姚立新

摘要：在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善下，政府投資項(xiàng)目的開(kāi)展已經(jīng)出現(xiàn)前所未有的變化，這得益于投資計(jì)劃管理和相應(yīng)的投資規(guī)劃工作為政府投資項(xiàng)目提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，在政府投資項(xiàng)目中引入內(nèi)控理念及其COSO模型，使得政府投資項(xiàng)目的內(nèi)部控制框架得到有效建構(gòu)，最終確保內(nèi)部控制為提高投資計(jì)劃管理水平以及投資規(guī)劃效率提供幫助。

關(guān)鍵詞： COSO模型; 政府投資; 對(duì)策

一、引言

政府投資項(xiàng)目作為現(xiàn)階段社會(huì)主義公共事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施完善的中堅(jiān)力量，它對(duì)新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可或缺的推動(dòng)意義，同時(shí)政府投資項(xiàng)目的開(kāi)展現(xiàn)狀和整體效益不容樂(lè)觀。為改善政府投資項(xiàng)目的開(kāi)展現(xiàn)狀、推動(dòng)政府投資項(xiàng)目效益的提升，社會(huì)、個(gè)人、企業(yè)以及政府應(yīng)當(dāng)對(duì)COSO模型的運(yùn)用進(jìn)行思考，以期COSO模型在政府投資項(xiàng)目的科學(xué)應(yīng)用。

二、內(nèi)控理念、內(nèi)控整體框架應(yīng)用概述及COSO模型應(yīng)用內(nèi)涵

（一）內(nèi)控理念概述

內(nèi)部控制理念是我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)從國(guó)外引進(jìn)的一種企業(yè)管理理念，同時(shí)它的應(yīng)用不再局限于企業(yè)，而是包括企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)以及行政事業(yè)單位在內(nèi)的多種經(jīng)濟(jì)組織。具體而言，它是指，在一定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，單位或經(jīng)濟(jì)組織以提高經(jīng)營(yíng)管理效率為目標(biāo)，同時(shí)對(duì)各項(xiàng)資源進(jìn)行高效配置，而在單位或經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)采用的各項(xiàng)調(diào)節(jié)性的約束性的程序、方法等一系列措施。內(nèi)控理念在我國(guó)的應(yīng)用及發(fā)展基本同步于國(guó)際發(fā)展，其發(fā)展階段包括內(nèi)部牽制、內(nèi)控制度、內(nèi)控結(jié)構(gòu)及內(nèi)控整體框架等等，目前，基于內(nèi)控理念的COSO模型是十分成熟的。

（二）內(nèi)部控制整體框架應(yīng)用概述

COSO模型在政府投資項(xiàng)目中的應(yīng)用指的是，COSO框架在政府投資項(xiàng)目中的具體化，它包括模型環(huán)境、模型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、模型內(nèi)控制活動(dòng)、模型內(nèi)信息與溝通以及監(jiān)督。模型環(huán)境是內(nèi)部控制整體框架的基礎(chǔ)性支撐，它對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)的組織人員誠(chéng)信程度、倫理價(jià)值觀念、管理層經(jīng)營(yíng)理念、管理層權(quán)責(zé)配置、組織人員獎(jiǎng)懲方式等方面提出了嚴(yán)格的要求，以期模型環(huán)境的優(yōu)化。模型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指，政府投資項(xiàng)目在推進(jìn)的過(guò)程中，需要應(yīng)對(duì)多變的環(huán)境和外部因素，因而項(xiàng)目組織勢(shì)必會(huì)面臨經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此，項(xiàng)目管理層要對(duì)其進(jìn)行預(yù)測(cè)性評(píng)估，同時(shí)完善模型內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制。模型內(nèi)控制活動(dòng)，指的是組織內(nèi)在模型基礎(chǔ)上執(zhí)行各項(xiàng)管理指令的程序及流程，同時(shí)它涉及到項(xiàng)目?jī)?nèi)各員工層面的活動(dòng)，包括授權(quán)、調(diào)整、績(jī)效評(píng)估等等。模型內(nèi)信息與溝通，是指政府投資項(xiàng)目在模型基礎(chǔ)上，需要在組織內(nèi)部活動(dòng)中產(chǎn)生各種報(bào)告，比如，會(huì)計(jì)分期內(nèi)的財(cái)務(wù)報(bào)告。此外，還包括對(duì)外部事件及信息的總結(jié)性報(bào)告，使得政府投資項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)控制更加高效。模型內(nèi)監(jiān)督是指，政府投資項(xiàng)目在開(kāi)展過(guò)程中，需要對(duì)各項(xiàng)管理和控制活動(dòng)進(jìn)行職責(zé)性監(jiān)控，同時(shí)對(duì)員工執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)性監(jiān)督，最終保障政府投資項(xiàng)目的運(yùn)作質(zhì)量和效率。

（三）COSO模型的應(yīng)用內(nèi)涵

COSO模型的五個(gè)基本組分，是關(guān)乎政府投資項(xiàng)目能否科學(xué)應(yīng)用COSO框架的基礎(chǔ)，它不僅要以模型環(huán)境為基礎(chǔ)，還要把模型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及模型內(nèi)控制活動(dòng)落實(shí)到實(shí)處，確保模型內(nèi)的信息與溝通順暢，最終監(jiān)督COSO模型的有效落實(shí)。COSO模型在政府投資項(xiàng)目的應(yīng)用內(nèi)涵，就是指COSO模型對(duì)內(nèi)控目標(biāo)的達(dá)成。具體而言，包括原則性目標(biāo)和總體目標(biāo)。就總體目標(biāo)而言，需要項(xiàng)目參與者關(guān)注三方面內(nèi)容：一是關(guān)注政府機(jī)構(gòu)有關(guān)法律法規(guī)及單位內(nèi)規(guī)則的執(zhí)行。這需要政府投資項(xiàng)目具備充足的合規(guī)性。二是糾錯(cuò)防舞弊機(jī)制的完善。這需要投資規(guī)劃的執(zhí)行和監(jiān)督同時(shí)得到落實(shí)。三是保障信息的真實(shí)性和可靠性。這需要項(xiàng)目?jī)?nèi)溝通機(jī)制的幫助，同時(shí)對(duì)投資計(jì)劃管理中的風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行及時(shí)的察覺(jué)，以確保政府投資項(xiàng)目的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，最終促進(jìn)項(xiàng)目目標(biāo)的達(dá)成。就原則性目標(biāo)而言，需要項(xiàng)目各方參與者關(guān)注合法性目標(biāo)、全程控制目標(biāo)、權(quán)責(zé)獎(jiǎng)懲目標(biāo)以及、關(guān)鍵點(diǎn)管控目標(biāo)以及信息反饋目標(biāo)的達(dá)成，以確保內(nèi)項(xiàng)目?jī)?nèi)的控制、獎(jiǎng)懲、權(quán)責(zé)明晰，同時(shí)保障項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)受到監(jiān)控，最終促進(jìn)項(xiàng)目信息的及時(shí)反饋和落實(shí)。

三、強(qiáng)化投資計(jì)劃管理的內(nèi)控對(duì)策

（一）優(yōu)化模型控制環(huán)境

為堅(jiān)實(shí)COSO模型的應(yīng)用基礎(chǔ)，政府投資項(xiàng)目需要優(yōu)化模型的控制環(huán)境，以保障投資計(jì)劃管理的高水平、高質(zhì)量。具體而言，要從控制文化、控制人力資源、控制制度建設(shè)入手。就控制文化而言，就是指政府投資項(xiàng)目需要切實(shí)完善風(fēng)險(xiǎn)觀念、內(nèi)控意識(shí)等內(nèi)控文化有關(guān)的意識(shí)認(rèn)知建設(shè)。這需要從政府領(lǐng)導(dǎo)層及項(xiàng)目參與單位的負(fù)責(zé)人入手，確保項(xiàng)目各方對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)及態(tài)度不歪曲。同時(shí)，對(duì)投資計(jì)劃管理的參與者實(shí)施財(cái)經(jīng)法規(guī)培訓(xùn)，確保其法律意識(shí)健全。在意識(shí)認(rèn)知建設(shè)的最后環(huán)節(jié)，政府投資項(xiàng)目的參與單位需要對(duì)自身內(nèi)控制度進(jìn)行完善，確保內(nèi)控制度符合項(xiàng)目特征，最終確保內(nèi)控制度對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、合法化的作用。就控制人力資源而言，需要項(xiàng)目參與者進(jìn)一步完善科學(xué)的高效的人力資源管理體系。這需要政府及項(xiàng)目參與單位對(duì)項(xiàng)目所需的人力資源進(jìn)行分析和設(shè)計(jì)，確保項(xiàng)目?jī)?nèi)的人力資源高效配置，同時(shí)，對(duì)投資計(jì)劃管理工作人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行系統(tǒng)化提升，確保其工作能力滿(mǎn)足政府投資項(xiàng)目的要求，包括政府投資項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目估價(jià)、信息應(yīng)用、經(jīng)濟(jì)分析等層面的要求，最終確保投資計(jì)劃管理人員在工作中勝任崗位。就控制制度建設(shè)而言，不僅包括內(nèi)控制度的完善，還包括對(duì)投資計(jì)劃管理制度的完善，這需要將投資計(jì)劃管理制度落實(shí)到政府投資項(xiàng)目的全過(guò)程和各階段，使得政府投資項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)受到管控和監(jiān)督。

（二）強(qiáng)化模型風(fēng)險(xiǎn)管理

無(wú)論是項(xiàng)目投資計(jì)劃管理，還是項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制建設(shè)，都離不開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的支撐，反之，投資計(jì)劃管理面臨的問(wèn)題將會(huì)頻繁出現(xiàn)。所以，COSO模型應(yīng)用環(huán)境下的政府投資項(xiàng)目，需要進(jìn)一步強(qiáng)化模型風(fēng)險(xiǎn)管理，具體而言，包括三方面內(nèi)容：一是加強(qiáng)項(xiàng)目參與單位的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)文化建設(shè)。這需要政府投資項(xiàng)目從組織管理、技術(shù)復(fù)雜性等多角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和分類(lèi)，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目參與者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)實(shí)現(xiàn)由上至下、由淺至深的傳播和培養(yǎng)，最終促使項(xiàng)目參與者充分認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)、建構(gòu)統(tǒng)一性較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)理念。二是設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃。這需要政府機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目參建單位共同探討，依據(jù)項(xiàng)目不同開(kāi)展階段、不同風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別，對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程和各階段的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行影響力分析、對(duì)策分析，最終確保風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性。三是完善風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策中的風(fēng)險(xiǎn)回避策略。這是指，為消除風(fēng)險(xiǎn)或消除風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的潛在條件，對(duì)項(xiàng)目投資計(jì)劃進(jìn)行適應(yīng)性改動(dòng)或變化，以求得風(fēng)險(xiǎn)緩解的對(duì)策。這需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生因素進(jìn)行深入剖析，以降低風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生概率來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)回避也可以成為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的一種形式，這是指，把項(xiàng)目執(zhí)行中預(yù)測(cè)到的風(fēng)險(xiǎn)向外部轉(zhuǎn)移，使得項(xiàng)目參與單位及政府不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最終確保風(fēng)險(xiǎn)管理的前瞻性和及時(shí)性。

（三）對(duì)投資管理的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行強(qiáng)化控制

為確保政府投資項(xiàng)目的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，項(xiàng)目權(quán)重者需要對(duì)投資管理的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行強(qiáng)化控制，這不僅是對(duì)部分有巨大影響力、推動(dòng)力的控制點(diǎn)強(qiáng)化，同時(shí)也是對(duì)決定項(xiàng)目整體成效的控制點(diǎn)強(qiáng)化。政府投資項(xiàng)目需要對(duì)已經(jīng)明確的投資管理關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行控制，比如，對(duì)立項(xiàng)階段的關(guān)鍵點(diǎn)控制，包括初期的投資評(píng)估與審查、合同管理、督查設(shè)計(jì)等等。再或者是，項(xiàng)目實(shí)施階段的關(guān)鍵點(diǎn)控制，包括項(xiàng)目預(yù)算管理、項(xiàng)目?jī)r(jià)差編制報(bào)告、年度投資計(jì)劃等等。進(jìn)一步對(duì)關(guān)鍵點(diǎn)實(shí)施控制，需要政府投資項(xiàng)目的有關(guān)節(jié)點(diǎn)使用更精細(xì)化的管理工具，比如，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算管理要使用全面預(yù)算管理工具，使得項(xiàng)目全過(guò)程的各項(xiàng)費(fèi)用與支出受到控制，最終為項(xiàng)目提高綜合效益水平而服務(wù)。

四、結(jié)論

綜上所述，政府投資項(xiàng)目在應(yīng)用COSO模型的過(guò)程中，需要對(duì)內(nèi)部控制理念及其整體框架進(jìn)行深入認(rèn)識(shí)，確保內(nèi)部控制在政府投資項(xiàng)目中的有效實(shí)施，同時(shí)依據(jù)項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)情況，探尋強(qiáng)化投資計(jì)劃管理的內(nèi)控對(duì)策，以確保項(xiàng)目總體效益的提升。

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