唐紹均　杜霞　蔣云飛

摘 要：生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商協(xié)議是指在生態(tài)環(huán)境損害案件發(fā)生后，省級(jí)、地市級(jí)政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府）代表國(guó)家與賠償義務(wù)人在訴訟之外通過(guò)磋商就生態(tài)環(huán)境損害賠償事項(xiàng)所達(dá)成的協(xié)議。對(duì)于協(xié)議的性質(zhì)，學(xué)界存在行政協(xié)議說(shuō)、民事協(xié)議說(shuō)兩種觀點(diǎn)。將磋商協(xié)議定性為行政協(xié)議或民事協(xié)議在生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐中均各有利弊，但就磋商主體的地位、救濟(jì)方式以及與其他制度的關(guān)系而言，將該協(xié)議定性為民事協(xié)議更具實(shí)踐價(jià)值。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償;行政磋商;行政磋商協(xié)議

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.604 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2019）09-0092-06

基金項(xiàng)目：2019年度全國(guó)地方黨校（行政學(xué)院）重點(diǎn)調(diào)研課題“環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制實(shí)證研究”（2019dfdxkt106）;中國(guó)法學(xué)會(huì)一般項(xiàng)目“環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的理論基礎(chǔ)與完善路徑研究”（CLS2018C49）。

作者簡(jiǎn)介：唐紹均（1974-），男，重慶潼南人，重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)的研究; 杜霞（1992-），女，四川眉山人，重慶大學(xué)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué);蔣云飛（1988-），男，廣西桂林人，重慶行政學(xué)院法學(xué)教研部講師，法學(xué)博士，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)的研究。

2017年12月17日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）。《方案》明確規(guī)定省級(jí)、地市級(jí)政府可根據(jù)評(píng)估報(bào)告、損害事實(shí)等與賠償義務(wù)人進(jìn)行“主動(dòng)磋商”，即省級(jí)、地市級(jí)政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)省市級(jí)政府）可在綜合權(quán)衡修復(fù)方案可行性、成本效益、賠償義務(wù)人的賠償能力等因素的基礎(chǔ)上與賠償義務(wù)人達(dá)成賠償協(xié)議。如何界定《方案》中生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱(chēng)磋商協(xié)議）的性質(zhì)，將影響由此引發(fā)的案件訴訟的定性以及審理，甚至影響《方案》的實(shí)施效果。鑒于此，本文在綜合既有觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上對(duì)磋商協(xié)議的性質(zhì)加以闡述，以期推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的進(jìn)一步深化。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商協(xié)議性質(zhì)的觀點(diǎn)論爭(zhēng)

關(guān)于磋商協(xié)議的性質(zhì)，目前無(wú)論理論界還是實(shí)務(wù)界均無(wú)定論，主要原因在于《方案》對(duì)磋商協(xié)議的規(guī)定過(guò)于原則和粗疏、省市級(jí)政府的身份定位不明以及其“主動(dòng)磋商”行為的屬性尚存爭(zhēng)議。梳理既有文獻(xiàn)資料，學(xué)界對(duì)磋商協(xié)議性質(zhì)的界定主要有兩種代表性觀點(diǎn)：行政協(xié)議說(shuō)（或曰行政合同說(shuō)）和民事協(xié)議說(shuō)（或曰民事合同說(shuō)）。

（一）行政協(xié)議說(shuō)及其理由

行政協(xié)議說(shuō)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商制度屬于公法制度，省市級(jí)政府主動(dòng)磋商的行為屬于具有公法性質(zhì)的協(xié)商行政行為，由此推知磋商協(xié)議的性質(zhì)應(yīng)屬于行政合同。主要理由有三：第一，從磋商行為的法律屬性看，“行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)磋商行為本質(zhì)上是一種體現(xiàn)合作性、弱權(quán)性的協(xié)商行政行為”[1]，由于磋商行為帶有濃厚的協(xié)商行政屬性，故省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人經(jīng)磋商后達(dá)成的協(xié)議應(yīng)屬于行政協(xié)議的范疇。第二，從磋商行為的啟動(dòng)程序看，“首先是行政機(jī)關(guān)在環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的線索，并依托環(huán)境與資源行政監(jiān)管權(quán)力開(kāi)展鑒定評(píng)估、調(diào)查取證、組織磋商、監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的執(zhí)行等工作”[2]，足見(jiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商仍是行政權(quán)力主導(dǎo)下的磋商，而非平等主體之間的磋商。第三，從磋商的手段和目的看，磋商僅僅是手段，其終極目的是憑借行政公權(quán)力的行使來(lái)維護(hù)環(huán)境公共利益，誠(chéng)如學(xué)者所言，“協(xié)商行政模式對(duì)私法制度安排作工具意義上的援用不會(huì)改變賠償磋商的公權(quán)行政屬性，作為賠償磋商成果形式的磋商協(xié)議理應(yīng)歸入公法上行政契約的子集。”[3]基于此，不少學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商是環(huán)境行政公權(quán)力行使的必要延伸，省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人經(jīng)磋商所達(dá)成的協(xié)議應(yīng)屬于行政協(xié)議（行政合同）而非民事協(xié)議（民事合同）。

（二）民事協(xié)議說(shuō)及其理由

民事協(xié)議說(shuō)則認(rèn)為行政磋商作為和解形式的一種，是民事主體在侵權(quán)糾紛發(fā)生后對(duì)自己權(quán)利的一種處分，由于權(quán)利處分本質(zhì)上體現(xiàn)了私法自治精神，因此磋商雙方所達(dá)成的協(xié)議應(yīng)屬于民事協(xié)議。主張民事協(xié)議說(shuō)的主要理由有二：第一，行政磋商的過(guò)程充分體現(xiàn)了私法自治精神。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商“雖有政府的參與，但并非行政法律關(guān)系而是民事性質(zhì)的關(guān)系，在磋商法律關(guān)系中，賠償權(quán)利人不再是命令式的治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定”[4]，因此省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人基于私法自治達(dá)成的磋商協(xié)議應(yīng)屬于民事協(xié)議。第二，行政磋商的目的旨在填補(bǔ)或恢復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境，而非懲罰損害生態(tài)環(huán)境的責(zé)任人。正如學(xué)者所言，“生態(tài)環(huán)境損害賠償以環(huán)境利益的可救濟(jì)性為理論基礎(chǔ)，是造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人所承擔(dān)的具有公法性質(zhì)的民事責(zé)任?！盵5]據(jù)此而言，由于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人承擔(dān)的是民事責(zé)任而非行政責(zé)任，故省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人達(dá)成的磋商協(xié)議的性質(zhì)理應(yīng)為民事協(xié)議。

（三）對(duì)以上兩種觀點(diǎn)論爭(zhēng)的評(píng)析

毋庸諱言，行政協(xié)議說(shuō)和民事協(xié)議說(shuō)均具有一定的說(shuō)服力，但也存在不足之處。行政協(xié)議說(shuō)和民事協(xié)議說(shuō)均洞見(jiàn)磋商行為及其背后的權(quán)力行使兼具協(xié)商行政和私法自治雙重屬性，且均肯定磋商協(xié)議定性對(duì)追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人責(zé)任的重要意義。不同之處在于，行政協(xié)議說(shuō)側(cè)重于從磋商行為的屬性和啟動(dòng)程序來(lái)觀察行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)律以及在磋商過(guò)程中的角色扮演，即由于行政磋商往往由省市級(jí)政府啟動(dòng)和主導(dǎo)，因此磋商過(guò)程中達(dá)成的協(xié)議難免帶有行政色彩，將之定性為行政協(xié)議也合乎情理。較之行政協(xié)議說(shuō)，民事協(xié)議說(shuō)則從生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商的過(guò)程和目的來(lái)認(rèn)定磋商協(xié)議的性質(zhì)。申言之，省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人的磋商過(guò)程充分彰顯了私法自治、對(duì)等協(xié)商的精神，且磋商的終極目標(biāo)在于填補(bǔ)環(huán)境損害而非懲罰賠償義務(wù)人，故此應(yīng)當(dāng)將磋商協(xié)議歸屬于民事協(xié)議的范疇，藉由私法予以規(guī)范和保障落實(shí)。足見(jiàn)，行政協(xié)議說(shuō)和民事協(xié)議說(shuō)呈現(xiàn)出彼此對(duì)立的認(rèn)知。學(xué)界實(shí)務(wù)界對(duì)協(xié)議性質(zhì)的迷思不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的落地，也不利于真正發(fā)揮該項(xiàng)制度在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的真正威力。因此，對(duì)磋商協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定將成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在理論研究層面的重要內(nèi)容。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定依據(jù)

根據(jù)學(xué)界定義和《方案》的相關(guān)規(guī)定，磋商協(xié)議是指在生態(tài)環(huán)境損害案件發(fā)生后，省市級(jí)政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府）代表國(guó)家與加害人在訴訟之外通過(guò)磋商就生態(tài)環(huán)境損害賠償事項(xiàng)達(dá)成的協(xié)議。對(duì)于該協(xié)議的性質(zhì)，可從磋商主體的地位、磋商行為的屬性、磋商形成的法律關(guān)系以及磋商協(xié)議的違約救濟(jì)四個(gè)層面予以認(rèn)定。

（一）磋商主體的地位

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的定義，磋商意指“反復(fù)商量，仔細(xì)討論”[6]。在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域，磋商則是指磋商雙方或多方主體基于各方平等之地位就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行溝通、信息交流與談判的過(guò)程，在形式上既可以是正式磋商，也可以是非正式磋商。在生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商領(lǐng)域，理想狀態(tài)下省市級(jí)政府和賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商的前提條件應(yīng)是地位對(duì)等，即惟有地位平等才能實(shí)現(xiàn)意思自治。盡管行政磋商強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人平等協(xié)商，但現(xiàn)實(shí)中“官高民低”的大環(huán)境并未改變，省市級(jí)政府的強(qiáng)勢(shì)地位依然存在，其管理思維依舊是官民之間“管理與被管理”的定勢(shì)思維，在此情況下，賠償義務(wù)人真實(shí)表達(dá)自己利益訴求的可能性微乎其微。由此不難推知：從應(yīng)然視角看，生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商是省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人基于地位平等而展開(kāi)的有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜的協(xié)商，其中賠償義務(wù)人可以自由地表達(dá)自己的真實(shí)意愿，從而讓協(xié)商得以順利進(jìn)行并達(dá)成一個(gè)具有“私法自治”特征的民事協(xié)議;但從實(shí)然視角看，在“官高民低”的大背景下，生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商中的政府機(jī)關(guān)難以基于“國(guó)家代理人”的身份與賠償義務(wù)人進(jìn)行平等磋商、自由交流，因此雙方磋商所達(dá)成的協(xié)議很可能是一個(gè)具有“命令-控制”特征且意思不自由的行政協(xié)議。概言之，生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商協(xié)議在形式上符合民事協(xié)議的特征，但實(shí)質(zhì)上該協(xié)議可能因磋商雙方地位的不對(duì)等而異變?yōu)樾姓f(xié)議。

（二）磋商行為的屬性

從《方案》的相關(guān)規(guī)定看，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主要包含調(diào)查、協(xié)商和執(zhí)行三個(gè)流程。其中，調(diào)查是指省市級(jí)政府組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查，協(xié)商是指省市級(jí)政府和賠償義務(wù)人圍繞修復(fù)和賠償責(zé)任進(jìn)行平等的直接磋商，執(zhí)行則是指省市級(jí)政府監(jiān)督和督促賠償義務(wù)人執(zhí)行經(jīng)司法確認(rèn)的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行賠償協(xié)議的，省市級(jí)政府及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。從磋商行為的整個(gè)流程看，除了協(xié)商環(huán)節(jié)體現(xiàn)了私法自治、平等協(xié)商精神之外，其它環(huán)節(jié)均伴隨著行政權(quán)力的運(yùn)行，正因如此，有學(xué)者指出“生態(tài)環(huán)境損害賠償行為雖融入了平等協(xié)商之私法精神，但其本質(zhì)仍為公權(quán)力行使”[2]。但殊不知，生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商的核心環(huán)節(jié)是磋商，即省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人圍繞著環(huán)境損害修復(fù)與賠償事宜反復(fù)商量、仔細(xì)討論、交換意見(jiàn)，其他環(huán)節(jié)也是圍繞磋商設(shè)置的，如生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查環(huán)節(jié)旨在為磋商創(chuàng)造條件，執(zhí)行環(huán)節(jié)則旨在保障與落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償行政協(xié)商的成果。從這一點(diǎn)上看，盡管磋商行為表面上屬于行政公權(quán)力主導(dǎo)下的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，但其實(shí)質(zhì)上融貫了私法自治、平等協(xié)商之精髓。因此，作為協(xié)商成果的磋商協(xié)議在性質(zhì)上更“近似”于民事協(xié)議。

（三）磋商形成的法律關(guān)系

依法理，法律關(guān)系即法律規(guī)范在調(diào)整人們行為過(guò)程中形成的具有法律意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，法律關(guān)系主體、法律關(guān)系內(nèi)容與法律關(guān)系客體是其構(gòu)成要素。作為規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商直接依據(jù)的《方案》，其制定主體是中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳，因此該《方案》在法律位階上屬于規(guī)范性文件，對(duì)行政磋商雙方主體具有普遍約束力。從法律關(guān)系視角看，生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商的主體是省市級(jí)政府和賠償義務(wù)人，生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商的內(nèi)容是省市級(jí)政府和賠償義務(wù)人在磋商中的權(quán)利義務(wù)，生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商的客體則是權(quán)力義務(wù)共同指向的對(duì)象即遭受損害且亟需修復(fù)的生態(tài)環(huán)境。也就是說(shuō)，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商旨在通過(guò)省市級(jí)政府和賠償義務(wù)人針對(duì)環(huán)境修復(fù)問(wèn)題而展開(kāi)磋商，并藉由賠償義務(wù)人責(zé)任的有效承擔(dān)來(lái)修復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境，由此形成的法律關(guān)系既有別于簡(jiǎn)單的民事法律關(guān)系，亦區(qū)別于環(huán)境行政管理活動(dòng)中的行政法律關(guān)系，其實(shí)質(zhì)上是一種基于省市級(jí)政府和賠償義務(wù)人反復(fù)磋商以確定后者修復(fù)責(zé)任或賠償責(zé)任的特殊法律關(guān)系，這一法律關(guān)系隨著賠償協(xié)議履行完畢而歸于消滅。需要指出的是，這種特殊法律關(guān)系的形成并不取決于省市級(jí)政府或賠償義務(wù)人的單方意志，而取決于雙方主體的“合意”，然而在傳統(tǒng)環(huán)境行政管理法律關(guān)系中并不存在所謂的環(huán)境行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的“合意”。可見(jiàn)，省市級(jí)政府主動(dòng)選擇生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的行為并非傳統(tǒng)法律意義上的環(huán)境行政管理行為，該行為的屬性更趨向于省市級(jí)政府和賠償義務(wù)人基于“私法自治”原則而達(dá)成的民事行為。

（四）救濟(jì)方式

《方案》明確規(guī)定：“對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟?！备鶕?jù)該規(guī)定，磋商協(xié)議的司法確認(rèn)往往依照的是民事訴訟程序，若賠償義務(wù)人違反磋商協(xié)議，作為賠償權(quán)利人的省市級(jí)政府可選擇的救濟(jì)方式是向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。由于磋商協(xié)議的司法確認(rèn)程序依照的是民事訴訟法，因此省市級(jí)政府對(duì)磋商協(xié)議往往向人民法院尋求違約救濟(jì)，在救濟(jì)過(guò)程中只能依循傳統(tǒng)的民事救濟(jì)程序。需要指出的是，《方案》中規(guī)定若省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人磋商失敗，省市級(jí)政府只能向賠償義務(wù)人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟，采取民事救濟(jì)手段。于此可見(jiàn)，無(wú)論是對(duì)磋商協(xié)議違約的救濟(jì)還是對(duì)磋商失敗的救濟(jì)，省市級(jí)政府主要采取的救濟(jì)方式是民事救濟(jì)如民事訴訟，這與《方案》中規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商需堅(jiān)持“司法保障”原則相吻合。由于《方案》規(guī)定磋商協(xié)議違約救濟(jì)主要依靠民事救濟(jì)手段，因此，磋商協(xié)議的性質(zhì)就更“近似于”民事協(xié)議，而非行政協(xié)議。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商協(xié)議性質(zhì)的理論詮釋

誠(chéng)然，從磋商主體的地位、磋商行為的屬性、磋商形成的法律關(guān)系、救濟(jì)方式等視角看，磋商協(xié)議在性質(zhì)上應(yīng)屬于民事協(xié)議的范疇。而德國(guó)行政法上的雙階理論、哈貝馬斯的交往理論以及中國(guó)“以和為貴”的傳統(tǒng)價(jià)值取向亦為磋商協(xié)議之民事協(xié)議定性提供了理論支撐。

（一）德國(guó)行政法上的雙階理論

雙階理論緣起于德國(guó)，旨在解決政府向私人提供補(bǔ)貼所引發(fā)的法律救濟(jì)問(wèn)題。該理論認(rèn)為，政府向私人提供補(bǔ)貼可分為兩個(gè)性質(zhì)不同的階段，第一階段是政府決定是否向私人提供補(bǔ)貼階段，該階段中政府的“決定”行為被視為公法行為，政府與私人的法律關(guān)系為行政管理法律關(guān)系，受公法所調(diào)整和約束;第二階段是政府如何向私人提供補(bǔ)貼階段，該階段中政府的“履行”行為（即向私人提供補(bǔ)貼的行為）被視為私法行為，“政府與私人之間關(guān)系為私法借貸關(guān)系，受私法約束”[7]。歸納而言，德國(guó)行政法上雙階理論將政府行為劃分為如下兩個(gè)彼此聯(lián)系但性質(zhì)不同的階段：前階公法階段和后階私法階段。具體而言，前階中政府的“決定”行為屬于公法調(diào)整的行政行為，政府與私人之間的關(guān)系屬于公法法律關(guān)系;后階中政府的“履行”行為屬于私法調(diào)整的私法行為，政府與私人之間的法律關(guān)系為私法法律關(guān)系。德國(guó)行政法理論上之所以有“前階公法、后階私法”之分，原因在于為了確保行政機(jī)關(guān)更好地實(shí)現(xiàn)行政管理、保障公共利益之目的。誠(chéng)如臺(tái)灣學(xué)者程明修所言：“行政機(jī)關(guān)為了適當(dāng)?shù)芈男泄姓蝿?wù)，達(dá)成公行政之目的，可以選取適當(dāng)?shù)男姓袨?，甚至也可以在法律容許的范圍內(nèi)選擇不同法律屬性的法律行為?！盵8]

將德國(guó)行政法上的雙階理論引入到生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商之分析，可以發(fā)現(xiàn)行政磋商也可分為兩個(gè)階段：省市級(jí)政府“決定”與賠償義務(wù)人進(jìn)行賠償磋商的階段和省市級(jí)政府監(jiān)督賠償義務(wù)人“履行”磋商協(xié)議的階段，其中前階中省市級(jí)政府“決定”主動(dòng)尋求并與賠償義務(wù)人展開(kāi)磋商的行為屬于公法行為，蓋因省市級(jí)政府基于公共利益維護(hù)之需并運(yùn)用行政公權(quán)力與賠償義務(wù)人展開(kāi)有關(guān)環(huán)境損害賠償或選擇修復(fù)方案之協(xié)商，本質(zhì)上是行政權(quán)力主導(dǎo)下的磋商，因此前階行為受公法約束和調(diào)整;后階中省市級(jí)政府監(jiān)督賠償義務(wù)人“履行”協(xié)議的行為屬于私法行為，蓋因省市級(jí)政府基于公共信托獲得授權(quán)，其作為賠償權(quán)利人與私主體賠償義務(wù)人簽訂協(xié)議，故此政府行為應(yīng)當(dāng)被視為后階私法行為，由私法約束和調(diào)整?；谝陨戏治?，不難發(fā)現(xiàn)，省市級(jí)政府決定與賠償義務(wù)人展開(kāi)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的階段明顯屬于“前階”，省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人簽訂磋商協(xié)議并監(jiān)督協(xié)議履行的階段則屬于“后階”，由于協(xié)議簽訂及其履行的階段處于“后階”，那么該協(xié)議在性質(zhì)上應(yīng)屬于民事協(xié)議，受私法約束和調(diào)整。

（二）哈貝馬斯的交往理論

除了德國(guó)行政法上的雙階理論外，哈貝馬斯提出的交往理論為磋商協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定也提供了一定的理論支撐。在哈貝馬斯看來(lái)，主體間的交往行為往往不是以自我為中心，而是自我主體與對(duì)象主體之間的平等交流與共同協(xié)商。除了強(qiáng)調(diào)交往主體地位平等外，哈貝馬斯還提出交往行為應(yīng)建立在互相理解和溝通的基礎(chǔ)之上，即以真實(shí)、正確和真誠(chéng)的規(guī)范語(yǔ)言給予交往行為規(guī)范性準(zhǔn)則，從而實(shí)現(xiàn)人與人之間的溝通與理解，這樣合理性的交往行為則是交往理性，而交往理性的核心就是自由意志下的合意，正如黑格爾在《法哲學(xué)原理》中所強(qiáng)調(diào)的那樣“現(xiàn)代世界是以主觀性的自由為其原則的”[9]。在生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商過(guò)程中，省市級(jí)政府和賠償義務(wù)人通過(guò)語(yǔ)言、證據(jù)等方式來(lái)表達(dá)自身的利益訴求，同時(shí)透過(guò)真實(shí)、正確、真誠(chéng)的規(guī)范性語(yǔ)言，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的具體事實(shí)以及修復(fù)方案進(jìn)行溝通并最終達(dá)成合意，最終以磋商協(xié)議的形式體現(xiàn)出來(lái)。雙方通過(guò)理性交往過(guò)程實(shí)現(xiàn)了交往正義，而此交往正義是通過(guò)主體間平等、自愿、合法以及在不損害他人利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商交流最終達(dá)成合意的價(jià)值預(yù)設(shè)[10]。省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人的磋商，同樣符合哈貝馬斯交往理論之內(nèi)在要求。申言之，省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人之間的關(guān)系不是對(duì)立的，二者進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商必須建立在主體平等、自愿協(xié)商的基礎(chǔ)之上。由于平等原則、自愿原則是民法理論的基礎(chǔ)性原則，因此經(jīng)平等自愿協(xié)商而達(dá)成的磋商協(xié)議的性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)具有明顯的私法屬性。

（三）中國(guó)“以和為貴”的價(jià)值取向

生態(tài)環(huán)境損害行政磋商制度最早發(fā)軔于美國(guó)，并在部分發(fā)達(dá)國(guó)家得到充分發(fā)展。盡管該項(xiàng)制度及其蘊(yùn)涵的生態(tài)環(huán)境損害賠償模式屬于“舶來(lái)品”，但我們不應(yīng)該被這種“外生型”賠償模式所迷惑，“當(dāng)深入思考便可發(fā)現(xiàn)，我國(guó)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代生態(tài)文明觀也為行政磋商制度提供了‘內(nèi)生型基礎(chǔ)?！盵11]我國(guó)的禮法之治綿續(xù)了數(shù)千年，直至今日，儒家“以和為貴”的思想仍然有深刻的影響，成為社會(huì)生活中不可或缺的行為準(zhǔn)則。習(xí)近平提出，“良好的生態(tài)環(huán)境就是最公平的公共產(chǎn)品?！鄙鷳B(tài)環(huán)境就是公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品是全民共有的，對(duì)公共產(chǎn)品造成損害影響的是公共利益，對(duì)于損害生態(tài)環(huán)境的行為必須追究法律責(zé)任，否則必然造成人類(lèi)的悲劇[12]。根據(jù)公共信托等理論，《方案》選擇省市級(jí)政府作為賠償權(quán)利人，代表公共產(chǎn)品的所有利益享有者對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人行使索賠的權(quán)利，而非行使公權(quán)力，以民事主體的身份與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商同樣需要做到“以和為貴”，畢竟生態(tài)文明觀要求我們遵守人與人、人與自然和諧共處，從而使磋商實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效修復(fù)受損害生態(tài)環(huán)境之目的。省市級(jí)政府和賠償義務(wù)人之間進(jìn)行的磋商就代表著一種追求“和”的理念，二者在不斷博弈、討價(jià)還價(jià)、反復(fù)磋商中尋求折中方案，最終達(dá)成的磋商協(xié)議毫無(wú)疑問(wèn)體現(xiàn)了雙方共同的價(jià)值取向?！耙院蜑橘F”的最終目的還在于定紛止?fàn)?，達(dá)成需求爭(zhēng)議雙方都能接受的解決方案。具體在生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商中，省市級(jí)政府和賠償義務(wù)人在訴訟之前進(jìn)行磋商就是為了能私底下快速解決糾紛、達(dá)成合意，從而避免對(duì)簿公堂、傷了“和氣”，同時(shí)解決生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)問(wèn)題?？傊?，省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人基于地位平等、自由協(xié)商等精神達(dá)成的磋商協(xié)議，有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)或治理的“最大公約數(shù)”，故該協(xié)議顯然具有和解協(xié)議之屬性。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商協(xié)議性質(zhì)的實(shí)踐價(jià)值

理論的生命力在于實(shí)踐，對(duì)磋商協(xié)議性質(zhì)的學(xué)理認(rèn)定亦是如此。學(xué)界對(duì)磋商協(xié)議性質(zhì)的不同認(rèn)定將直接影響生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的落實(shí)，因此有必要在明確磋商協(xié)議之行政協(xié)議說(shuō)、民事協(xié)議說(shuō)在實(shí)踐中的利弊優(yōu)缺的基礎(chǔ)上，選擇更適切的理論以指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐。

（一）兩種觀點(diǎn)在實(shí)踐中的利弊分析

1.認(rèn)定為行政協(xié)議的利弊。將磋商協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議在生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐中具有明顯優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在省市級(jí)政府可以視具體情形采取不同的方式保障磋商協(xié)議內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。譬如，當(dāng)賠償義務(wù)人對(duì)磋商協(xié)議拒不履行或不完全履行時(shí)，省市級(jí)政府可根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第50條的規(guī)定采取代履行的方式，相關(guān)修復(fù)費(fèi)用由賠償義務(wù)人負(fù)擔(dān)。另外，省市級(jí)政府還可依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第53條的規(guī)定向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。正是有國(guó)家強(qiáng)制力作為保障和堅(jiān)強(qiáng)后盾，磋商協(xié)議中約定的內(nèi)容才得以實(shí)現(xiàn)，受損害的生態(tài)環(huán)境才能得到更好的修復(fù)。應(yīng)當(dāng)注意的是，將磋商協(xié)議視為行政合同也存在弊端：其一，易造成磋商雙方地位不平等。將磋商協(xié)議認(rèn)定為行政合同，無(wú)疑承認(rèn)了省市級(jí)政府具有單方解除合同的行政優(yōu)越性，默許了省市級(jí)政府較之賠償義務(wù)人具有更強(qiáng)勢(shì)的地位。相反，賠償義務(wù)人則身處弱勢(shì)地位，其結(jié)果可能導(dǎo)致賠償義務(wù)人在磋商過(guò)程中意思表示不自由、不真實(shí)，背離了雙方自愿選擇生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商之初衷。其二，嚴(yán)重弱化磋商協(xié)議違約的救濟(jì)?！度嗣裾{(diào)解法》第1條和《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第4條均將行政協(xié)議排除在人民法院司法確認(rèn)的范圍之外，即法院調(diào)解只能受理民事協(xié)議糾紛之案件。此外，《仲裁法》第2條也將仲裁的適用范圍局限于民事法律關(guān)系之糾紛。可見(jiàn)，若將磋商協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議，那么對(duì)磋商協(xié)議履行不能或履行不充分的救濟(jì)將被嚴(yán)重弱化。

2.認(rèn)定為民事協(xié)議的利弊。相較于基于行政權(quán)力主導(dǎo)的行政協(xié)議而言，民事協(xié)議充分保障了賠償義務(wù)人的參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)與抗辯權(quán)，從而大大提高了賠償義務(wù)人對(duì)磋商協(xié)議的接受性和認(rèn)可度，這對(duì)促進(jìn)賠償義務(wù)人積極履行磋商協(xié)議以及修復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境大有裨益。除此之外，當(dāng)賠償義務(wù)人不履行或不完全履行磋商協(xié)議時(shí)，作為賠償權(quán)利人的省市級(jí)政府可采取向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行和調(diào)解、向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁等多元化救濟(jì)方式，避免磋商協(xié)議被“懸置”，有效保障磋商協(xié)議內(nèi)容之實(shí)現(xiàn)。然而，將磋商協(xié)議認(rèn)定為民事合同也存在弊端：第一，磋商協(xié)議的約束力或強(qiáng)制力減弱。在民事協(xié)議視域下，磋商協(xié)議是省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人基于私法自治原則達(dá)成的，若賠償義務(wù)人拒不履行或不完全履行磋商協(xié)議，省市級(jí)政府往往選擇申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行和調(diào)解或向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁的方式進(jìn)行，不過(guò)這些救濟(jì)方式難免耗時(shí)耗力、曠日持久，不利于及時(shí)有效解決迫在眉睫的生態(tài)環(huán)境修復(fù)問(wèn)題。第二，省市級(jí)政府對(duì)賠償義務(wù)人履行磋商協(xié)議的監(jiān)督力度不足。生態(tài)環(huán)境損害磋商分為磋商前的調(diào)查評(píng)估階段、磋商階段以及監(jiān)督實(shí)施階段。一般而言，磋商雙方達(dá)成協(xié)議后進(jìn)入監(jiān)督實(shí)施階段，省市級(jí)政府有監(jiān)督賠償義務(wù)人的履行修復(fù)義務(wù)，若將磋商協(xié)議視為民事合同，那么省市級(jí)政府本身所固有的強(qiáng)力監(jiān)督手段難以被有效實(shí)施，結(jié)果勢(shì)必不利于監(jiān)督賠償義務(wù)人履行磋商協(xié)議。

（二）認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害行政磋商協(xié)議性質(zhì)為民事協(xié)議的實(shí)踐價(jià)值

基于以上分析可知，將磋商協(xié)議定性為行政協(xié)議、民事協(xié)議在生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐中均各有利弊，但就磋商主體的地位、救濟(jì)方式以及與其他制度的關(guān)系而言，將該協(xié)議定性為民事協(xié)議更能發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的價(jià)值功能，及時(shí)有效地修復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境。

1.確保磋商主體地位平等。本質(zhì)上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度旨在借助平等協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共治理，盡管該制度帶有明顯的行政色彩，但其精髓或內(nèi)核還在于私法自治，即通過(guò)省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人的反復(fù)磋商、相互交流來(lái)達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的一致意見(jiàn)。若將磋商協(xié)議定性為行政協(xié)議，那么磋商雙方將可能因地位不對(duì)等而導(dǎo)致意思表達(dá)不自由、不真實(shí)，最終無(wú)法達(dá)成有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的共同意見(jiàn)。相反，將磋商協(xié)議定性為民事協(xié)議有助于確保省市級(jí)政府與賠償義務(wù)人的地位實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，在此基礎(chǔ)上磋商雙方才能以平等的姿態(tài)和心態(tài)進(jìn)行有效溝通、自愿對(duì)話，從而達(dá)成合乎理性、意思自治的協(xié)議。經(jīng)過(guò)相互協(xié)商而達(dá)成的磋商協(xié)議充分體現(xiàn)了賠償義務(wù)人的真實(shí)訴求，是真實(shí)意圖的表達(dá)，這有助于促使賠償義務(wù)人自愿、自覺(jué)遵守協(xié)議，提升受損的生態(tài)環(huán)境得以有效修復(fù)的可能性。

2.為救濟(jì)方式多元化提供可能。在將磋商協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議的情況下，若賠償義務(wù)人拒不履行或不完全履行磋商協(xié)議，作為賠償權(quán)利人的省市級(jí)政府有權(quán)采取代履行的方式，也有權(quán)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。此外，省市級(jí)政府還可基于行政優(yōu)越性而單方接觸磋商協(xié)議。顯然，以上救濟(jì)方式帶有濃厚的行政色彩，這與《方案》中規(guī)定的“主動(dòng)磋商、司法保障”原則相疏離，同時(shí)也背離生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商所秉持的私法自治原則。為更有效地督促賠償義務(wù)人履行磋商協(xié)議以及維護(hù)磋商雙方的合法權(quán)益，有必要建立多元化的生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商救濟(jì)體系。盡管《方案》規(guī)定省市級(jí)政府通過(guò)訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)磋商協(xié)議“履行不足”（包含拒不履行與不完全履行）的救濟(jì)，但未排除仲裁、和解、調(diào)解等多元的民事救濟(jì)方式。基于此，惟有將磋商協(xié)議定性為民事協(xié)議，才能為救濟(jì)方式的多元化提供可能。

3.實(shí)現(xiàn)與環(huán)境訴訟制度的無(wú)縫銜接?！斗桨浮芬?guī)定，省市級(jí)政府在磋商和訴訟的選擇上要“磋商前置”，即生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是提起環(huán)境損害賠償訴訟的前置條件。由于行政磋商與訴訟存在前后順序且二者均旨在救濟(jì)受損害的生態(tài)環(huán)境，因此加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度與環(huán)境損害賠償訴訟制度的銜接具有現(xiàn)實(shí)性和合理性。特別需要注意的是，針對(duì)同一生態(tài)環(huán)境損害行為，除了省市級(jí)政府有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商和訴訟外，社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)還可提起環(huán)境公益訴訟。因此，如何從頂層制度設(shè)計(jì)層面引導(dǎo)、規(guī)范以及加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商與環(huán)境訴訟制度的銜接將顯得極為必要和迫切。若將磋商協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議，那么對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的救濟(jì)（如行政強(qiáng)制）往往以行政保障優(yōu)先，而非司法保障優(yōu)先;若將磋商協(xié)議認(rèn)定為民事協(xié)議，那么對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的救濟(jì)則將以司法救濟(jì)為主。也正因此，惟有將磋商協(xié)議認(rèn)定為民事協(xié)議，生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商與環(huán)境訴訟制度銜接的障礙才能得以掃除，生態(tài)環(huán)境才能得到有效的司法保障。

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