段君君，張 林，王兆豐，徐榮強

（1．自然資源部信息中心，北京 100812；2．自然資源部政務大廳，北京 100812）

建設項目用地預審是國家管理土地資源的一項基本管理制度，在建設項目審批、核準、備案階段，對建設項目中涉及的土地利用事項進行依法依規(guī)審查。用地預審作為實施土地利用總體規(guī)劃、落實土地用途管制、嚴格控制建設用地的一項基本政策工具，在規(guī)范建設單位科學合理選址、集約節(jié)約統(tǒng)籌和利用土地、保護耕地，促進國家宏觀調(diào)控政策的落實等方面發(fā)揮著重要的作用[1]。

為貫徹落實黨的十八大精神，黨中央、國務院大力推進簡政放權、深化行政審批制度改革，轉(zhuǎn)變政府職能，向優(yōu)質(zhì)公共服務職能轉(zhuǎn)變。在土地審批領域，各級自然資源主管部門深入推進“放管服”改革決策部署與要求，不斷改進優(yōu)化現(xiàn)行建設用地審批制度，提高行政審批效率。建設項目用地預審制度自2001年建立以來，在土地管理的各個階段不斷深化創(chuàng)新，促進資源保護和統(tǒng)籌發(fā)展。為落實《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》的要求，自然資源部相繼出臺了《國土資源部關于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》（國土資規(guī)〔2018〕1號）、《關于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號）、《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）等一系列指導性文件，落實永久基本農(nóng)田保護措施，堅持最嚴格的耕地保護制度。

本文以自然資源部政務大廳歷年接收建設項目用地預審數(shù)據(jù)為基礎，對2018年報自然資源部審批的用地預審項目類型和用地規(guī)模情況進行總結(jié)和分析，梳理建設用地預審中存在的問題，為建設項目合理用地提供參考依據(jù)。

1 建設項目用地預審年度申報情況

1.1 建設項目預審申請用地規(guī)模情況

2008～2018年，政務大廳共接收建設項目用地預審項目總計2877件，申請用地總規(guī)模106萬hm2，其中耕地73.6萬hm2（永久基本農(nóng)田17萬hm2），整體呈現(xiàn)先增后降的趨勢。隨著建設項目用地預審制度的建立，強化土地行政約束力、嚴格耕地保護的意識不斷增強，在保障經(jīng)濟發(fā)展的前提下，土地資源和環(huán)境保護等問題日益受到重視（圖1）。

圖1 2008～2018建設項目用地預審申請面積

1.2 建設項目用地預審申請類別情況

建設項目用地預審申請類型主要分為：交通運輸類(公路、鐵路、機場等)、水利設施（水利樞紐、水庫、引水工程等）、能源（輸變電站、輸油氣管道、石油天然氣、煤礦等）、其他（基地、中心等）四大類。2008～2018年，建設項目用地預審申請類型中交通運輸類比重最大，共申請62.58萬hm2，平均占到每年用地預審申請總面積的58.1%；水利設施類共22.81萬hm2，能源類共17.8萬hm2，其他類共2.55萬hm2，分別平均占每年預審申請總面積的22.5%、16.8%、2.6%（圖2）。

圖2 2008～2018建設項目用地預審申請類型

2 2018年建設項目用地預審申報情況

2.1 項目用地規(guī)?？傮w情況

2018年，預審項目申請用地面積總計125540hm2。其中，農(nóng)用地88390hm2（其中耕地38253hm2，含永久基本農(nóng)田16606hm2），占用地總面積的70.4%；建設用地13766hm2，占10.98%；未利用地23276hm2，占18.6%；圍填海27hm2，占0.02%（圖3）。從項目類型看，交通運輸類項目共申請用地102000hm2，占用地總面積的81.2%；能源類項目共申請用地15800hm2，占12.58%；水利設施類項目共申請用地6587hm2，占5.2%；其他類項目共申請用地804hm2，占0.64%（圖4）。

圖3 各地類占比情況

圖4 各類型項目占比情況

2.2 交通運輸類項目用地面積漲幅明顯

2018年交通運輸類項目申請用地面積10萬hm2，占總用地面積的82.3%，為5年來最高水平（圖5）。

2018年，交通運輸類項目中，公路項目申請用地面積6.1萬hm2，占59.5%，同比增長742%；鐵路項目申請用地面積為3.9萬hm2，占37.9%，同比增長137%；其他項目申請用地面積為2583hm2，占2.6%，同比下降88.6%（圖6）。

公路項目漲幅較大與《自然資源部關于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號）的實施有著直接的關系。該文件進一步明確了允許占用永久基本農(nóng)田的重大建設項目范圍為國家級規(guī)劃明確的國家高速公路、國道及國防公路項目。同時，為解決當前地方基礎建設中存在的突出問題，加大基礎設施領域補短板力度，將省級公路網(wǎng)規(guī)劃的省級高速公路及連接深度貧困地區(qū)直接為該地區(qū)服務的省級公路項目也納入用地預審受理范圍。省級立項的公路項目占用永久基本農(nóng)田有了政策支撐，2018年公路項目建設用地預審申請用地面積呈現(xiàn)大幅增長趨勢。

圖5 近5年交通運輸類項目申請用地面積情況

圖6 交通運輸類項目申請用地面積情況

2.3 煤炭項目申請用地面積增長明顯

2018年，能源類項目申請用地面積共計1.6萬hm2，同比增長162%。其中，煤炭項目申請5304hm2，占33.5%，同比增長219%；其他項目申請10550hm2，占66.5%，同比增加137%。2016年和2017年在國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去產(chǎn)能的政策背景下，國土資源主管部門嚴格控制煤炭項目審批。2018年下半年，為落實國務院推進重大投資項目建設的決策部署，保障冬季煤炭供應，提前釋放優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，解決煤炭供需矛盾突出問題，相關部門合并審批環(huán)節(jié)，審查流程由串聯(lián)改為并聯(lián)，加快了辦理進度，煤炭項目用地預審無論是數(shù)量還是用地面積都增長明顯。

3 進一步改進和完善用地預審的建議

建設項目用地預審作為用地審批的前置程序，調(diào)控土地供應總量，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，保證項目用地合理需求，更好地落實國家用地政策,保障了土地的可持續(xù)利用。近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，土地管理形勢不斷出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)變，也存在土地利用總體規(guī)劃權威性不高、審批周期過長、土地集約節(jié)約利用程度低、用地結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象，新形勢下，建設項目用地預審制度面臨著新問題，需要進一步改進和完善[2]。

（1）完善管理制度，強化用地預審“閘門”的控制作用。強化土地利用總體規(guī)劃的權威性，建設項目用地均需符合土地利用總體規(guī)劃的要求，嚴格土地用途管制，引導建設項目依據(jù)總體規(guī)劃科學選址，節(jié)約集約用地，強化土地管理參與宏觀調(diào)控的針對性和有效性，回歸預審制度的功能定位，作為土地供應的第一道閘門，切實發(fā)揮用地預審的源頭把關作用。

（2）嚴格耕地保護，促進土地合理利用。強化現(xiàn)場踏勘和專家論證，嚴格控制建設項目占用永久基本農(nóng)田，對于占用耕地規(guī)模較大的，應當由省級自然資源主管部門負責組織踏勘論證工作，強化項目用地論證和節(jié)地評價，集約節(jié)約用地，優(yōu)化項目選址，合理避讓永久基本農(nóng)田，防止為降低投資成本而占用大量耕地特別是永久基本農(nóng)田[3]。

（3）加強用地預審跟蹤監(jiān)管。用地預審意見是項目審批（核準）的前置條件，也是建設用地審批的重要依據(jù)。加強用地預審和建設用地審批的銜接，切實發(fā)揮用地預審的前置把關作用，各級自然資源主管部門應在建設用地審批環(huán)節(jié)，加大對用地預審意見提出的相關要求落實情況的審核力度，強化跟蹤監(jiān)管，對未落實預審意見要求的，不予通過審核[4]。

（4）創(chuàng)新審批機制，優(yōu)化審批服務。在“簡政放權”的背景下，應合理劃分審批層級，優(yōu)化審批程序，調(diào)整審批權限，減少審批環(huán)節(jié)，精簡審批要件，縮短審批時限，提高審批效率，降低制度性交易成本。提高用地預審的標準化和信息化水平，建立統(tǒng)一審批平臺，將各級審批過程和結(jié)果信息共享，優(yōu)化審批服務，“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”[5]。