)算結(jié)果達(dá)到0.8 以上，便符合信度檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)(Holsti，1969)”[17]。文中編碼符合要求。

圖2 編碼一致性比較Figure 2 Coding consistency comparison

3 結(jié)果與分析

3.1 群眾體育政策工具選擇偏好的總體特征

依文本內(nèi)容與編碼節(jié)點(diǎn)兩個(gè)維度概觀群眾體育政策工具選擇偏好的總體特征。一方面，應(yīng)用NVivo 11 pro中的詞頻功能，生成《計(jì)劃》文本內(nèi)容的詞云顯示(見圖3)，雖政策工具的標(biāo)志詞類型較多，但“管理”“政府”等詞顯示較為突出；另一方面，借助NVivo 11 pro生成的政策工具與各省的交叉列表顯示，直接行政、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、公共信息、責(zé)任法和社會(huì)規(guī)制等工具的選擇頻數(shù)相對(duì)較高。表明當(dāng)前群眾體育治理領(lǐng)域中，政府偏好于選擇管控型工具，同時(shí)也反映出政府治理能力有限，社會(huì)發(fā)育程度較低[11，18]

3.2 群眾體育政策工具選擇偏好分析

對(duì)群眾體育政策工具選擇偏好的考察，可納入學(xué)者薩拉蒙提出的“四個(gè)關(guān)鍵維度”體系，即強(qiáng)制性、直接性、自治性和可見性中探討。

圖3 《計(jì)劃》內(nèi)容的詞云圖Figure 3 Word cloud diagram of the plan

3.2.1 強(qiáng)制性維度分析

基于強(qiáng)制性的群眾體育政策工具選擇偏好，NVivo 11生成的層次圖通過總體與具體兩個(gè)層面來顯示(見圖4)?？傮w看，中強(qiáng)制性工具在層次圖中所占面積最大，所以該維度工具選擇偏好中強(qiáng)制性；具體看，中強(qiáng)制性工具主要包括：標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、矯正稅和合同等。

群眾體育政策工具選擇的中強(qiáng)制性偏好可作如下成因分析。中強(qiáng)制性偏好反映了政府逐漸重視“授權(quán)技術(shù)”而非“管理技術(shù)”[4，10]。 一方面，依經(jīng)濟(jì)學(xué)視閾，工具強(qiáng)制性揭示了政府治理脫離依靠市場(chǎng)機(jī)制配置資源的程度[4，10]，中等程度的強(qiáng)制性表明政府在群眾體育治理中，除了應(yīng)用傳統(tǒng)的行政手段外，并注重發(fā)揮市場(chǎng)化工具與社會(huì)化手段的作用(比如政府在群眾體育服務(wù)供給中采用的合同外包、特許經(jīng)營、志愿服務(wù)和自我服務(wù)等工具)，但鑒于目前我國市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)育還不完全成熟，政府向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移職能的過程必定是一個(gè)漸進(jìn)的過程。另一方面，就政治學(xué)視閾，強(qiáng)制性是測(cè)量政策工具對(duì)個(gè)人自由的違背程度[4，10]，中強(qiáng)制性表明“治理”而非“統(tǒng)治”逐漸成為政府當(dāng)前的執(zhí)政理念，政府的群眾體育治理由以“命令和控制”為主要特征的方式逐漸向以“協(xié)商和勸服”為主要特征的方式轉(zhuǎn)變，即治理方式變革正處于解構(gòu)與重構(gòu)的交織期?？傊撈檬怯赊D(zhuǎn)型期中國特有國情與社情等所決定。

圖4 強(qiáng)制性政策工具層次圖Figure 4 Hierarchy diagram of mandatory policy tools

3.2.2 直接性維度分析

基于直接性維度的群眾體育政策工具選擇偏好，NVivo 11生成的層次圖通過總體與具體兩個(gè)層面來顯示(見圖5)。總體看，高直接性工具在層次圖中所占面積最大，所以在該維度工具選擇偏好高直接性；具體看，高強(qiáng)制性工具主要包括：直接行政和公共信息等。

群眾體育政策工具選擇的高直接性偏好可作如下成因分析。高直接性偏好反映了加入群眾體育治理的實(shí)體復(fù)雜程度較低[4，10]。一方面，從政府職能看，高直接性偏好與傳統(tǒng)的全能型政府角色定位有關(guān)，即政府既是群眾體育產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)者，又是提供者，表現(xiàn)為民營化工具施展空間有限，直接性工具大行其道[8，11]。另一方面，從政府管理方式看，高直接性偏好與社會(huì)發(fā)育程度低和政府治理能力低有很大關(guān)聯(lián)[11，18]。社會(huì)發(fā)育程度低，表明參與群眾體育管理的主體相對(duì)偏少，即多元主體協(xié)同治理模式還沒完全形成[19]。政府治理能力低表明直接行政、經(jīng)濟(jì)管制和政府企業(yè)等傳統(tǒng)的直接手段仍是現(xiàn)階段政府在群眾體育管理中的主導(dǎo)政策工具[15]。總之，該偏好與當(dāng)前中國政府群眾體育管理職能與方式密切相關(guān)。

圖5 直接性政策工具層次圖Figure 5 Hierarchy diagram of direct policy tools

3.2.3 自治性維度分析

基于自治性維度的群眾體育政策工具選擇偏好，NVivo 11生成的層次圖通過總體與具體兩個(gè)層面來顯示(見圖6)?？傮w看，低自治性工具在層次圖中所占面積最大，所以在該維度工具選擇偏好低自治性；具體看，低自治性工具主要包括：直接行政和公共信息社會(huì)等。

群眾體育政策工具選擇的低自治性偏好可作如下成因分析。低自治性偏好反映了當(dāng)前我國群眾體育管理處于“大政府，小社會(huì)”的發(fā)展階段[20]。一方面，就政府而言，盡管從整體上看，政府傳統(tǒng)的全能體制與機(jī)制有很大松動(dòng)，但在群眾體育管理領(lǐng)域中，由于對(duì)組織路徑的依賴，政府職能仍是“無限政府”，而非“有限政府”[11]；另一方面，盡管市場(chǎng)有一定發(fā)展，公民意識(shí)開始覺醒，社會(huì)團(tuán)體逐漸壯大，但市場(chǎng)、社會(huì)等主體參與群眾體育治理的能力仍需進(jìn)一步提高，顯然以市場(chǎng)、社會(huì)參與為特征的自治性工具選擇相對(duì)偏少[3，11]?？傊撈门c當(dāng)前中國群眾體育管理的發(fā)展階段相關(guān)。

圖6 自治性政策工具層次圖Figure 6 Hierarchy diagram of autonomous policy tools

3.2.4 可見性維度分析

基于可見性維度的群眾體育政策工具選擇偏好，NVivo 11生成的層次圖通過總體與具體兩個(gè)層面來顯示(見圖7)。總體看，高可見性工具在層次圖中所占面積最大，所以在該維度工具選擇偏好高可見性；具體看，高可見性工具主要包括：直接行政和矯正稅等。

群眾體育政策工具選擇的高可見性偏好可作如下成因分析。高可見性偏好反映了當(dāng)前我國群眾體育管理更加重視問責(zé)與追求公平目標(biāo)。一方面，就問責(zé)而言，政策工具越可見，便越易監(jiān)督和問責(zé)[4，10，11]。 2014 年十八屆四中全會(huì)以來，法治理念越發(fā)深入人心，公共部門愈加強(qiáng)調(diào)依法行政、依法治體的重要性，表現(xiàn)在政策工具選擇方面，就是更加重視對(duì)可見性較強(qiáng)工具的選擇[21]。另一方面，就公平目標(biāo)而言，工具越可見，就越可能被用于再分配[4，10]，而再分配是追求公平目標(biāo)的體現(xiàn)[11]。為了構(gòu)建和諧社會(huì)，政府在治理的價(jià)值導(dǎo)向上不僅重視效率目標(biāo)，而且也更加重視公平目標(biāo)。因此這種價(jià)值導(dǎo)向體現(xiàn)在政策工具選擇方面，就是政府偏好再分配工具選擇，即可見性較強(qiáng)工具的選擇?？傊撈门c當(dāng)前中國群眾體育管理的制度環(huán)境密切相關(guān)。

圖7 可見性政策工具層次圖Figure 7 Visibility policy tool hierarchy diagram

3.3 群眾體育政策工具選擇偏好對(duì)政府績效標(biāo)準(zhǔn)的影響

群眾體育政策工具選擇偏好對(duì)政府績效標(biāo)準(zhǔn)影響的分析，可將以上4種維度上的政策工具選擇偏好，納入學(xué)者薩拉蒙提出的分析框架中探討(見表1)。

3.3.1 強(qiáng)制性工具選擇偏好對(duì)政府績效標(biāo)準(zhǔn)的影響

依評(píng)估框架中強(qiáng)制性維度與績效標(biāo)準(zhǔn)間的對(duì)應(yīng)關(guān)系挖掘政策工具選擇的績效特征。整體看，在強(qiáng)制性之維上，群眾體育政策工具選擇偏好中等程度，因此基于中強(qiáng)制性對(duì)應(yīng)的績效標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)可大致廓清當(dāng)前群眾體育政策工具選擇在該維度的績效特征。中強(qiáng)制性工具對(duì)這幾個(gè)績效標(biāo)準(zhǔn)影響差異較大。一方面，貢獻(xiàn)較為顯著的是效率標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，貢獻(xiàn)一般的是公平、易管理性、有效和合法等標(biāo)準(zhǔn)[10]。

中強(qiáng)制性政策工具績效特征的成因分析。第一，這類工具(包括標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、合同和矯正稅等)本質(zhì)上是依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，即遵循成本收益原則，故選擇該類工具對(duì)效率標(biāo)準(zhǔn)貢獻(xiàn)顯著[11]；第二，由于這類工具運(yùn)行中，是以成本與收益的比率作為行動(dòng)指南，此類工具選擇有時(shí)不免帶來公益性目標(biāo)遭到逐利目標(biāo)排擠，有效與公平等目標(biāo)可能會(huì)打折扣，甚至也可能遭忽視[11]；第三，盡管該類工具選擇一般對(duì)公眾體育需求有較好回應(yīng)性，但由于治理主體較多，彼此間欠缺協(xié)作治理經(jīng)驗(yàn)，加之目標(biāo)多元等，相比政府直接提供等傳統(tǒng)工具，該類工具對(duì)易管理性目標(biāo)的貢獻(xiàn)十分有限[11]。

3.3.2 直接性工具選擇偏好對(duì)政府績效標(biāo)準(zhǔn)的影響

依分析框架中直接性維度與績效標(biāo)準(zhǔn)間的對(duì)應(yīng)關(guān)系挖掘政策工具選擇的績效特征。整體而言，群眾體育政策工具選擇在直接性之維上偏好最高程度，因此基于高直接性對(duì)應(yīng)的績效標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)可大致廓清群眾體育政策工具選擇在該維度的績效特征。高直接性工具對(duì)績效標(biāo)準(zhǔn)影響差異較大：其一，貢獻(xiàn)較為突出的是有效、公平和易管理性標(biāo)準(zhǔn)；其二，貢獻(xiàn)一般的是效率標(biāo)準(zhǔn)；其三，標(biāo)準(zhǔn)貢獻(xiàn)有限的是合法等標(biāo)準(zhǔn)[10-11]。

高直接性政策工具績效特征的成因分析。第一，高直接性政策工具意味著在群眾體育服務(wù)中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入不充分[10]，政府通過強(qiáng)制方式提供服務(wù)，因而該類工具對(duì)有效性目標(biāo)有優(yōu)勢(shì)，而對(duì)效率目標(biāo)貢獻(xiàn)一般；第二，高直接性工具也意味著政府壟斷了群眾體育管理，在管理中，主體單一，行動(dòng)目標(biāo)一元，因而對(duì)易管理性等目標(biāo)有優(yōu)勢(shì)；第三，保障公平是政府合法性的體現(xiàn)，高直接性工具選擇偏好表明政府對(duì)群眾體育服務(wù)公平的高度重視，因而該類工具對(duì)公平等目標(biāo)有優(yōu)勢(shì)；第四，高直接性工具同時(shí)也意味著排斥非政府團(tuán)體參與群眾體育管理，因而不具有政治優(yōu)勢(shì)，對(duì)合法性/政治支持等目標(biāo)貢獻(xiàn)較小。

3.3.3 自治性工具選擇偏好對(duì)政府績效標(biāo)準(zhǔn)的影響

依評(píng)估框架中自治性維度與績效標(biāo)準(zhǔn)間的對(duì)應(yīng)關(guān)系挖掘政策工具選擇的績效特征。整體而言，群眾體育政策工具選擇在自治性之維上偏好最低程度，因此基于低自治性對(duì)應(yīng)的績效標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)可大致廓清群眾體育政策工具選擇在該維度的績效特征。低自治性工具對(duì)績效標(biāo)準(zhǔn)影響差異較大：其一，貢獻(xiàn)較突出的是公平、政治支持和有效等標(biāo)準(zhǔn)；其二，貢獻(xiàn)一般的是易管理性等標(biāo)準(zhǔn)；其三，貢獻(xiàn)較為有限的是效率等標(biāo)準(zhǔn)[10]。

低自治性政策工具績效特征的成因分析。第一，低自治性工具意味著當(dāng)前群眾體育治理更多依賴科層官僚體制[10]，有強(qiáng)權(quán)作保障，所以對(duì)有效、公平和合法等目標(biāo)貢獻(xiàn)較大；第二，由于該類工具更多依賴官僚體制，不可避免的帶來了回應(yīng)性低、信息不靈敏等現(xiàn)代政府常常被詬病的缺陷，在面對(duì)具有復(fù)雜性與異質(zhì)性的目標(biāo)群體時(shí)，這類工具在易管理性目標(biāo)上表現(xiàn)一般；第三，這類工具依賴行政機(jī)制，在公共行動(dòng)并非只遵循成本收益準(zhǔn)則，政治追求與價(jià)值判斷常常是首位考慮因素，因而對(duì)效率目標(biāo)沒有優(yōu)勢(shì)[10]。

3.3.4 可見性工具選擇偏好對(duì)政府績效標(biāo)準(zhǔn)的影響

依評(píng)估框架中可見性維度與績效標(biāo)準(zhǔn)間的呼應(yīng)關(guān)系考察當(dāng)前群眾體育政策工具選擇的績效特征。整體而言，群眾體育政策工具選擇在可見性之維上偏好最高程度，因此基于高可見性對(duì)應(yīng)的績效標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)可大致廓清群眾體育政策工具選擇在該維度的績效特征。高可見性工具對(duì)5個(gè)績效標(biāo)準(zhǔn)影響差異較大：一方面，對(duì)公平性、效率標(biāo)準(zhǔn)貢獻(xiàn)顯著；另一方面，對(duì)合法性/政治支持和易管理性標(biāo)準(zhǔn)貢獻(xiàn)極為有限[10-11]。

高可見性政策工具績效特征的成因分析。第一，高可見性工具往往是一些成本和收益比較清晰的工具，也經(jīng)常是政策辯論的焦點(diǎn)，這樣就能保證效率[4]；第二，對(duì)公平目標(biāo)有優(yōu)勢(shì)，主要緣于高可見性工具一般意味著其越接近再分配的公平目標(biāo)[10]；第三，選擇高可見性工具也意味著政策項(xiàng)目列入了預(yù)算，諸多利益相關(guān)者關(guān)注度高，加入公共行動(dòng)的實(shí)體較多，且行動(dòng)目標(biāo)多元，因而該類工具對(duì)易管理性目標(biāo)表現(xiàn)較差；第四，該類工具對(duì)合法性/政治支持目標(biāo)貢獻(xiàn)較為有限，主要緣于其可見性高，易導(dǎo)致問責(zé)，相對(duì)不易獲得政府青睞[10，11]。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

鑒于以上分析，得出兩方面結(jié)論，一方面，群眾體育政策工具選擇呈現(xiàn)出中強(qiáng)制性、高直接性、低自治性和高可見性偏好；另一方面，不同維度工具選擇偏好帶來不同績效特征：第一，中強(qiáng)制工具選擇偏好對(duì)效率等目標(biāo)貢獻(xiàn)顯著，而在公平、有效性、政治支持和易管理性等目標(biāo)方面貢獻(xiàn)較為有限；第二，高直接工具選擇偏好對(duì)公平性、有效性和易管理性等目標(biāo)貢獻(xiàn)顯著，但在效率和政治支持等目標(biāo)方面貢獻(xiàn)較為有限；第三，低自治工具選擇偏好對(duì)公平、有效性和政治支持等目標(biāo)貢獻(xiàn)顯著，但在適應(yīng)性和效率等目標(biāo)方面貢獻(xiàn)較為有限；第四，高可見工具選擇偏好對(duì)公平和效率等目標(biāo)貢獻(xiàn)顯著，卻在政治支持和易管理性等目標(biāo)方面貢獻(xiàn)十分有限。

4.2 建議

基于上述結(jié)論與群眾體育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，對(duì)我國群眾體育政策工具選擇優(yōu)化提出三點(diǎn)建議：首先，工具選擇順應(yīng)治理模式主導(dǎo)化趨勢(shì)；其次，工具選擇堅(jiān)持優(yōu)化統(tǒng)合原則；再次，工具選擇樹牢“公平首位，兼顧其它”理念。

具體措施有四點(diǎn)：其一，基于中強(qiáng)制性工具選擇的績效特征，需進(jìn)一步推動(dòng)政府體育管理方式由傳統(tǒng)公共行政模式向現(xiàn)代治理模式徹底轉(zhuǎn)變，扭轉(zhuǎn)政府長期以來習(xí)慣指揮與控制的體育管理方式，改變?cè)擃惞ぞ叩目冃Я觿?shì)；其二，基于高直接性工具選擇的績效特征，需進(jìn)一步推動(dòng)政府治理技術(shù)培養(yǎng)由重管理技能向重賦權(quán)技能深入轉(zhuǎn)變，切實(shí)減少對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)能有效治理領(lǐng)域的干預(yù)，完善該類工具的績效不足；其三，基于低自治性工具選擇的績效特征，需進(jìn)一步推動(dòng)對(duì)政府治理關(guān)注重點(diǎn)由政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部轉(zhuǎn)向治理網(wǎng)絡(luò)，不斷培育市場(chǎng)與社會(huì)的自治能力并積極引導(dǎo)其參與治理，補(bǔ)齊該類工具的績效短板；其四，基于高可見性工具選擇的績效特征，需全面深入推進(jìn)依法行政、依法治體，實(shí)現(xiàn)群眾體育治理科學(xué)化和規(guī)范化發(fā)展，彌補(bǔ)該類工具的績效欠缺。

盡管任何工具只要應(yīng)用得當(dāng)，都會(huì)發(fā)揮不錯(cuò)的效果，但如果預(yù)先對(duì)工具選擇有一個(gè)理性預(yù)期，勢(shì)必會(huì)減少僅憑經(jīng)驗(yàn)或直覺選擇工具帶來的風(fēng)險(xiǎn)，有益于政策執(zhí)行。文章采用多理性視角，基于無絕對(duì)完美政策工具的理論預(yù)設(shè)，經(jīng)分析提出應(yīng)秉持多維、多元和整體的政策工具選擇觀，同時(shí)提出具體措施，旨在為當(dāng)前政府進(jìn)一步優(yōu)化群眾體育政策工具選擇提供借鑒。