陸銘

從1978年到2019年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率從18%提高到了60%左右。中國(guó)用40年時(shí)間，走完了發(fā)達(dá)國(guó)家上百年才完成的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

經(jīng)過幾十年的城市建設(shè)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化取得了較大的成就。然而在過去的城鎮(zhèn)化過程中，也存在一些問題。在黨的十八大確定了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向后，人們對(duì)城鎮(zhèn)化的方向和路徑的討論逐步深入。

過去，由于土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，中國(guó)的城鎮(zhèn)化曾走過彎路：建設(shè)用地指標(biāo)被大量配置到中西部和東北那些人口流出地，在東部沿海地區(qū)（特別是大城市）這些人口流入地，土地的供應(yīng)增長(zhǎng)速度反而慢了下來，結(jié)果出現(xiàn)了城市發(fā)展中土地和人口的空間錯(cuò)配。

換句話說，有土地和住房需求的地方?jīng)]有得到充分供應(yīng)，而有土地大量供應(yīng)并建了大量工業(yè)園和新城的地方，人口卻持續(xù)流出。

出現(xiàn)空間錯(cuò)配的原因是，一方面，各地政府希望通過城市建設(shè)來拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)稅收最大化和土地增值收益最大化;另一方面，中國(guó)的城市面積擴(kuò)張又受制于城市建設(shè)用地指標(biāo)管制制度，建設(shè)用地的配置沒有按城市發(fā)展的客觀規(guī)律來實(shí)施。

最近這些年，尤其是黨的十八大以來，上述問題逐步得到?jīng)Q策者越來越多的重視。2015年中央城市工作會(huì)議提出，要尊重城市發(fā)展的規(guī)律，城鎮(zhèn)化相關(guān)政策隨之出現(xiàn)了一系列變化。2019年8月26日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提出，要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚。

首先，城市發(fā)展的導(dǎo)向已悄然出現(xiàn)變化，大城市、都市圈和城市群的概念被加強(qiáng)。加快京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。與此同時(shí)，國(guó)家級(jí)中心城市，已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極。2019年伊始，都市圈的概念又得到了強(qiáng)化，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了核心大城市對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)作用和相互之間的一體化進(jìn)程。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提出，要增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。

其次，決策層對(duì)于推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化有了更為明確的決心?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出，繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，在此前城區(qū)常住人口在100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口在100萬～300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區(qū)常住人口在300萬～500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。值得注意的是，在超大特大城市，教育水平對(duì)于積分落戶的影響將逐步削弱。

城鎮(zhèn)化的進(jìn)程是否尊重規(guī)律，關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展，是一個(gè)全局性的戰(zhàn)略選擇。

第三，為了配合人的城鎮(zhèn)化，決策層明確提出城市建設(shè)用地的配置，要和人口的流動(dòng)方向一致?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出，在安排各地區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，進(jìn)一步增加上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量的權(quán)重。在前幾年已經(jīng)提出不同地區(qū)之間可以進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)再配置的前提下，今年又提出“探索落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用”。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提出，要改革土地管理制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間。

城鎮(zhèn)化并不是為了機(jī)械地提高人口城鎮(zhèn)化的比重。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程是否尊重規(guī)律，關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展，是一個(gè)全局性的戰(zhàn)略選擇。

快速的城鎮(zhèn)化是中國(guó)的幸運(yùn)，但今天的城鎮(zhèn)化仍面臨諸多挑戰(zhàn)。中國(guó)的城鎮(zhèn)化要補(bǔ)齊短板，不僅要讓已經(jīng)在城市里生活和工作的接近三億外來人口能夠逐漸安居樂業(yè)，也要幫助一部分農(nóng)村人口就地城市化。與此同時(shí)，更應(yīng)重視人口異地城市化并向大城市集聚的客觀規(guī)律——由于大城市在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中強(qiáng)大的規(guī)模效應(yīng)和引領(lǐng)作用，人口持續(xù)向大城市集中成為全世界范圍內(nèi)的一個(gè)普遍現(xiàn)象。

城市應(yīng)該讓在此就業(yè)、居住、納稅的人們都獲得平等的社會(huì)保障和公共服務(wù)權(quán)利，這是衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化和文明程度的重要標(biāo)志，也是我們對(duì)未來城鎮(zhèn)化的美好期許。

全國(guó)城鎮(zhèn)化率排名前10的城市

數(shù)據(jù)來源：全國(guó)各地區(qū)統(tǒng)計(jì)公報(bào)或年鑒（沈陽、大連兩市為2017年數(shù)據(jù)，其他城市均為2018年數(shù)據(jù)） 制圖/ 開開