摘 要：加強(qiáng)事中事后監(jiān)管能力是當(dāng)前中國(guó)政府在深化“放管服”改革中必須強(qiáng)力推動(dòng)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管應(yīng)在新型監(jiān)管體系框架內(nèi)，以體制機(jī)制創(chuàng)新為抓手，完善政府行政主導(dǎo)的監(jiān)管機(jī)制，培育多方共同參與協(xié)同監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方法手段及加快監(jiān)管基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)，以提升政府事中事后監(jiān)管能力。

關(guān)鍵詞：事中事后監(jiān)管;體制機(jī)制創(chuàng)新;行政審批制度改革

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2019）09-0046-07

基金項(xiàng)目：2013年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目“行政審批制度改革中體制機(jī)制創(chuàng)新研究”（13XZZ015）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：李路（1971-），男，山東龍口人，中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院）政治學(xué)教研部副主任，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事政治學(xué)、行政管理學(xué)研究。

一、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管是深化行政審批制度改革的必然要求

（一）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的實(shí)踐背景

從行政管理過(guò)程看，政府主要運(yùn)用事前審批和事中、事后監(jiān)管來(lái)管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，二者具有不同的任務(wù)和特點(diǎn)。以企業(yè)生命周期全過(guò)程為例，事前審批屬于事前審查，以許可為方式重在把好準(zhǔn)入關(guān)口;事中監(jiān)管以風(fēng)險(xiǎn)管理為主，主要確保企業(yè)依法合規(guī)從事經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)在于狀態(tài)維持與過(guò)程監(jiān)控;而事后監(jiān)管以稽查執(zhí)法、依法懲戒為主，以此維護(hù)正常市場(chǎng)秩序，促進(jìn)公平交易競(jìng)爭(zhēng)。

事前審批與事中事后監(jiān)管構(gòu)成政府管理全過(guò)程，如“鳥(niǎo)之雙翼、車之雙輪”，形成完整管理鏈條。審批是否嚴(yán)格、監(jiān)管是否有力以及二者之間能否有效銜接都關(guān)系到政府管理效能高低。事前審批對(duì)被許可人的限制條件需要事中事后監(jiān)管來(lái)維護(hù)，事中事后監(jiān)管的效果也取決于事前審批的質(zhì)量。因此，政府要適當(dāng)運(yùn)用審批和監(jiān)管兩種手段，避免“一管就死”和“一放就亂”，形成既有活力又有秩序的市場(chǎng)、社會(huì)良性發(fā)展局面。

進(jìn)入21世紀(jì)后，根據(jù)我國(guó)行政審批制度改革不斷深化的客觀要求，政府必須對(duì)被精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)的相關(guān)領(lǐng)域和行政相對(duì)人加強(qiáng)日常監(jiān)管，對(duì)保留的審批事項(xiàng)的被許可人也要加強(qiáng)監(jiān)管，這就使得事中事后的重要性日益凸顯。2004年7月1日頒行的《行政許可法》首次以基本法形式賦予了行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人進(jìn)行監(jiān)督檢查和執(zhí)法處罰權(quán)力。如第62條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)可以對(duì)被許可人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)、檢測(cè)，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所依法進(jìn)行實(shí)地檢查。行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施進(jìn)行定期檢驗(yàn)[1]。第66條至68條和第70條對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人其他違法行為的監(jiān)管和處罰也作出規(guī)定。為落實(shí)行政許可法關(guān)于日常監(jiān)管相關(guān)規(guī)定，全國(guó)不少省份如浙江、湖南、湖北、云南省一級(jí)政府都出臺(tái)了行政審批監(jiān)督管理辦法。從監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)容等方面做出了可操作性規(guī)定，在政府管理實(shí)踐中發(fā)揮了功效。但受中國(guó)傳統(tǒng)“重審批、輕監(jiān)管”影響，行政機(jī)關(guān)往往把更多的精力放在了事前審批而忽視后續(xù)監(jiān)管，導(dǎo)致這些法律法規(guī)在執(zhí)行中力度有限。同時(shí)，這些法律法規(guī)只規(guī)定了對(duì)被許可人的監(jiān)管，對(duì)審批事項(xiàng)被精簡(jiǎn)后行政相對(duì)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的后續(xù)監(jiān)管沒(méi)有做出明確規(guī)定。政府在管理實(shí)踐中“以審代管” “不審不管” “不罰不管”的“三不管”現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。特別是在市場(chǎng)準(zhǔn)入放開(kāi)而又沒(méi)有同時(shí)跟進(jìn)后續(xù)監(jiān)管的情況下，部分企業(yè)違法經(jīng)營(yíng)成本降低。在一些不良企業(yè)和商戶中產(chǎn)生了新的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、假冒偽劣、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)甚至公民生命健康權(quán)的行為。因此，社會(huì)各界要求加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)監(jiān)管力度的呼聲與日俱增。

（二）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的理論依據(jù)

強(qiáng)化事中事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)尊重客觀規(guī)律。從事前審批到事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，可以運(yùn)用一些理論解釋相應(yīng)邏輯。

1.有限政府理論。有限政府理論是簡(jiǎn)政放權(quán)的重要理論依據(jù)。在有限政府理論看來(lái)，首先，行政審批作為一種政府職能是有限的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府必須從一些領(lǐng)域退出來(lái)，公布自己的權(quán)力清單和負(fù)面清單，明確具體的審批事項(xiàng)。其次，行政審批應(yīng)當(dāng)受到法律的約束。審批事項(xiàng)和程序應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，“法無(wú)授權(quán)不可為”。最后，行政審批應(yīng)當(dāng)是有效的，應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置審批事項(xiàng)，優(yōu)化審批流程，降低審批的內(nèi)部和外部成本，提高審批的效率。同時(shí)，必須加強(qiáng)事中事后監(jiān)管以彌補(bǔ)行政審批功能上的不足。

2.不完備合同理論。不完備合同盡管屬于法學(xué)中民商法研究范疇，但其可以在很大程度上解釋政府管理中運(yùn)用事中事后監(jiān)管彌補(bǔ)事前審批不足的機(jī)理?！安煌耆贤敝浮笆虑盁o(wú)法描述所有內(nèi)容”，由此導(dǎo)致合同的重復(fù)談判和重復(fù)簽訂[2]。由不完全合同理論來(lái)看，審批和監(jiān)管可以看作是締約的一種形式。由于不確定性和技術(shù)約束，監(jiān)管事項(xiàng)往往是事前不可締約的或部分可締約的，在一定程度上，事后則部分可締約，如重新簽訂短期合同。那么，希望完全依靠事前審批的“完全合同”是不可行的，勢(shì)必要求重新締約，這就要求更加注重事中事后監(jiān)管。

3.市場(chǎng)失靈理論。市場(chǎng)失靈理論揭示了簡(jiǎn)化行政審批后加強(qiáng)監(jiān)管的必要性。針對(duì)市場(chǎng)失靈，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管，用好“看得見(jiàn)的手”，調(diào)節(jié)市場(chǎng)行為，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了放任自由市場(chǎng)時(shí)期后，都開(kāi)始實(shí)行國(guó)家調(diào)控市場(chǎng)的做法。在市場(chǎng)準(zhǔn)入的政策法律體系上基本都遵循“寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管”的思路，即一方面降低進(jìn)入壁壘，讓實(shí)際的和潛在的市場(chǎng)主體都能自由進(jìn)入;另一方面，對(duì)從事違法經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體實(shí)施嚴(yán)厲懲罰，以維護(hù)市場(chǎng)正常秩序。研究表明，在這種市場(chǎng)體系中，嚴(yán)格監(jiān)管相比寬松監(jiān)管更為有效，嚴(yán)格監(jiān)管是對(duì)守法經(jīng)營(yíng)者最好的扶持[3]。

4.治理理論。治理理論為政府轉(zhuǎn)變職能指明了方向，對(duì)于事中事后監(jiān)管也有重要啟發(fā)。治理理論引入了一個(gè)國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)三方共同參與的多中心公共治理模式，強(qiáng)調(diào)治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。從治理理論看，加強(qiáng)事項(xiàng)事中事后監(jiān)管，首先，在監(jiān)管主體上，要增加監(jiān)管主體，引入市場(chǎng)、行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等，建立多中心治理模式，要增進(jìn)各中心的互動(dòng)，在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上形成合作網(wǎng)絡(luò)。其次，與行政審批一次性認(rèn)定不同，事后監(jiān)管是一個(gè)持續(xù)性動(dòng)態(tài)過(guò)程，內(nèi)涵更加豐富，難度加大，勢(shì)必要運(yùn)用多種監(jiān)管方式，增強(qiáng)監(jiān)管有效性、公平性。

（三）加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)意義

近年來(lái)“放管服”改革實(shí)踐證明，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管是政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式變革的重要路徑和抓手，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.破除事前審批積弊，更好實(shí)現(xiàn)政府管理方式轉(zhuǎn)變。事前審批只是對(duì)行政相對(duì)人資質(zhì)的靜態(tài)“一次性認(rèn)可”，通過(guò)一次許可審查不能保證被許可人持續(xù)滿足許可條件。特別是各類生產(chǎn)許可證 “先發(fā)放、后生產(chǎn)”，發(fā)放時(shí)衡量標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)生產(chǎn)能力而不是產(chǎn)品質(zhì)量，沒(méi)有后續(xù)持續(xù)檢查產(chǎn)品質(zhì)量無(wú)法保證。從 2018年7月轟動(dòng)全國(guó)的長(zhǎng)春長(zhǎng)生生物科技有限公司生產(chǎn)凍干人用狂犬病疫苗造假事件可知，該企業(yè)即使取得了經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)許可認(rèn)證（藥品GMP證書），仍必須嚴(yán)格監(jiān)管，否則將嚴(yán)重戕害廣大群眾。同時(shí)，事前審批是嚴(yán)進(jìn)寬出的思維，屬于被動(dòng)式管理。政府部門坐等申請(qǐng)人上門，把更多的精力放在審核申請(qǐng)材料、門檻設(shè)置方式等方面。事中事后監(jiān)管是寬進(jìn)嚴(yán)出思維，審批政府部門必須依法主動(dòng)履行監(jiān)管職責(zé)，更好約束行政相對(duì)人活動(dòng)，以增強(qiáng)行業(yè)自治和企業(yè)商戶自律意識(shí)。傳統(tǒng)事前審批的工作方式較為封閉，容易產(chǎn)生部門利益、出現(xiàn)暗箱操作和腐敗。而事中事后監(jiān)管程序較為公開(kāi)，自由裁量空間有限，“尋租”空間較小。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，有利于降低企業(yè)制度性交易成本，改變政府管理方式。

2.將促進(jìn)政府有效履行職責(zé)，避免審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)后的日常管理缺位。精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)絕不意味著政府從此袖手不管，否則會(huì)產(chǎn)生“監(jiān)管真空”，造成市場(chǎng)混亂。放權(quán)同時(shí)必須解決好政府“放后做什么”的問(wèn)題。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、減少行政審批等事項(xiàng)后，政府機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變管理理念，改進(jìn)工作方式，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，有效履行職責(zé)，避免管理缺位，防止“一放就亂”。

3.進(jìn)一步拓寬“簡(jiǎn)政”空間，更好推動(dòng)審批改革深化。2013年以來(lái)的“放管服”改革不僅使一大批前置型審批事項(xiàng)被精簡(jiǎn)，還將部分前置審批改為后置審批事項(xiàng)，并全面取消了非行政審批事項(xiàng)，這極大地激發(fā)了市場(chǎng)活力。但目前，精簡(jiǎn)前置性審批的力度和范圍仍與企業(yè)商戶和社會(huì)期望有差距，特別是在投資建設(shè)領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)還不夠。這是因?yàn)檎畬?duì)審批事項(xiàng)進(jìn)一步精簡(jiǎn)有顧慮，擔(dān)心全面放開(kāi)后管不住，造成市場(chǎng)秩序新的混亂。加強(qiáng)對(duì)取消的審批事項(xiàng)領(lǐng)域的有效監(jiān)管，可以彌補(bǔ)管理短板，有效增強(qiáng)政府的決心信心，進(jìn)一步加大精簡(jiǎn)事前審批的力度。以前不能精簡(jiǎn)的、不能下放的，可以大膽精簡(jiǎn)、放手下放，這樣就進(jìn)一部拓寬了“簡(jiǎn)政”改革的空間。

客觀來(lái)講，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立和完善中，中國(guó)政府在加強(qiáng)監(jiān)管方面付出了艱辛努力并取得了顯著成效。但由于在監(jiān)管的理念、方式手段、平臺(tái)建設(shè)等方面存在諸多問(wèn)題，對(duì)投資建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、環(huán)境建設(shè)、食品藥品、安全生產(chǎn)、新型物流、金融服務(wù)、網(wǎng)上購(gòu)物等領(lǐng)域監(jiān)管不力問(wèn)題依然突出。

黨的十八大之后，黨中央、國(guó)務(wù)院提出了推動(dòng)“放管服”改革的要求。李克強(qiáng)在2013年以來(lái)歷年國(guó)務(wù)院“放管服”改革電視電話會(huì)議上都突出強(qiáng)調(diào)“放管結(jié)合、寬進(jìn)嚴(yán)管”。2014年7月8日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中提出，到2020年建成體制比較成熟、制度更加定型的市場(chǎng)監(jiān)管體系。這是中央政府層面首次系統(tǒng)地對(duì)完善市場(chǎng)監(jiān)管體系做出頂層設(shè)計(jì)，為全國(guó)各級(jí)政府強(qiáng)化事中事后監(jiān)管提供了基本體系框架和體制機(jī)制建設(shè)指引。總體上看，這是一部具有很強(qiáng)指引性的行動(dòng)方案。

二、事中事后監(jiān)管的目標(biāo)、原則和體系框架

根據(jù)《意見(jiàn)》及后續(xù)各項(xiàng)制度規(guī)定，結(jié)合大量調(diào)研，筆者可以較為清晰地概括出加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的價(jià)值目標(biāo)、原則制度、格局框架和手段方式。

（一）加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的目標(biāo)和原則

1.加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的具體目標(biāo)。筆者認(rèn)為，下一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管具體目標(biāo)是突破政府原有的監(jiān)管格局，以《意見(jiàn)》要求為指引，建立統(tǒng)一規(guī)范、權(quán)責(zé)明確、公正高效、法治保障的政府行政監(jiān)管體系。在全國(guó)各省份構(gòu)建省、市（地）、縣（區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)）三級(jí)事中事后綜合監(jiān)管體系，逐步探索形成市場(chǎng)政府監(jiān)管、企業(yè)自律、行業(yè)自治、社會(huì)監(jiān)督的“四位一體”監(jiān)管新框架格局，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí)更好發(fā)揮政府作用，以管得更好促進(jìn)放得更活和服務(wù)更優(yōu)，提升企業(yè)和群眾改革獲得感。

2.加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的基本原則。一是堅(jiān)持依法公正監(jiān)管。堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式依法依規(guī)進(jìn)行監(jiān)管，根據(jù)行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法等法律法規(guī)規(guī)定，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”①原則，推進(jìn)監(jiān)管的法治化、制度化、規(guī)范化。在堅(jiān)持依法監(jiān)管同時(shí)，大力推行公正監(jiān)管。如當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)正在推行的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管方式，體現(xiàn)了監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和簡(jiǎn)約性，實(shí)踐證明是行之有效的科學(xué)監(jiān)管方式。

二是堅(jiān)持簡(jiǎn)約審慎監(jiān)管。按照“放管服”改革要求，堅(jiān)持“簡(jiǎn)”字當(dāng)頭，推行簡(jiǎn)約高效監(jiān)管方式，消除不必要的管制，革除不合時(shí)宜的陳規(guī)舊制，打破不合理的條條框框，盡可能減少社會(huì)成本特別是企業(yè)制度交易成本。同時(shí)，堅(jiān)持探索審慎監(jiān)管。21世紀(jì)以來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的大量運(yùn)用，新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新模式的企業(yè)大量涌現(xiàn)。對(duì)這些“四新企業(yè)”既要監(jiān)管防止引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，又要審慎監(jiān)管。各級(jí)政府應(yīng)本著鼓勵(lì)創(chuàng)新原則，區(qū)分不同情況，探索適合其特點(diǎn)的審慎監(jiān)管方式。

三是實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管。各類市場(chǎng)主體千差萬(wàn)別，越來(lái)越多的企業(yè)跨行業(yè)、跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，要做到有效監(jiān)管，必須建立綜合監(jiān)管體系，以解決多頭重復(fù)執(zhí)法的弊端，發(fā)揮好各種監(jiān)管資源的最大效益。隨著大部門體制中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制的逐漸展開(kāi)，相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)成為大勢(shì)所趨。

四是發(fā)展智慧監(jiān)管。依托互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化技術(shù)，打造監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)。強(qiáng)化線上線下一體化并行監(jiān)管，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管，提高監(jiān)管智能化水平。

五是推動(dòng)協(xié)同監(jiān)管。改變政府大包大攬的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，明確市場(chǎng)主體自律責(zé)任，發(fā)揮信用體系約束作用、行業(yè)組織自治作用以及社會(huì)輿論和公眾監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。

（二）完善事中事后監(jiān)管的法律和制度

1.在“放管服”改革進(jìn)一步提速的背景下，建議修改《行政許可法》。在第六章“監(jiān)督檢查”中就行政主管部門對(duì)審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)后相應(yīng)領(lǐng)域的行政相對(duì)人加強(qiáng)監(jiān)管原則做出明確規(guī)定，將《意見(jiàn)》確認(rèn)的普遍達(dá)成共識(shí)的事中事后監(jiān)管體系的基本框架和創(chuàng)新的機(jī)制方式列入許可法。特別是將加強(qiáng)市場(chǎng)主體自律、行業(yè)自治和社會(huì)監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)管列入許可法。

2.以《意見(jiàn)》為指引，立足各省行政審批制度改革進(jìn)展實(shí)際，建立各省事中事后監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化制度。建議各省級(jí)政府出臺(tái)《加強(qiáng)行政審批事中事后監(jiān)管工作的實(shí)施意見(jiàn)》，在監(jiān)管的目標(biāo)、主體、對(duì)象、內(nèi)容、方式、信息化平臺(tái)建設(shè)等方面，對(duì)全省各級(jí)政府提出具有可操作性的明確要求，為各級(jí)政府部門轉(zhuǎn)變管理理念、改進(jìn)工作方式、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管指明方向。

（三）構(gòu)建新型監(jiān)管體系的基本框架和要素

《行政許可法》已經(jīng)實(shí)施15年，其第六章規(guī)定的監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、方法特別是監(jiān)管體系與“放管服”背景下加強(qiáng)事中事后監(jiān)管要求已有較大差距。實(shí)踐中，現(xiàn)有監(jiān)管體系表現(xiàn)出監(jiān)管主體過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府單方強(qiáng)制性管理、監(jiān)管力量薄弱尤其是基層監(jiān)督執(zhí)法人員緊張、專業(yè)執(zhí)法能力亟待提高等問(wèn)題;協(xié)同監(jiān)管中，社會(huì)力量作用發(fā)揮有限，尚未形成多元治理的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，未能與政府形成合作伙伴關(guān)系。社會(huì)組織自身建設(shè)的專業(yè)性、科學(xué)性有待提升，行政化嚴(yán)重而缺乏公信力，人才缺乏導(dǎo)致管理服務(wù)意識(shí)和水平低。特別是行業(yè)協(xié)會(huì)“自身存在資金來(lái)源渠道單一、代表性不強(qiáng)、組織結(jié)構(gòu)不合理以及發(fā)展能力不足等問(wèn)題”[4]。公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到保障，監(jiān)管參與缺乏組織依托，渠道較少、方式單一;監(jiān)管手段方式過(guò)時(shí)、政府上下級(jí)之間、統(tǒng)計(jì)部門之間聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制不暢;監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)上信息化水平低、共享度不高等。

近年來(lái)“放管服”改革實(shí)踐反復(fù)證明，提高事中事后監(jiān)管質(zhì)量，必須突破傳統(tǒng)的事中事后監(jiān)管體制框架，創(chuàng)建新的監(jiān)管框架格局。《意見(jiàn)》對(duì)此并未作出系統(tǒng)勾勒，但提出了具體要求。筆者認(rèn)為應(yīng)以“政府監(jiān)管為主、社會(huì)協(xié)同治理、優(yōu)化監(jiān)管方式、打造監(jiān)管平臺(tái)”為基本要素構(gòu)架創(chuàng)新型監(jiān)管體系（見(jiàn)圖1）。

三、以體制機(jī)制創(chuàng)新提升政府事中事后監(jiān)管能力

在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，各級(jí)政府應(yīng)圍繞創(chuàng)新監(jiān)管體系框架及其各要素，以監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新提升政府事中事后監(jiān)管能力。

（一）完善政府行政主導(dǎo)的監(jiān)管機(jī)制

由各級(jí)政府承擔(dān)主導(dǎo)事中事后監(jiān)管責(zé)任不容置疑，關(guān)鍵是創(chuàng)新監(jiān)管體制機(jī)制。

1.以權(quán)責(zé)清單為依據(jù)，厘清部門監(jiān)管職責(zé)，防止“監(jiān)管空檔” “一事多罰” “以罰代管”。要達(dá)到監(jiān)管理想效果，首先要厘清各級(jí)政府部門監(jiān)管責(zé)任。這就要按照“法定職責(zé)必須為”的要求，依法依規(guī)明確各部門的監(jiān)管職責(zé)。建議由各級(jí)編辦牽頭，以政府權(quán)責(zé)清單為依據(jù)逐項(xiàng)分類制定和完善監(jiān)管項(xiàng)目目錄和分類監(jiān)管具體方案，并對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)法律法規(guī)未明確規(guī)定或由于階段性改革導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任不明確的，各級(jí)政府應(yīng)要求本地區(qū)各部門按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則，明確監(jiān)管責(zé)任部門和責(zé)任人、監(jiān)管的主要內(nèi)容和基本方式，確保政府各部門權(quán)責(zé)一致無(wú)縫銜接，防止監(jiān)管盲區(qū)、一事多罰和以罰代管。

2.重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)取消調(diào)整審批事項(xiàng)的后續(xù)監(jiān)管。建議由省級(jí)政府統(tǒng)一出臺(tái)《加強(qiáng)對(duì)取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)后續(xù)監(jiān)管工作指導(dǎo)性意見(jiàn)》，明確取消審批的后續(xù)監(jiān)管責(zé)任原則和具體要求，以此指導(dǎo)各地區(qū)、各部門在取消調(diào)整審批事項(xiàng)的同時(shí)，逐項(xiàng)對(duì)應(yīng)制定監(jiān)管措施實(shí)施方案。

3.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和防范。各級(jí)政府應(yīng)以預(yù)警糾偏為導(dǎo)向，創(chuàng)新預(yù)警方式手段。加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)行為的跟蹤監(jiān)測(cè)分析，通過(guò)分析研判、抽查、抽檢等方式，綜合運(yùn)用提醒、告誡、窗口指導(dǎo)等手段，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)主體及有關(guān)人員的事中監(jiān)管，及時(shí)化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要完善風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)制度體系，建立對(duì)高危行業(yè)、重點(diǎn)工程、重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、預(yù)警跟蹤、風(fēng)險(xiǎn)防范聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)梳理排查，加強(qiáng)對(duì)發(fā)生事故幾率高、可能造成重大損失的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的監(jiān)管。探索與新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等“四新”經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展特點(diǎn)相適應(yīng)的特定監(jiān)管機(jī)制，本著審慎監(jiān)管原則，制定“四新”模式中各類具體的監(jiān)管辦法，實(shí)施有效監(jiān)管。

4.加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管力度，以強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的剛性運(yùn)用鎖定重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，以政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行規(guī)范監(jiān)管過(guò)程。一方面各級(jí)政府在監(jiān)管中要嚴(yán)格實(shí)施各項(xiàng)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)安全、文化產(chǎn)品傳播、食品藥品、特種設(shè)備生產(chǎn)、衛(wèi)生、環(huán)保等重大及基礎(chǔ)性領(lǐng)域市場(chǎng)主體的監(jiān)管。對(duì)沒(méi)有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的，政府應(yīng)推動(dòng)市場(chǎng)主體建立產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自我聲明，并向社會(huì)公示，接受社會(huì)監(jiān)督。另一方面要逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管程序過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化，制定政府監(jiān)管行為標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)化明確監(jiān)管依據(jù)、權(quán)限、程序和責(zé)任，減少政府自由裁量權(quán)的濫用，使監(jiān)管過(guò)程更科學(xué)、規(guī)范、透明。

5.寬嚴(yán)相濟(jì)，優(yōu)化市場(chǎng)退出機(jī)制。各級(jí)政府都應(yīng)簡(jiǎn)化和完善企業(yè)注銷流程，全面推進(jìn)企業(yè)簡(jiǎn)易注銷登記改革。其中，對(duì)在簡(jiǎn)化注冊(cè)流程、實(shí)行認(rèn)繳資本、備案制改革中容易出現(xiàn)的申請(qǐng)企業(yè)開(kāi)設(shè)肆意無(wú)節(jié)制實(shí)施重點(diǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)注冊(cè)后不實(shí)際經(jīng)營(yíng)的企業(yè)及時(shí)清理，簡(jiǎn)易注銷。對(duì)申請(qǐng)注銷登記前未發(fā)生或已將債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)的企業(yè)，取消清算組備案環(huán)節(jié)，實(shí)行簡(jiǎn)易注銷，并在國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進(jìn)行簡(jiǎn)易注銷公告。對(duì)個(gè)體工商戶應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化注銷手續(xù)。同時(shí)，要加強(qiáng)食品藥品、醫(yī)療器械、安全生產(chǎn)、建筑工程、文化產(chǎn)品等領(lǐng)域違法人員從業(yè)禁止管理，體現(xiàn)監(jiān)管“寬嚴(yán)相濟(jì)”。

6.完善行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制，防止以罰代刑、罰刑脫節(jié)。針對(duì)以往政府監(jiān)管中出現(xiàn)的“以罰代刑、罰過(guò)放行”等問(wèn)題，建立健全行政機(jī)關(guān)與檢、法兩院信息共享、案情通報(bào)和協(xié)調(diào)合作機(jī)制。政府部門在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)主體違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送公安機(jī)關(guān)并抄送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。建議省級(jí)人大出臺(tái)相應(yīng)地方立法，以完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)機(jī)制。各級(jí)政府要將案件移送司法機(jī)關(guān)納入本級(jí)政府依法行政考核評(píng)價(jià)體系，解決罰刑脫節(jié)問(wèn)題。

要加強(qiáng)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以訴前檢察建議為基本，提起公益訴訟為補(bǔ)充，督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管責(zé)任。對(duì)公益訴訟重點(diǎn)領(lǐng)域和本轄區(qū)易發(fā)案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向環(huán)境、土地、食品、藥品等政府部門行使訴前檢察建議職責(zé)，督促行政部門以檢察建議為依據(jù)加強(qiáng)對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)管。對(duì)怠于監(jiān)管履職的政府部門，檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)提起公益訴訟。要建立行政部門和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)管分工機(jī)制，建立檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)委會(huì)案件線索雙向移送反饋機(jī)制和共同督辦機(jī)制。此外，政府還應(yīng)支持各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)等組織依法提起公益訴訟，各級(jí)人大應(yīng)加大對(duì)法院對(duì)企業(yè)、個(gè)體工商戶違法違規(guī)行為立案率和審結(jié)率的考核。

（二）培育完善多方共同參與的協(xié)同監(jiān)管

1.強(qiáng)化市場(chǎng)主體自律。各級(jí)政府主管部門要推動(dòng)市場(chǎng)主體建立首負(fù)責(zé)任制，促使其在安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理、營(yíng)銷宣傳、售后服務(wù)等方面加強(qiáng)自我監(jiān)督，切實(shí)履行法定義務(wù)。各級(jí)政府應(yīng)按照2014年國(guó)務(wù)院施行的《企業(yè)信息公示暫行條例》等要求，指導(dǎo)、推進(jìn)、監(jiān)督市場(chǎng)主體及時(shí)公示即時(shí)信息，組織企業(yè)信息公示系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)與監(jiān)管有關(guān)的出資、行政許可、行政處罰等信息的公示，以強(qiáng)化企業(yè)誠(chéng)信約束，降低交易風(fēng)險(xiǎn)。

2.發(fā)揮行業(yè)自治作用。倡導(dǎo)各類行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)建立健全行業(yè)經(jīng)營(yíng)自律規(guī)范、公約和職業(yè)道德準(zhǔn)則，規(guī)范會(huì)員單位和員工行為。鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與制定行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管政策等。探索建立新型行業(yè)自治平臺(tái)，在事中事后監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)建立行業(yè)組織參與機(jī)制，發(fā)揮其在權(quán)益保護(hù)、資質(zhì)認(rèn)定、糾紛處理、失信懲戒等方面的特有優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)政府監(jiān)管和行業(yè)自治的良性互動(dòng)。

3.發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用。發(fā)揮會(huì)計(jì)、法律、公證、仲裁、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。加大第三方檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證結(jié)果的采信，加強(qiáng)對(duì)第三方檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。

4.發(fā)揮社會(huì)公眾和輿論的監(jiān)督作用。各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步暢通社會(huì)公眾參與監(jiān)督的渠道，制定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，鼓勵(lì)公眾及時(shí)發(fā)現(xiàn)、反映問(wèn)題。發(fā)揮公眾監(jiān)督在城市管理、社會(huì)治理等方面的重要作用，鼓勵(lì)新聞媒體曝光違法違規(guī)行為，發(fā)揮其震懾違法犯罪作用，提高公眾認(rèn)知和防范能力。有效運(yùn)用新媒體等手段暢通公眾投訴、舉報(bào)渠道，提升舉報(bào)效率。

5.構(gòu)建信用評(píng)價(jià)和營(yíng)商環(huán)境評(píng)估新機(jī)制。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式，支持行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)開(kāi)展行業(yè)信用評(píng)價(jià)，建立健全行業(yè)信用檔案，完善行業(yè)誠(chéng)信體系。探索建立政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)間的信用信息互聯(lián)共享機(jī)制。推動(dòng)政府部門信用數(shù)據(jù)向社會(huì)開(kāi)放，培育發(fā)展社會(huì)信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)包括互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)開(kāi)展信用評(píng)級(jí)。政府應(yīng)持續(xù)推進(jìn)縣域營(yíng)商環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作，不斷完善和改進(jìn)評(píng)價(jià)指標(biāo)和辦法，開(kāi)展常態(tài)化跟蹤調(diào)研評(píng)估。更好發(fā)揮第三方在營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)中的客觀獨(dú)立作用，鼓勵(lì)其既提出改善營(yíng)商環(huán)境對(duì)策性建議又及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞和問(wèn)題，并將第三方營(yíng)商環(huán)境評(píng)估結(jié)果制度性轉(zhuǎn)化為政府監(jiān)管依據(jù)。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管的方法手段

創(chuàng)新監(jiān)管方法手段就是探索創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制。根據(jù)《意見(jiàn)》要求，并依據(jù)行政許可法、行政處罰法等行政法律法規(guī)，在總結(jié)全國(guó)各級(jí)政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出如下建議。

1.建立政府綜合監(jiān)管新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體無(wú)縫隙監(jiān)管。在全國(guó)范圍內(nèi)“先照后證”改革和推廣“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”新的監(jiān)管方式背景下，建議建立跨部門“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”行政審批辦理機(jī)制和“雙隨機(jī)、雙評(píng)估、雙公示”的監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，解決傳統(tǒng)監(jiān)管中監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)力平均主義、監(jiān)管信息無(wú)法共享、監(jiān)管公平公正無(wú)法保證等問(wèn)題。

一方面各級(jí)政府應(yīng)建立新的行政審批辦理機(jī)制。包括建立市場(chǎng)前段告知服務(wù)和市場(chǎng)主體信息共享至相關(guān)審批部門、行業(yè)主管部門的“雙告知”監(jiān)管方式;建立許可證審批部門將市場(chǎng)主體登記注冊(cè)信息接收情況和有關(guān)許可證辦理情況及時(shí)反饋市場(chǎng)監(jiān)管部門的“雙反饋”監(jiān)管方式;建立許可證審批部門跟蹤市場(chǎng)主體許可證辦理及后期經(jīng)營(yíng)行為的“雙跟蹤”監(jiān)管方式。另一方面，各級(jí)政府還應(yīng)建立監(jiān)管協(xié)同新機(jī)制，對(duì)被監(jiān)管市場(chǎng)主體和監(jiān)管執(zhí)法人員“雙隨機(jī)”抽取;對(duì)行政審批和行政處罰等監(jiān)管信息進(jìn)行“雙公示”;對(duì)與人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全密切相關(guān)的特殊產(chǎn)品的安全指標(biāo)及行業(yè)性、普遍性問(wèn)題進(jìn)行“雙評(píng)估”。通過(guò)以上監(jiān)管機(jī)制的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體生命全周期動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

2.構(gòu)建對(duì)市場(chǎng)主體全鏈條信用監(jiān)管體系。近年來(lái)，在監(jiān)管中探索建立市場(chǎng)主體事前誠(chéng)信承諾、事中評(píng)估分類、事后聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲的全鏈條信用監(jiān)管體系成為改革關(guān)注的熱點(diǎn)。首先，應(yīng)建立行政審批準(zhǔn)入前誠(chéng)信承諾制度，將行政審批相對(duì)人的信用承諾情況納入其信用記錄，向社會(huì)公開(kāi)。其次，探索建立行政審批信用信息分類監(jiān)管機(jī)制，并依此探索建立行政審批綠色通道機(jī)制，由市場(chǎng)監(jiān)管部門針對(duì)市場(chǎng)主體信用情況做出不同的評(píng)級(jí)②。根據(jù)行政審批相對(duì)人信用狀況，明確分類的標(biāo)準(zhǔn)、程序和相應(yīng)的監(jiān)管措施，實(shí)行分類分級(jí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管，確保監(jiān)管精準(zhǔn)發(fā)力。再次，應(yīng)在在行政審批的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推行信用承諾、信用報(bào)告、信用審查機(jī)制。最后，建立完善政府各部門守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，使失信企業(yè)“一處失信，處處受限”。

3.建立新型的“事前管理”+“事中事后”監(jiān)管模式。在行政審批領(lǐng)域政府審批部門依然要事前介入，但不再是傳統(tǒng)意義上經(jīng)過(guò)事前審查申請(qǐng)材料等流程并最終核發(fā)許可證照，而是創(chuàng)新方法，對(duì)符合“準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)+負(fù)面清單”要求的申請(qǐng)人使用“告知承諾”審批方式，不再走審批傳統(tǒng)流程。在審批后的監(jiān)管中，監(jiān)管部門重點(diǎn)對(duì)申請(qǐng)人履行承諾情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)有不實(shí)承諾的，即計(jì)入誠(chéng)信檔案，并依法處罰并取消其今后的告知承諾申請(qǐng)人資格。同時(shí)，建立與“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制度”相適應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)取消和改為備案管理的行政審批事項(xiàng)，加大事中檢查、事后稽查處罰力度等確保管理措施落實(shí)到位。

4.完善與商事制度改革、負(fù)面清單管理相配套的監(jiān)管制度。在日常市場(chǎng)主體運(yùn)行中，要繼續(xù)推行企業(yè)年報(bào)公示和經(jīng)營(yíng)異常名錄制度，增加企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任等公示內(nèi)容。 政府部門應(yīng)研判本地發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)建立產(chǎn)業(yè)預(yù)警制度，依次降低監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理事項(xiàng)，推動(dòng)跨部門、跨領(lǐng)域聯(lián)合監(jiān)管。同時(shí)，按照國(guó)家統(tǒng)一部署，積極推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)工作，按照區(qū)域內(nèi)行政審批事項(xiàng)完全取消審批、審批改備案、全面實(shí)行告知承諾制、提高審批透明度和可預(yù)期性、強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管等不同類型和方式，逐項(xiàng)分類制定相應(yīng)的事中事后監(jiān)管措施。其中，對(duì)需要強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管的行業(yè)要全面加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范建設(shè)，制定明確具體的行業(yè)經(jīng)營(yíng)細(xì)則，督促市場(chǎng)主體對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。