文/中共成都市委黨校 李 毅

中共成都市委政策研究室 白 飛

0 引言

20世紀(jì)初，TOD模式于美國(guó)興起，是新城市主義的代表，21世紀(jì)初在日本得到全面發(fā)展。TOD（Transit Oriented Development）是以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式。1993年彼得·卡爾索普在《未來美國(guó)大都市：生態(tài)·社區(qū)·美國(guó)夢(mèng)》中首次對(duì)TOD進(jìn)行了系統(tǒng)性闡述，他認(rèn)為TOD是土地高度混合使用的社區(qū)，以商業(yè)中心和公交站點(diǎn)為中心布局，400m為半徑，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造良好的步行環(huán)境[1]。

自2005年《為21世紀(jì)構(gòu)筑一個(gè)嶄新的TOD理念》刊登后，我國(guó)開始進(jìn)行TOD研究。近年來，成都、杭州、南京等地紛紛提出建設(shè)TOD[2]。2019年成都13個(gè)示范站點(diǎn)陸續(xù)落地，且不斷有新的TOD站點(diǎn)加入規(guī)劃建設(shè)。成都計(jì)劃2019年上半年開工5個(gè)TOD項(xiàng)目：陸肖站（高新區(qū)）、梓潼宮站（郫都區(qū)）、昌公堰站（天府新區(qū)）、行政學(xué)院站（龍泉驛區(qū)）、萬盛站（溫江區(qū)）；下半年計(jì)劃開工8個(gè)TOD項(xiàng)目：四川師大站（錦江區(qū)）、新津站（新津縣）、龍?zhí)端聳|站（成華區(qū)）、韋家碾站（金牛區(qū)）、雙鳳橋站（武侯區(qū)）、馬廠壩站（青羊區(qū)）、廖家灣站（新都區(qū)）、牧華路站（雙流區(qū)）。早在2017年，成都就提出打造50個(gè)TOD項(xiàng)目，并于2018年分4批次對(duì)外進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)招標(biāo)。2018年5月30日，上海易居房地產(chǎn)研究院與西南交通大學(xué)（上海）TOD研究中心發(fā)布《軌道城市，上蓋經(jīng)濟(jì)——中國(guó)城市軌道交通TOD發(fā)展研究報(bào)告》，引起國(guó)內(nèi)外關(guān)注。2019年2月25日，電視紀(jì)錄片《中國(guó)城軌》在中央電視臺(tái)中文國(guó)際頻道CCTV-4首播，掀起全國(guó)軌道交通建設(shè)關(guān)于TOD的熱議。各地紛紛出臺(tái)政策，包括《關(guān)于推進(jìn)南京市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》《青島市軌道交通土地資源開發(fā)利用管理辦法》《南寧市城市軌道交通綜合開發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資管理暫行辦法》《東莞市軌道交通建設(shè)投融資管理辦法》等[3]。

作為新城市主義最具代表性的模式——TOD城市社區(qū)開發(fā)在國(guó)際上取得了豐碩成果，目前已被廣泛用于我國(guó)城市開發(fā)中，尤其是城市中尚未成片開發(fā)的地區(qū)。先期以較低價(jià)格征用規(guī)劃發(fā)展區(qū)用地，導(dǎo)入公共交通，形成開發(fā)地價(jià)的時(shí)間差，然后出售基礎(chǔ)設(shè)施完善的熟地，政府從土地升值的回報(bào)中回收公共交通的先期投入[4]。TOD模式在規(guī)劃居民區(qū)或商業(yè)區(qū)時(shí)，著重考慮公共交通的使用最大化。其中公共交通包括火車站、機(jī)場(chǎng)、地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線，然后將核心站點(diǎn)作為中心，以400～800m為半徑建立中心廣場(chǎng)或城市中心，實(shí)現(xiàn)集商業(yè)、文化、教育、居住等于一身的混合用途，使居民和雇員在不排斥機(jī)動(dòng)車的同時(shí)方便選用公共交通、自行車、步行等多種出行方式[5]。城市重建地塊、填充地塊和新開發(fā)土地均可采用TOD方式，將土地使用與交通政策相融合，城市發(fā)展中產(chǎn)生的交通擁堵和用地不足矛盾迎刃而解[6]。TOD精髓是讓地鐵與樓盤共同營(yíng)造出富有活力的開放空間，成熟的TOD項(xiàng)目本身就是功能齊全的微縮城市。

1 調(diào)查研究

1.1 數(shù)據(jù)收集

從支撐力、發(fā)展力、影響力、實(shí)現(xiàn)力4個(gè)維度對(duì)我國(guó)副省級(jí)城市TOD建設(shè)基礎(chǔ)、發(fā)展水平、社會(huì)影響、未來前景等方面進(jìn)行比較分析。其中，支撐力指標(biāo)采用中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)官方網(wǎng)站公布的全國(guó)城市軌道2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，由于2017年末濟(jì)南市地鐵尚未開通，因此在分析時(shí)去掉；發(fā)展力指標(biāo)采用《中國(guó)城市軌道交通TOD發(fā)展研究報(bào)告》中對(duì)城市軌道交通發(fā)展數(shù)量、發(fā)展質(zhì)量和綜合情況3方面排序，按照排名順序自上而下，從高至低依此賦值，即排名越靠前獲得分值越高，從而將排名順序轉(zhuǎn)換為正向指標(biāo)，研究報(bào)告中未統(tǒng)計(jì)廈門數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)分析時(shí)也去掉了廈門；影響力指標(biāo)采用百度搜索引擎中關(guān)于TOD的信息和CNKI中有關(guān)TOD的文獻(xiàn)數(shù)量，檢索關(guān)鍵詞為標(biāo)題含“TOD”的全部關(guān)鍵詞，且不含“TOD’S”的所有網(wǎng)站和文件，信息檢索時(shí)間為2019年6月16日；實(shí)現(xiàn)力采用城市平均房?jī)r(jià)進(jìn)行評(píng)價(jià)，數(shù)據(jù)采用安居客網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，信息采集時(shí)間為2019年6月16日（見表1）。

表1 副省級(jí)城市TOD評(píng)價(jià)指標(biāo)

1.2 數(shù)據(jù)分析

對(duì)副省級(jí)城市TOD發(fā)展的8個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行排序，如表2所示。軌道長(zhǎng)度排名前三的是廣州、南京、深圳，成都排名第四；地鐵線路長(zhǎng)度排名前三的是廣州、深圳、武漢，成都排名第五；數(shù)量指數(shù)排名前三的是深圳、武漢、南京，成都排名第八；質(zhì)量指數(shù)排名前三的是哈爾濱、廣州、西安，成都排名第五；綜合指數(shù)排名前三的是深圳、武漢、廣州，成都排名第六；百度網(wǎng)絡(luò)信息排名前三的是成都、杭州、廣州，成都排名第一；CNKI學(xué)術(shù)信息排名前三的是廣州、深圳、成都，成都排名第三；平均房?jī)r(jià)排名前三的是深圳、廣州、南京，成都排名第八。

TOD的發(fā)展離不開城市軌道交通建設(shè)，自2019年4月1日濟(jì)南開通地鐵以來，15個(gè)副省級(jí)城市均已具備正式運(yùn)營(yíng)的地鐵系統(tǒng)。從地鐵交通發(fā)展的數(shù)量和質(zhì)量2個(gè)維度考察副省級(jí)城市TOD的支撐力，首先要對(duì)不同單位的指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化是將數(shù)據(jù)按比例縮放，使之落入特定區(qū)間，從而去除數(shù)據(jù)的單位限制，將其轉(zhuǎn)化為純數(shù)值，便于不同單位或量級(jí)的指標(biāo)進(jìn)行比較與加權(quán)。

根據(jù)地鐵交通發(fā)展的數(shù)量指數(shù)和質(zhì)量指數(shù)2個(gè)維度，標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)值落在矩形區(qū)間，以矩形中心點(diǎn)為標(biāo)記，將矩形劃分為4個(gè)象限，順序依次為第一象限（質(zhì)量高、數(shù)量多）、第二象限（質(zhì)量低、數(shù)量多）、第三象限（質(zhì)量低、數(shù)量低）、第四象限（質(zhì)量高、數(shù)量低）。從分析結(jié)果看，深圳、廣州、武漢、西安位于第一象限，說明這4個(gè)城市目前地鐵交通發(fā)展的數(shù)量和質(zhì)量較好，能對(duì)TOD模式形成良好支撐；位于第三象限的4個(gè)城市：沈陽、寧波、杭州、青島TOD發(fā)展的支撐力較弱；第二象限的大連、南京、長(zhǎng)春雖然地鐵交通數(shù)量具有一定規(guī)模，但發(fā)展質(zhì)量較弱，使TOD發(fā)展的支撐力弱化；哈爾濱和成都位于第四象限，雖然地鐵發(fā)展質(zhì)量較好，但數(shù)量上的不足制約了TOD發(fā)展。四象限矩陣分析法并非代表每個(gè)城市的絕對(duì)優(yōu)劣，而是以對(duì)象特征為依據(jù)，相對(duì)形成的分類。象限劃分的中心點(diǎn)是評(píng)價(jià)指標(biāo)的中間值，任何城市的指標(biāo)變化都影響矩陣劃分，無論個(gè)體優(yōu)劣，所有分析對(duì)象都落入相應(yīng)矩陣。

按照同樣方法，對(duì)副省級(jí)城市TOD發(fā)展力繪制四象限圖，通過分析研究，得出TOD模式的發(fā)展以軌道交通為基礎(chǔ)。近年來地鐵被各城市所重視，但軌道交通除地鐵外還包括輕軌、單軌、磁浮、市域快速軌道系統(tǒng)等，成都和武漢等地還出現(xiàn)空中懸掛式軌道交通。大連地鐵截至2017年底只有54.1km，加上有軌電車，其軌道交通達(dá)182.1km。TOD所推崇的以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式需將多種公共交通形式相融合，各地應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況規(guī)劃布局TOD。

近幾年TOD發(fā)展如雨后春筍，全國(guó)已有50多個(gè)城市建成或正在新建軌道交通，截至2019年1月，36個(gè)城市已開通地鐵并把TOD提上了城市發(fā)展規(guī)劃日程。新建軌道站點(diǎn)由于后發(fā)優(yōu)勢(shì)，設(shè)計(jì)規(guī)劃合理，很好地結(jié)合了TOD規(guī)劃理念，很多地鐵站點(diǎn)直接與大型購(gòu)物中心對(duì)接。但是，大多數(shù)TOD項(xiàng)目仍處于起步階段，TOD模式發(fā)展的硬件基礎(chǔ)存在不足，未形成400～800m半徑的生活圈，仍以軌道交通線路為依附，沿線布局商業(yè)、餐飲、寫字樓等，居住空間較少且多為老舊小區(qū)，新建住宅銷售價(jià)格明顯高于全市平均房?jī)r(jià)，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與老城核心區(qū)在資源配置上存在較大差距。

表2 副省級(jí)城市TOD評(píng)價(jià)指標(biāo)排序

2 日本TOD開發(fā)案例

2.1 政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)相協(xié)調(diào)

1）政府引導(dǎo) 從法律上支持整體連片開發(fā)，營(yíng)造政府支持TOD開發(fā)的重要環(huán)境；從規(guī)劃上配置開發(fā)容積率，以平衡TOD項(xiàng)目高容積率與區(qū)域總?cè)莘e率；從審核上把關(guān)項(xiàng)目建設(shè)方案，促進(jìn)TOD開發(fā)與街區(qū)空間形態(tài)最優(yōu)匹配。

2）市場(chǎng)主導(dǎo) TOD開發(fā)是自下而上由市場(chǎng)主體推動(dòng)實(shí)施。項(xiàng)目初期謀劃、開發(fā)定位、土地盤整、交通銜接、設(shè)施配套、建筑設(shè)計(jì)、建設(shè)方案、開發(fā)時(shí)序、各方利益協(xié)調(diào)及爭(zhēng)取政府支持等都由主導(dǎo)企業(yè)或多家企業(yè)結(jié)成的聯(lián)合體發(fā)起和負(fù)責(zé)推進(jìn)。

2.2 整體策劃與專業(yè)設(shè)計(jì)相結(jié)合

1）整體策劃 立足TOD項(xiàng)目所在區(qū)域，綜合考慮人流物流、空間資源、環(huán)境容量、城市形態(tài)、與周邊區(qū)域連通及對(duì)周邊區(qū)域的帶動(dòng)等。通過空間策劃塑造城市形態(tài)，通過業(yè)態(tài)策劃確定開發(fā)定位，通過財(cái)務(wù)策劃促進(jìn)收支平衡。

2）專業(yè)設(shè)計(jì) 將TOD輻射區(qū)域視為有機(jī)生命體，通盤考慮建筑物理及區(qū)域公共空間，打造多功能復(fù)合、多渠道貫通的站城集合體。宏觀層面著力滿足政府對(duì)于拉動(dòng)區(qū)域發(fā)展、提升城市功能的需要；中觀層面著力解決建設(shè)投入合理化與產(chǎn)出效益最大化難題；微觀層面針對(duì)市民出行和生活便捷需要，提供便捷交通接駁和多樣消費(fèi)場(chǎng)景。

2.3 前期建設(shè)與后續(xù)運(yùn)營(yíng)相統(tǒng)籌

1）前期建設(shè) 一般由開發(fā)企業(yè)（聯(lián)合體）籌建TOD開發(fā)專業(yè)化公司，各利益方按約定享受股比收益或獲得等值房產(chǎn)。這些專業(yè)化公司具有豐富的綜合開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，精于項(xiàng)目投資收益測(cè)算，通過增加商業(yè)樓面和出售部分房產(chǎn)實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金回籠。

2）后續(xù)運(yùn)營(yíng) 由開發(fā)企業(yè)（聯(lián)合體）籌建或委托專業(yè)化公司實(shí)施運(yùn)營(yíng)管理，各利益方按股比或協(xié)議享受運(yùn)營(yíng)收益。如由東日本旅客鐵路株式會(huì)社、JR東日本下屬23家企業(yè)共同組成東京車站城運(yùn)營(yíng)協(xié)議會(huì)，相關(guān)信息發(fā)布、活動(dòng)策劃實(shí)施、整體環(huán)境營(yíng)造等都由運(yùn)營(yíng)協(xié)議會(huì)負(fù)責(zé)。

2.4 商業(yè)價(jià)值與人本追求相融合

只有積極參與城市公共空間營(yíng)造，將自身開發(fā)利益融入城市整體價(jià)值，充分滿足市民人性化需求，才能獲得持續(xù)客流，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)發(fā)展。一方面，TOD項(xiàng)目積極打造“樓水綠路游商”滲透融合的城市形態(tài)和生活場(chǎng)景，促進(jìn)高密度商業(yè)空間與大尺度公共空間的和諧共生。另一方面，所有商業(yè)和住宅都沒有圍墻，建筑物周邊盡可能種植樹木和花草，既提高街區(qū)綠化率，又增強(qiáng)城市空間通透性及可達(dá)性，市民在住宅、車站、商業(yè)之間步行穿越便捷。

3 結(jié)語

2018年9月11日，成都召開TOD綜合開發(fā)工作專題會(huì)，深刻認(rèn)識(shí)TOD綜合開發(fā)的重大戰(zhàn)略意義，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜、開拓創(chuàng)新、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平推進(jìn)相關(guān)工作。

TOD模式是軌道交通時(shí)代城市發(fā)展的思想解放運(yùn)動(dòng)，是城市開發(fā)理念更新與城市運(yùn)營(yíng)方式的重構(gòu)。實(shí)施TOD開發(fā)是成都加快建設(shè)全新理念城市、增強(qiáng)區(qū)域引領(lǐng)輻射帶動(dòng)力的重大舉措。結(jié)合國(guó)內(nèi)外TOD發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和成都實(shí)際提出以下建議。

1）切實(shí)加強(qiáng)TOD頂層設(shè)計(jì) 將TOD開發(fā)納入城市重大發(fā)展戰(zhàn)略，編制成都TOD戰(zhàn)略規(guī)劃，作為全市TOD開發(fā)的綱領(lǐng)性文件，指導(dǎo)未來20～30年TOD開發(fā)工作。

2）制定TOD開發(fā)的關(guān)鍵政策 ①制定TOD開發(fā)的土地供給政策 鎖定TOD規(guī)劃用地，創(chuàng)新TOD供地方式，明晰地下空間權(quán)屬；②優(yōu)化TOD規(guī)劃調(diào)控政策 制定TOD規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則，從規(guī)劃上促進(jìn)TOD開發(fā)與重要交通線網(wǎng)、站點(diǎn)的無縫銜接。

3）保障TOD專項(xiàng)規(guī)劃優(yōu)先 建立TOD容積率調(diào)配機(jī)制，預(yù)留TOD開發(fā)彈性空間，全方位打造TOD專業(yè)力量。

4）加快推進(jìn)先行先試工作 加快推進(jìn)試點(diǎn)示范項(xiàng)目，在能級(jí)差異維度方面堅(jiān)持各級(jí)兼顧，在能級(jí)提升維度方面堅(jiān)持新舊兼顧，在實(shí)施主體維度方面堅(jiān)持公私兼顧。