摘? ? ? 要：經(jīng)過改革開放40年的實(shí)踐和發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制定工作形成了有效的運(yùn)行機(jī)制，具體包括黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制和工作制度、較為規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃長效機(jī)制、對新制定黨內(nèi)法規(guī)的解釋機(jī)制以及較為完善的制定流程。黨內(nèi)法規(guī)制定工作必將實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性和協(xié)同性的有機(jī)統(tǒng)一，價值性與技術(shù)性的有機(jī)統(tǒng)一，形式合理性和內(nèi)容實(shí)用性的有機(jī)統(tǒng)一，以及黨內(nèi)法規(guī)工作實(shí)踐與理論研究的有機(jī)結(jié)合。

關(guān)? 鍵? 詞：黨內(nèi)法規(guī)制定;工作機(jī)制;規(guī)范化;制度化

中圖分類號：D262.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）09-0001-10

改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)制定工作取得了豐碩成果，在工作理念、制度體制、程序技術(shù)等各層面成就顯著。黨的十八大以來，隨著全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程的不斷深入，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也進(jìn)入快車道，這從黨內(nèi)法規(guī)制定工作本身的具體規(guī)定可窺一斑。相對于中共中央1990年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），2012年5月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）使黨內(nèi)法規(guī)制定工作更為科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，尤其是黨的十八大以來的具體實(shí)踐中，更進(jìn)一步形成了獨(dú)具特色的黨內(nèi)法規(guī)制定流程，使其朝著科學(xué)制定、民主制定和依規(guī)制定的方向又邁出了堅(jiān)實(shí)一步。這是黨內(nèi)法規(guī)制定工作在汲取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果基礎(chǔ)上的積淀和總結(jié)，已呈現(xiàn)出規(guī)范化特點(diǎn)及可人的制度趨勢。

一、改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制定工作回顧

自黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時期，黨中央就非常重視國家法制建設(shè)，而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是其中不可或缺的重要內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)制定工作更是其關(guān)鍵環(huán)節(jié)，根據(jù)其規(guī)范化制度化進(jìn)程，改革開放以來的黨內(nèi)法規(guī)制定工作大致可以分為以下三個階段：

（一）第一階段：恢復(fù)黨內(nèi)政治生活與主要工作領(lǐng)域的建章立制

1978年12月18日至22日，黨的十一屆三中全會作出了將黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來并實(shí)行改革開放的重大決策，國家政治經(jīng)濟(jì)文化生活開始轉(zhuǎn)入正常軌道。其中一項(xiàng)重要的工作就是要恢復(fù)國家法制，這對于全黨來說，首要的是恢復(fù)正常的黨內(nèi)政治生活。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的首要任務(wù)也要圍繞這一任務(wù)展開。①該階段開啟并初步完成了主要工作領(lǐng)域的建章立制工作，以促進(jìn)黨內(nèi)政治生活實(shí)現(xiàn)正?；?。同時，為優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政功能，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)容和范圍還涉及到對經(jīng)濟(jì)、科技、企業(yè)、教育和群眾工作等領(lǐng)域的改革、管理和領(lǐng)導(dǎo)。如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳作出了《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》（1984年12月3日）、《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》（1985年3月13日）、《關(guān)于教育體制改革的決定》（1985年5月27日）、《關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》（1990年3月12日）等等。據(jù)上可知，該階段的建章立制工作為改革開放的順利進(jìn)行提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障和正確的方針、路線、政策，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)自身的制度化和規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)。但是，黨內(nèi)法規(guī)制定工作尚停留在規(guī)范化的探索階段，黨內(nèi)法規(guī)制定過程和制度形式還存在諸多需要進(jìn)一步完善的地方。

（二）第二階段：強(qiáng)化黨的建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)制定的制度化、規(guī)范化

1990年《暫行條例》（7月31日）出臺，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)制度化尤其是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)范化。在以此為標(biāo)志的第二階段里，黨中央更加重視黨的自身建設(shè)。為此，黨的十四屆四中全會通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》（1994年9月28日通過）及此后中組部出臺了加強(qiáng)和改進(jìn)科研院所、個體和私營等非公有制經(jīng)濟(jì)組織等領(lǐng)域黨的建設(shè)工作的指導(dǎo)意見，黨的十五屆六中全會通過了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》（2001年9月26日），黨的十六屆四中全會通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》（2004年9月19日），黨的十七屆四中全會通過了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》（2009年9月18日）等。圍繞黨的建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的制度化和規(guī)范化，中共中央和相關(guān)部門又出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)來加強(qiáng)黨的各級組織的結(jié)構(gòu)與功能。在黨的地方組織制度方面出臺了《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（中共中央1994年1月26日印發(fā)）、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》（1996年4月5日印發(fā)）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999年2月13日印發(fā)）、《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》（2008年5月5日）等，在組織運(yùn)行制度方面出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)工作條例》（1996年1月3日印發(fā)）、《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（1996年5月3日印發(fā)）、《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨費(fèi)收繳、使用和管理的規(guī)定》（2008年2月4日）等，在黨員及其干部管理制度方面出臺了《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則（試行）》（1990年8月1日）、《中共中央關(guān)于實(shí)行黨和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的規(guī)定》（1990年7月7日）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》（1995年2月9日）、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》（1997年1月31日印發(fā)）等，在黨的紀(jì)律建設(shè)方面出臺了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》（1997年2月27日）及其修訂（2003年12月31日）等。就《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》（1997年3月28日印發(fā)）而言，為進(jìn)一步加強(qiáng)其制度的執(zhí)行力，繼中紀(jì)委在1997年9月3日印發(fā)其實(shí)施辦法后，又相繼出臺了關(guān)于其第五條第二款的補(bǔ)充規(guī)定（1998年3月3日印發(fā)）、關(guān)于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律有關(guān)規(guī)定的解釋（2000年11月30日）和中紀(jì)委印發(fā)的《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違反廉潔自律“七項(xiàng)要求”適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》（2008年6月6日），經(jīng)過實(shí)踐總結(jié)又對該準(zhǔn)則進(jìn)行了修訂，分別出臺了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（中共中央2010年1月18日）和實(shí)施辦法（中紀(jì)委2011年5月23日），等等，充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)在配套制度建設(shè)方面的制度化和規(guī)范化，這不僅增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制度體系本身的層次性、系統(tǒng)性以及不同黨內(nèi)法規(guī)制度之間的協(xié)同性，更注重到了黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。①該階段黨內(nèi)法規(guī)制定初步形成了較規(guī)范的工作流程，有著明晰的工作原則和工作方法。

（三）第三階段：黨內(nèi)法規(guī)制定開始注重黨內(nèi)法治及其與國家法治建設(shè)的協(xié)同性

自2012年5月26印發(fā)《制定條例》，尤其是黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。黨的十九大之后，不僅強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度本身的體系化，也開始突出強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施制度和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系的制度化及其完善。在對過去黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行系統(tǒng)清理的基礎(chǔ)上，中共中央相繼印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》（2013年11月27日）、《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（2016年12月13日）和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》（2018年2月23日），明確了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)和不同階段的具體任務(wù)。除了進(jìn)一步修訂和完善了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2014年1月14日和2019年3月3日）、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2015年10月和2018年10月）、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（2015年12月25日）等主要黨內(nèi)法規(guī)，還制定和修訂了其他主要黨內(nèi)法規(guī)，如在加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面的《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報告條例》（2019年1月31日）、《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》（2017年10月27日）、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）（2015年5月18日）》、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（2015年6月11日試行和2019年4月6日）、《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》（2019年1月13日）等，在加強(qiáng)黨的自身建設(shè)方面的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（2016年10月27日）等，在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管理方面的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定》（2015年7月19日）、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（2015年10月18日）等，在黨的監(jiān)督保障方面的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2015年8月3日）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016年10月27日）等。更為重要的是在具體領(lǐng)域也出臺了相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)，如在領(lǐng)導(dǎo)和保障司法工作方面出臺了具體保障法治建設(shè)和司法工作的黨內(nèi)法規(guī)《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（2016年11月30日）、《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》（2015年3月18日）、《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》（2016年7月21日），等等。①綜上可知，該階段黨內(nèi)法規(guī)制定工作更為規(guī)范化，在總體上更具計(jì)劃性，在具體內(nèi)容上也對黨內(nèi)法規(guī)制定工作提出了更高要求，即更側(cè)重于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善、具體實(shí)施上的可操作性以及保障性。

二、黨內(nèi)法規(guī)制定工作取得的成就及其特點(diǎn)

根據(jù)《制定條例》的具體規(guī)定及黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制定的具體實(shí)踐，黨內(nèi)法規(guī)制定工作在制度機(jī)制、規(guī)劃計(jì)劃、解釋機(jī)制和制定流程等方面成效顯著，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步的科學(xué)化和規(guī)范化，主要呈現(xiàn)出以下四個特點(diǎn)：

（一）形成了有效的黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制及其工作程序

黨內(nèi)法規(guī)清理是黨內(nèi)法規(guī)制定的一個必經(jīng)環(huán)節(jié)，是黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)按照“誰制定誰清理”原則在其職權(quán)范圍內(nèi)對特定時期內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審核進(jìn)而確定其效力的過程，一般處理方式有三種，即決定廢止、宣布失效或予以修改?！吨贫l例》第三十一條規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，并根據(jù)清理情況及時對相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)作出相應(yīng)處理。當(dāng)前，“集中清理已成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要機(jī)制”，[1]這對提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量并使之更加體現(xiàn)其規(guī)律性具有實(shí)質(zhì)性作用。早從2012年6月中共中央出臺《關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》到2013年8月發(fā)布《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》集中清理1978年至2012年6月期間中央制定的767件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，[2]再到部署對新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，最后于2014年底順利完成并發(fā)布《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，這是黨的歷史上第一次系統(tǒng)清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。2018年11月，中共中央部署開展了中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的第二次集中清理工作，并于2019年4月發(fā)布《中共中央關(guān)于廢止、宣布失效和修改部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》。[3]除全面清理外還進(jìn)行了專項(xiàng)清理，如2018年5月中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于涉黨和國家機(jī)構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件專項(xiàng)清理的決定》，目的是“有效解決部分黨內(nèi)法規(guī)和文件與機(jī)構(gòu)改革不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題”，[4]同時要求中央紀(jì)委、中央各部門、國家機(jī)關(guān)各部委黨組（黨委）和各省、自治區(qū)、直轄市黨委抓緊對本單位涉機(jī)構(gòu)改革的黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件進(jìn)行清理。由此可知，在開展集中清理工作的同時也逐步建立并健全了定期清理和即時清理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)清理工作的規(guī)范化。

（二）形成了較為規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃的工作程序

黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃，是黨內(nèi)法規(guī)制定主體在其權(quán)限范圍內(nèi)按照相應(yīng)程序?qū)ξ磥硪欢〞r期內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制定工作任務(wù)和目標(biāo)的設(shè)定和部署。立法規(guī)劃和計(jì)劃是國家立法的常規(guī)做法，黨內(nèi)法規(guī)制定工作亦如此?！吨贫l例》第八條規(guī)定編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作的五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，并提出“逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的建設(shè)目標(biāo)。[5]為此，2013年11月中共中央發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》（以下簡稱《一五規(guī)劃》），[6]2018年2月又發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》（以下簡稱《二五規(guī)劃》）?！兑晃逡?guī)劃》的目標(biāo)是通過制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，《二五規(guī)劃》的目標(biāo)是“形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。[7]兩個五年規(guī)劃，“增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的系統(tǒng)性和前瞻性”。[8]中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃是由中央辦公廳編制，中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委編制本系統(tǒng)、本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃。年度計(jì)劃是五年規(guī)劃的具體落實(shí)和細(xì)化，是一個年度內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的具體安排，其制定工作也逐步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化操作。如2019年2月召開的中央全面依法治國委員會第二次會議通過了《2019年中央黨內(nèi)法規(guī)制定計(jì)劃》。為了適應(yīng)黨內(nèi)管理的新要求，黨內(nèi)法規(guī)制定主體也有所擴(kuò)展，如在2016年6月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）中提出“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”之后，[9]黨內(nèi)法規(guī)制定主體及工作規(guī)劃和計(jì)劃的編制主體相應(yīng)地也會在原來基礎(chǔ)上增加副省級城市和省會城市黨委，只是對其特定制定權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定。

（三）初步形成了黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)解釋是指黨內(nèi)法規(guī)制定主體或授權(quán)黨組織對黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定中的特定概念進(jìn)行闡釋和具體規(guī)定及其依據(jù)進(jìn)行說明。黨內(nèi)法規(guī)解釋遵循的基本原則，即要求與黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致，與憲法、法律相一致，同時兼顧黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性與黨的活動的情勢性原則?！吨贫l例》第二十九條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)解釋主體，即中央黨內(nèi)法規(guī)解釋工作由其規(guī)定的解釋機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而中央各部門和地方黨內(nèi)法規(guī)則由其制定主體自行解釋。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋的類型當(dāng)前主要有文本解釋和制定說明。文本解釋即對文本的具體內(nèi)容進(jìn)行解讀，如中共中央辦公廳曾編寫《〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〉〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定〉釋義》（未公開）逐章逐條逐款地解釋了這兩部黨內(nèi)法規(guī)的具體條文內(nèi)容及中央紀(jì)委法規(guī)室和監(jiān)察部法規(guī)司曾聯(lián)合出版的《〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例〉釋義》（中國方正出版社2003年版）等。說明是指對制定或修改的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的情況進(jìn)行說明，《制定條例》第二十條對此進(jìn)行了明確規(guī)定，其“制定說明應(yīng)當(dāng)包括制定黨內(nèi)法規(guī)的必要性、主要內(nèi)容、征求意見情況、同有關(guān)部門和單位協(xié)商情況等”。[10]如習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會上所作的關(guān)于《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的說明;在黨的十八屆七中全會上曾就《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》討論稿所作的說明。當(dāng)然，《黨章》是黨內(nèi)根本大法，關(guān)于修改黨章的報告是黨史上形成的傳統(tǒng)，而對相關(guān)重要的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行說明則是黨內(nèi)法規(guī)解釋的一種重要形式。然而，這種說明僅針對特定的黨內(nèi)法規(guī)，還不是一種普遍形式，前述的文本釋義亦如此。因此，盡管當(dāng)前形成了黨內(nèi)法規(guī)解釋的相應(yīng)機(jī)制，仍需根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)一步規(guī)范化。

（四）形成了較為完善的黨內(nèi)法規(guī)制定流程

隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作的深入和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善，對黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量要求逐漸凸現(xiàn)，正如學(xué)者所言，黨內(nèi)法規(guī)制定將“從數(shù)量規(guī)模型立規(guī)向質(zhì)量效益型立規(guī)轉(zhuǎn)變”。[11]黨內(nèi)法規(guī)制定流程是提升黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在質(zhì)量的重要保障?！吨贫l例》第三章專門規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的起草工作。其中規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定主體關(guān)于起草工作的相應(yīng)要求，黨內(nèi)法規(guī)草案的六個組成部分和草案內(nèi)容的基本要求，明確了黨內(nèi)法規(guī)起草前調(diào)查研究的必要性和重要性，起草過程應(yīng)遵循的基本原則以及黨內(nèi)法規(guī)草案形成后的征求意見要求及其具體形式。最后是將在此基礎(chǔ)上形成的草案和制定說明報送審議機(jī)關(guān)審議?！吨贫l例》第四章專門規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的審批與發(fā)布。其中，前置審核程序是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的必經(jīng)環(huán)節(jié)，該章具體規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)前置審核的機(jī)構(gòu)、具體內(nèi)容和處理方式。審議批準(zhǔn)是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，具體規(guī)定了不同黨內(nèi)法規(guī)審議批準(zhǔn)的權(quán)限。發(fā)布是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的最后環(huán)節(jié)，其中規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布前的“核文”環(huán)節(jié)、具體發(fā)布形式和發(fā)布原則。第二十四條還規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的試行制度，即那些“實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)，可先試行，在實(shí)踐中完善后重新發(fā)布”。黨內(nèi)法規(guī)備案是黨內(nèi)法規(guī)制定的事后監(jiān)督程序，即由制定機(jī)關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)正式發(fā)布后的特定時間內(nèi)按照一定程序報送上級機(jī)關(guān)備案審查，目的是保證黨內(nèi)法規(guī)同黨章相一致，同黨的理論路線方針政策相一致，同國家憲法、法律相一致?！吨贫l例》第三十條規(guī)定了報送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)范圍。黨的十八屆四中全會通過的決定要求完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，其中明確提出要加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查?！盁o備案則無統(tǒng)一，無審查則無救濟(jì)。如果沒有備案審查，難以避免黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件之間相互沖突、前后矛盾的情況?！盵12]同時，黨內(nèi)法規(guī)的備案程序也逐步完善，具體包括報送備案、備案登記、備案通報、目錄備查四個階段。據(jù)此可知，黨內(nèi)法規(guī)制定工作相關(guān)流程亦日趨規(guī)范化。

三、黨內(nèi)法規(guī)制定工作發(fā)展趨勢

基于上述特征分析，結(jié)合當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)際及其工作理念、工作目標(biāo)、工作制度和工作體制機(jī)制，筆者認(rèn)為，未來黨內(nèi)法規(guī)制定工作將呈以下發(fā)展趨勢：

（一）逐步實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性和協(xié)同性的有機(jī)統(tǒng)一

系統(tǒng)性包括三個層面：一是黨內(nèi)法規(guī)制定工作目標(biāo)的系統(tǒng)性，即黨內(nèi)法規(guī)制度體系的系統(tǒng)性構(gòu)建;二是黨內(nèi)法規(guī)制定工作本身的系統(tǒng)性，包括制定理念、體制機(jī)制和制定流程等;三是黨內(nèi)法規(guī)制定、執(zhí)行和保障等系統(tǒng)性構(gòu)建，包括制度、體制和人員等各方面。黨內(nèi)法規(guī)制定工作日趨注重黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化構(gòu)建，黨的十八屆四中全會通過的決定將形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，就對黨內(nèi)法治建設(shè)和“增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性和有效性提出了新的要求”，同時要求“及時把比較成熟、普遍適用的經(jīng)驗(yàn)提煉上升為制度，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)理論研究和宏觀設(shè)計(jì)，形成定期評估、清理、修訂機(jī)制，該填充的填充，該鏈接的鏈接，該替換的替換，使黨內(nèi)各項(xiàng)法規(guī)制度便利管用”。[13]黨的十九大也提出要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。[14]正如《意見》所提出的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)：“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高?！盵15]同時，在黨內(nèi)法規(guī)制定工作中要求堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌，相協(xié)調(diào)原則，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。而這些對黨內(nèi)法規(guī)制定工作提出了更高要求，更側(cè)重于增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)同性。正如《意見》所指出的，首先要做到的是“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了。”[16]其次，要提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。第三，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)并充實(shí)配強(qiáng)工作力量，同時要“承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)劃計(jì)劃、起草審核、備案清理、督促指導(dǎo)和服務(wù)黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、法律顧問等職責(zé)”。[17]更為重要的一點(diǎn)是要“制定黨內(nèi)法規(guī)人才發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊(duì)伍、理論研究隊(duì)伍、后備人才隊(duì)伍”，[18]這就為黨內(nèi)法規(guī)工作在理念上、制度上、體制機(jī)制上和人才隊(duì)伍上建立長效機(jī)制提供了重要的系統(tǒng)性保障。這在客觀上就要求黨內(nèi)法規(guī)制定工作在更多層面上保持協(xié)同性，這種協(xié)同性保障了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)構(gòu)建，也保障了各部分、各位階黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)同性。

（二）逐步實(shí)現(xiàn)價值性與技術(shù)性的有機(jī)統(tǒng)一

價值性三個方面的內(nèi)涵：一是黨內(nèi)法規(guī)制定工作自身所追求的科學(xué)性及原則要求;二是所制定的黨內(nèi)法規(guī)要具體體現(xiàn)其作為法所要求的法治性及原則要求;三是黨內(nèi)法規(guī)要具體體現(xiàn)黨組織的政治性及原則要求。黨內(nèi)法規(guī)制定工作及其所制定的黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性、法治性和政治性價值訴求，需要建立在相應(yīng)制定機(jī)制、程序和技術(shù)等的基礎(chǔ)上。黨內(nèi)法規(guī)制定在程序和技術(shù)上的發(fā)展源于兩個主要動力：一是現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的要求，二是學(xué)術(shù)研究的深入推進(jìn)。就前者而言，法律方法“是依規(guī)治黨的技術(shù)性、操作性方法”，[19]因此，黨內(nèi)法規(guī)制定還是需要“參考法的制定及其實(shí)施理論”。[20]這里以關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定主體確定標(biāo)準(zhǔn)的討論為例，技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)就是不可或缺的。有學(xué)者認(rèn)為，制定主體與“立法主體”有相同之處，“黨內(nèi)法規(guī)制定主體的確定標(biāo)準(zhǔn)可以參照國家法律的立法主體的確定標(biāo)準(zhǔn)”。[21]在堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)制定原則上，有學(xué)者提出運(yùn)用國家立法原理以明確黨內(nèi)法規(guī)制定原則，通過改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定程序和技術(shù)來健全黨內(nèi)法規(guī)制定體制。[22]就黨內(nèi)法規(guī)制定體制而言，有學(xué)者提出借鑒國家立法體制，從有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)主體和不同名稱黨內(nèi)法規(guī)的歸屬權(quán)兩個維度明確黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限范圍，進(jìn)而完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制。[23]就完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制而言，有學(xué)者提出三方面建議，具體包括健全黨內(nèi)法規(guī)草案采納意見反饋制度、健全黨內(nèi)法規(guī)制定工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和嚴(yán)格審議通過機(jī)制。[24]就法治性屬性及其原則性要求而言，有學(xué)者認(rèn)為“必須堅(jiān)持運(yùn)用法治思維立規(guī)建規(guī)”，[25]并認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)立法、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容及其適用和在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行方面的規(guī)范性。如前所述，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的系統(tǒng)化和規(guī)范化要求每一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和形式、不同黨內(nèi)法規(guī)之間的邏輯及其銜接都要協(xié)調(diào)一致?？梢?，黨內(nèi)法規(guī)制定工作是實(shí)現(xiàn)其價值性和技術(shù)性相統(tǒng)一的過程，各方面越是得到優(yōu)化，這種統(tǒng)一性體現(xiàn)得就越充分。

（三）逐步實(shí)現(xiàn)形式合理性和內(nèi)容實(shí)用性的有機(jī)統(tǒng)一

黨內(nèi)法規(guī)是用來管黨治黨從嚴(yán)治黨的，因此，制定出來的黨內(nèi)法規(guī)既要“好看”又要“好用”。由于國內(nèi)國際形勢和黨內(nèi)外各方面條件的變化，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政面臨新的考驗(yàn)，為“把黨內(nèi)存在的突出矛盾和問題解決好”，“很重要的一條就是要完善規(guī)范、健全制度，扎緊制度的籠子，既使已經(jīng)發(fā)生的突出矛盾和問題得到更加深入有效的解決，又有效防范新的矛盾和問題滋生蔓延、有效防范已經(jīng)解決的矛盾和問題反彈復(fù)發(fā)”。[26]黨內(nèi)法規(guī)的生命在于執(zhí)行，執(zhí)行力的強(qiáng)弱不僅取決于執(zhí)行主體及其監(jiān)督保障，更為重要的是黨內(nèi)法規(guī)自身質(zhì)量是否過硬，是否具有可操作性，是否適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。要做到這一點(diǎn)就需要黨內(nèi)法規(guī)制定的流程必須科學(xué)合理，而且每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)不折不扣地運(yùn)行，這是保障黨內(nèi)法規(guī)能夠切實(shí)可行的重要前提。就當(dāng)前而言，黨內(nèi)法規(guī)起草前都會有深入調(diào)研這一程序設(shè)置并在此基礎(chǔ)上組織力量集中草擬初稿，然后廣泛征求意見，反復(fù)修改和反復(fù)征求意見，提交相關(guān)部門審議、發(fā)布。這既體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性要求，也體現(xiàn)了民主性要求。如黨的十九大對黨章的修訂過程就較為典型。首先是調(diào)研階段，即中共中央在2017年1月就黨的十九大議題征求意見過程中各地區(qū)各部門普遍建議對黨章作適當(dāng)修改，[27]這為修改黨章的可行性提供了依據(jù)。第二階段是征求意見，即中央于2017年6月發(fā)出通知就黨章修改工作向各地區(qū)各部門征求意見，各地區(qū)各部門通過提交書面報告向中央提出了修改的意見和建議，還有“黨內(nèi)老同志、普通黨員給黨中央有關(guān)部門寫信，提出修改黨章的建議”。[28]第三階段是草擬草案，即中央政治局在綜合各方面意見的基礎(chǔ)上由會議研究并作出對黨章進(jìn)行適當(dāng)修改的決定，成立起草小組并形成黨章修正案。第四階段是進(jìn)一步征求意見并進(jìn)行修改，即在2017年8月5日將黨章修正案下發(fā)黨內(nèi)一定范圍征求意見，起草組根據(jù)各地區(qū)各部門意見進(jìn)行認(rèn)真修改。第五階段是中央全會審議草案，即在集中全黨智慧的基礎(chǔ)上，經(jīng)過黨的十八屆七中全會審議通過并準(zhǔn)備提交黨的十九大審議。第六階段是全國代表大會審議并表決通過黨章修正案，即在2017年10月24日上午黨的十九大表決通過關(guān)于《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》的決議。[29]第七階段是發(fā)布，即在2017年10月24日的新華網(wǎng)和2017年10月25日的《人民日報》公開發(fā)布關(guān)于《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》的決議，[30]并隨后公布正式文本。如同黨章一樣，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)的制定基本根據(jù)相應(yīng)位階都有其基本流程。其中，廣泛的征求意見和深入的調(diào)查研究，既保證了黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量，又使其切合實(shí)際而更具可操作性。因此，黨內(nèi)法規(guī)制定工作中追求形式上的合理性與內(nèi)容上的適用性的有機(jī)統(tǒng)一是其發(fā)展的基本趨勢。

（四）逐步實(shí)現(xiàn)工作實(shí)踐與理論研究的有機(jī)結(jié)合

上述工作實(shí)踐的成就和發(fā)展趨勢有目共睹，但還有一個環(huán)節(jié)不可或缺，即關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的理論研究，當(dāng)前已經(jīng)初步形成了黨內(nèi)法規(guī)工作具體實(shí)踐和理論研究的良性互動，如黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制的優(yōu)化過程就是一個較為典型的例子。在2014年10月23日召開的黨的十八屆四中全會第二次全體會議上，習(xí)近平總書記就曾強(qiáng)調(diào)“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制”。[31]黨內(nèi)法規(guī)制定體制是指黨內(nèi)法規(guī)制定主體的構(gòu)成及其運(yùn)行機(jī)制和內(nèi)在關(guān)系，涉及有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定的決策、規(guī)劃、起草、審批、發(fā)布、備案、清理、評估以及解釋、適用、修改、廢止等各環(huán)節(jié)。學(xué)界在黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制方面也形成了一批重要研究成果，如章志遠(yuǎn)提出了新時代理想類型的黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定模式及其基本原則。[32]蘇紹龍對黨內(nèi)法規(guī)的制定和制定主體進(jìn)行了規(guī)范性界定，[33]他在分析黨內(nèi)法規(guī)制定主體與解釋主體之間的關(guān)系、黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布等問題的基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論了黨內(nèi)法規(guī)制定主體在規(guī)范層面和實(shí)踐層面的相關(guān)問題，并提出了進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定主體相關(guān)制度的建議。張曉燕則稱之為“黨內(nèi)法規(guī)制定制度體系”，[34]并將其視為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的首要環(huán)節(jié)。李國梁梳理了黨內(nèi)法規(guī)制定體制的建立和發(fā)展過程指出，仍存在備案審查制度不完善、實(shí)施評估制度不規(guī)范等不足。[35]在黨內(nèi)法規(guī)制定主體具體職責(zé)及其制定依據(jù)方面，張曉燕提出了規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的要求和解決黨內(nèi)法規(guī)制定主體的制定依據(jù)問題的五種基本思路，[36]張小帥則提出在制定依據(jù)方面應(yīng)針對不同制定主體采取不同思路的原則。同時，“中共中央賦權(quán)七個省會城市和副省級城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面制定黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容的重要政策試點(diǎn)和黨的建設(shè)制度改革的重要探索?！盵37]事實(shí)上，這意味著地方黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定主體在范圍上有一定擴(kuò)展。[38]當(dāng)然，有研究者已注意到了這種擴(kuò)展可能帶來的問題。[39]正是理論研究的不斷深入，助推了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的實(shí)踐在各環(huán)節(jié)的日趨規(guī)范。目前就整體而言，理論研究還滯后于黨內(nèi)法規(guī)制定工作實(shí)踐，在今后，黨內(nèi)法規(guī)制定的工作實(shí)踐與理論研究必將進(jìn)一步深度融合且彼此相互促進(jìn)。

重視包括黨內(nèi)法規(guī)制定在內(nèi)的制度建設(shè)一直是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。從黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史進(jìn)程來看，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制定工作已經(jīng)形成了有效的黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制和工作制度、較為規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計(jì)劃長效機(jī)制，形成了對新制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋的機(jī)制和較為完善的黨內(nèi)法規(guī)制定流程。正是在制度化規(guī)范化進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)制定工作已經(jīng)逐步走向并將繼續(xù)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性和協(xié)同性的有機(jī)統(tǒng)一、價值性與技術(shù)性的有機(jī)統(tǒng)一、形式合理性和內(nèi)容實(shí)用性的有機(jī)統(tǒng)一以及工作實(shí)踐與理論研究的有機(jī)結(jié)合?？梢灶A(yù)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論與實(shí)踐將邁上新的臺階，為全面從嚴(yán)治黨，實(shí)現(xiàn)黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，為進(jìn)一步“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”[40]提供更為堅(jiān)實(shí)的制度保障。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）