文豐安

摘要：轉(zhuǎn)型期的中國，價(jià)值多元以及階層分化凸顯，在基層社會，個人的社會角色比較突出，但各社會角色間存在一定的沖突。當(dāng)前，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的角色困擾表現(xiàn)為：角色不為與不當(dāng)、角色扮演的邏輯困難、角色扮演的現(xiàn)實(shí)困難、網(wǎng)絡(luò)政治背景下基層領(lǐng)導(dǎo)干部社會角色的污名化之困、傳統(tǒng)基層領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)代基層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威意識的差異性之困等方面。為了實(shí)現(xiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部社會角色轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)其服務(wù)意識等方面目標(biāo)，需要從增強(qiáng)科學(xué)決斷能力、轉(zhuǎn)變官位意識為公民意識、用法治化方法解決角色沖突、注重角色義務(wù)與角色權(quán)益均衡、一把手的角色博弈與應(yīng)變策略、建立從官本位到民本位轉(zhuǎn)變的保障機(jī)制等方面進(jìn)行化解與治理。

關(guān)鍵詞：基層領(lǐng)導(dǎo)干部;社會角色;角色沖突;角色轉(zhuǎn)化;基層治理

中圖分類號：D261?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號：1008-5831（2019）06-0150-09

一、學(xué)術(shù)研究述要

近年來，學(xué)術(shù)界許多學(xué)者都對領(lǐng)導(dǎo)干部的社會角色沖突進(jìn)行了研究，也取得了相對豐碩的研究成果。比如：山成忠在《角色沖突視角下的腐敗問題及其治理》一文中提出，領(lǐng)導(dǎo)干部主要有兩大類的角色沖突，一是角色內(nèi)的沖突，也就是當(dāng)官和當(dāng)大官以及當(dāng)官和發(fā)財(cái)?shù)葲_突，二是角色之間的沖突，也就是領(lǐng)導(dǎo)角色與其所擔(dān)負(fù)的其他角色之沖突[1];齊衛(wèi)華、紀(jì)光欣在《領(lǐng)導(dǎo)干部既要當(dāng)“好官”又要做“好人》一文中提出，領(lǐng)導(dǎo)干部存在著職業(yè)性的“經(jīng)濟(jì)人”與“社會人”的角色性價(jià)值沖突， 也存在著職位規(guī)則和社會角色要求間的價(jià)值沖突[2];柯華、王東在《領(lǐng)導(dǎo)干部的角色困境及出路》一文中提出，領(lǐng)導(dǎo)干部一方面要遵守政治學(xué)規(guī)范代理行使公共權(quán)力，同時也要遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)法則維系常規(guī)個人行為[3]，這兩種使命在角色方面因規(guī)定的不兼容而產(chǎn)生張力和沖突，嚴(yán)重情況下會導(dǎo)致行政行為的失范以及角色關(guān)系的扭曲[3];林本庸在《轉(zhuǎn)型期領(lǐng)導(dǎo)干部的角色沖突與化解之方》一文中提出，在當(dāng)前，我國領(lǐng)導(dǎo)干部面臨著多元而復(fù)雜的工作以及生活方面的情境，他們所承受到的角色沖突也更為突出和尖銳，處理好角色之間的關(guān)系既是領(lǐng)導(dǎo)干部綜合能力水平的表現(xiàn)，也是政府公信力的體現(xiàn)，是作為領(lǐng)導(dǎo)干部的必修課[4]。對于加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作方面，許多學(xué)者均進(jìn)行過相應(yīng)的研究，對于基層領(lǐng)導(dǎo)干部工作的重要性方面，虞崇勝提出，“火車跑得快，全靠車頭帶?；鶎咏M織建設(shè)搞不搞得好，關(guān)鍵在基層干部”[5];李紅剛認(rèn)為，“按照法治限定的制度化、程序化、規(guī)范化的方式開展行政行為， 使領(lǐng)導(dǎo)干部在長期的實(shí)踐中自然而然養(yǎng)成按法律要求、法治精神辦事的思維習(xí)慣”[6]。對于基層領(lǐng)導(dǎo)干部的角色沖突化解，邵超提出，“積極化解信訪矛盾，維護(hù)訪民的合法權(quán)益， 是領(lǐng)導(dǎo)干部角色屬性的內(nèi)在要求”[7];劉蘭華則強(qiáng)調(diào)，“基層公務(wù)員群體的素質(zhì)和能力，關(guān)系到黨和政府的群眾基礎(chǔ)與政府形象”[8]。

當(dāng)前，在學(xué)術(shù)界已有的眾多研究成果中，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部社會角色沖突的研究較少，更沒有提出如何破解此類角色沖突的有效辦法，本文就此進(jìn)行一些研究，以期為后續(xù)研究提供一定的參考。

二、基層領(lǐng)導(dǎo)干部社會角色沖突分析

在社會學(xué)領(lǐng)域，角色指的是人在社會生活中所形成的、與其在某種社會關(guān)系中確定的地位以及身份相一致且要符合特定社會之期望的一整套行為方式的規(guī)范[9]。特別是對于基層領(lǐng)導(dǎo)干部角色多元，又要直面群眾的實(shí)際情況，他們工作的好壞直接影響到黨在基層工作的順利開展，新時代基層干部面臨千載難逢的發(fā)展機(jī)遇，亦面臨前所未有的職業(yè)挑戰(zhàn)。事實(shí)上，人民日益增長的美好生活需要對基層干部提出了更高的社會服務(wù)和市場管理要求;“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，對基層干部的綜合工作能力和水平提出了新挑戰(zhàn)。作為現(xiàn)代生產(chǎn)和社會分工的直接產(chǎn)物，職業(yè)角色為其他社會角色扮演（如家庭角色）提供物質(zhì)條件，所以，職業(yè)角色在同一個體的角色群中處于支配地位， 而其他角色與職業(yè)角色之間的沖突也通常具有更大強(qiáng)度。領(lǐng)導(dǎo)干部必須遵守特殊的角色規(guī)范，“黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和先進(jìn)性要求決定了……黨是肩負(fù)神圣使命的政治組織，黨員是有著特殊政治職責(zé)的公民”。這種特殊的束縛是領(lǐng)導(dǎo)干部角色扮演的邏輯難點(diǎn)，與資源短缺等困難一起，容易導(dǎo)致和形成經(jīng)常性的角色沖突[3]。顯然，這種角色沖突主要表現(xiàn)為基層領(lǐng)導(dǎo)干部的社會角色沖突，而社會角色沖突多指個人在所履行的兩個或多個社會角色之間或角色與人格之間，有難以相容感，角色沖突也可發(fā)生于個人遭受來自不同群體的不可調(diào)和的壓力，或出現(xiàn)在角色定位相對模糊之時。

（一）基層領(lǐng)導(dǎo)干部社會角色不為與不當(dāng)

社會角色具有四個基本屬性。一是社會性：任何一種角色都是在一定社會關(guān)系結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生和存在的，都是生產(chǎn)關(guān)系、社會習(xí)俗、組織文化等因素共同作用的結(jié)果;二是流變性：角色的權(quán)利、義務(wù)和規(guī)范隨其所處的社會序列及其關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化而變化，或是修飾性變化，或是根本性變化，但變化之后的角色仍需保持與其所屬社會序列及關(guān)系結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào);三是伴生性：任何一種社會角色的產(chǎn)生與形成，都必然有另一種與之對應(yīng)的社會角色同時產(chǎn)生與形成，兩者始終相伴相生;四是排他性：世界上不存在角色權(quán)利、角色義務(wù)、角色規(guī)范都完全一樣的兩種角色，任何一個角色扮演對角色負(fù)載者提出的資源要求都必然影響著其他角色扮演的實(shí)現(xiàn)。顯然，角色的排他性是角色沖突發(fā)生的直接原因。

基層領(lǐng)導(dǎo)干部既是遵守政治學(xué)規(guī)范代理行使公共權(quán)力的特殊人群，也是遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)法則維系日常生活的一般個人。這兩種不同角色因其各自內(nèi)在規(guī)定的不兼容而造成經(jīng)常性的沖突和張力，可能導(dǎo)致公共權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)干部角色關(guān)系的扭曲，甚至導(dǎo)致行政行為失范。部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部角色扭曲主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是組織紀(jì)律渙散?；鶎庸ぷ鞣彪s，更需要基層干部全身心投入其中，基層干部帶著不滿和怨懟情緒只會影響其工作效率和成果。長期處于這種狀況下，基層領(lǐng)導(dǎo)干部只會越來越被利己主義的思想所侵蝕，只關(guān)注于如何為自身謀取利益，忽略人民群眾的政治需求和自身責(zé)任所在。二是矛盾積壓難解。過多的思想顧慮和不滿，只會給基層干部帶來過多思想壓力和煩惱，原有的社會角色矛盾和沖突問題只會更加錯綜復(fù)雜，而不能得到有效解決。另外，一些基層干部身上存在著避難而就易、避重而就輕的工作態(tài)度以及方法，原有的問題和矛盾不能及時得到解決而長期積壓，使得基層工作局面陷入困境。三是工作難如人意。在市場經(jīng)濟(jì)唯利特性的主導(dǎo)下，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部過分專注于個人利益，利用自身的職權(quán)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，為自身謀私利。四是基層干部形象丑化。近年來，個別基層領(lǐng)導(dǎo)干部存在的難作為、不作為以及亂作為等現(xiàn)象被網(wǎng)絡(luò)和其他途徑過度渲染，使基層干部的群體形象在群眾中變得比較粗俗、暴躁和淺薄，嚴(yán)重影響了黨和政府形象，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威造成了較大影響。

（二）基層領(lǐng)導(dǎo)干部社會角色扮演的邏輯困難

作為角色存在的個人，任何尋求“快樂超過痛苦”的“生存平衡”的努力都是應(yīng)然的本能。基于同樣的原則，基層領(lǐng)導(dǎo)干部可以在一般社會規(guī)范（道德的和法律的）框架內(nèi)，自由地選擇解決角色沖突的方式。因角色具有排他性，人們常常會因角色較多而容易產(chǎn)生過程心理壓力和角色沖突，經(jīng)常會表現(xiàn)出兩難的困境。但是，從基層領(lǐng)導(dǎo)干部職業(yè)角色的產(chǎn)生方式、職業(yè)權(quán)力的來源及本質(zhì)看，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的角色扮演同時具有公務(wù)性和利他性沖動。在這種情況下，職業(yè)所要求他的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，常常集中于基層領(lǐng)導(dǎo)干部的公益要求和利己沖動之沖突，從而使其行為選擇出現(xiàn)困境，其“公共性”與其本我原始欲望的“為己性”產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾，表現(xiàn)在個別基層領(lǐng)導(dǎo)干部面對發(fā)展的新形勢、新任務(wù)、新要求時，擔(dān)當(dāng)意識薄弱，滿足現(xiàn)狀、不思進(jìn)取，工作方法老舊、改革創(chuàng)新意識不強(qiáng);出現(xiàn)畏首畏尾、不敢擔(dān)當(dāng)，甚至不作為，信奉“只要不出事、寧愿不做事”，“多一事不如少一事、不求有功但求無過”的懈怠現(xiàn)象。這種邏輯沖突就是基層領(lǐng)導(dǎo)干部角色沖突的邏輯困難所在。這種矛盾一旦產(chǎn)生，其常見的結(jié)果就是代理關(guān)系的扭曲以及行政行為正當(dāng)性遭到質(zhì)疑。這種情況較少受到制度差異性的影響，因?yàn)樵诎l(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件之下，商品的交換原則也同樣會滲透到黨內(nèi)生活中來，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。

（三）基層領(lǐng)導(dǎo)干部角色扮演的現(xiàn)實(shí)困難

實(shí)踐中，基層領(lǐng)導(dǎo)干部角色扮演困難的原因在于資源相對緊張的現(xiàn)實(shí)與行為困境中的決策成本。相對緊張的一系列現(xiàn)實(shí)資源，就是有用性之存在，而資源的相對性緊張正是由物質(zhì)所產(chǎn)生的，包括外部時間資源、空間資源、物質(zhì)資源、權(quán)力資源、人際關(guān)系資源等，這是不由基層干部自身所決定，而是由其內(nèi)部資源即個人的知識、精力、技能以及經(jīng)驗(yàn)等因素所決定的，這也導(dǎo)致了基層領(lǐng)導(dǎo)干部的常識專業(yè)化與職責(zé)專門化之間的現(xiàn)實(shí)矛盾。對基層干部個體而言，由于其處于一定職業(yè)生涯中，擁有對一些資源的支配權(quán)，其作出的決策有可能會產(chǎn)生一定的社會影響，有的影響甚至還比較深遠(yuǎn)，這不但會對自己的利益產(chǎn)生影響，也有可能會影響到他人的工作甚至生活。事實(shí)上，任何一項(xiàng)決策均不能做到盡善盡美，難免會使一些利益受到限制而出現(xiàn)難以避免的損失，這些決策成本勢必導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部決策時處于果敢與謹(jǐn)慎的現(xiàn)實(shí)矛盾中。行為困境中的決策成本即角色沖突的結(jié)果，表現(xiàn)為不斷加深其行為困境。對基層領(lǐng)導(dǎo)干部而言，起支配作用的職業(yè)角色規(guī)范要求他們經(jīng)常性地進(jìn)行自我剝離，才能滿足組織期望進(jìn)而加強(qiáng)組織力量。

（四）網(wǎng)絡(luò)背景下基層領(lǐng)導(dǎo)干部社會角色公信力難以建立

近年來，在互聯(lián)網(wǎng)信息傳播技術(shù)的支持下，傳播環(huán)境發(fā)生劇變，社會管理層在信息的生產(chǎn)、傳播以及監(jiān)督、調(diào)控等方面的優(yōu)勢被不斷消解[10]。作為社會管理、社會服務(wù)職責(zé)的主要承擔(dān)方并享有公權(quán)力的政府基層領(lǐng)導(dǎo)干部，在此傳播環(huán)境下的公眾形象不斷遭遇挑戰(zhàn)并面臨危機(jī)，這已然成為一大障礙性因素，嚴(yán)重影響了政府形象及其相關(guān)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部的不為和不當(dāng)行為，導(dǎo)致其公眾形象遭受社會詬病，表現(xiàn)在利用職務(wù)之便、濫用公權(quán)力進(jìn)行貪污、受賄、非法占有公共資源或他人財(cái)產(chǎn)等直接經(jīng)濟(jì)犯罪行為，也表現(xiàn)為基層領(lǐng)導(dǎo)干部為特定關(guān)系人（包括家人、行賄人、情人、親戚等）謀取不正當(dāng)權(quán)利，包庇維護(hù)特定關(guān)系人因違法所得利益等間接涉法行為，或者出現(xiàn)以暴力手段危害社會安全或他人的人身、生命、財(cái)產(chǎn)安全等嚴(yán)重違法行為。少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部生活方式腐化奢侈，生活態(tài)度輕浮墮落，道德淪喪作風(fēng)低下，某些基層領(lǐng)導(dǎo)干部甚至隨意發(fā)表過激言論或不斷出現(xiàn)舉止失當(dāng)現(xiàn)象。此外，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部借用公務(wù)名義進(jìn)行公款吃喝、公車私用等徇私現(xiàn)象已成為“常態(tài)”。這些行為經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)的大肆傳播和輿論的無限發(fā)酵，導(dǎo)致政府基層領(lǐng)導(dǎo)干部公眾形象出現(xiàn)危機(jī)，從而導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部整體形象嚴(yán)重受損。所以，我們必須“強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，遵循傳播規(guī)律，走好網(wǎng)上群眾路線，全面提升適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略的能力素質(zhì)[11]。尤其在大數(shù)據(jù)時代，迫切要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成新的工作素養(yǎng)，創(chuàng)新新的實(shí)踐方式，掌握新的研究范式，因事而化、因時而進(jìn)、因勢而新，做好新時代條件下基層領(lǐng)導(dǎo)干部的各項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)工作[12]。

（五）傳統(tǒng)與現(xiàn)代基層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威意識的差異性

基層領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和政府最貼近人民群眾的代表，其一言一行均代表著黨和政府的形象，重要性不言而喻。廣大基層領(lǐng)導(dǎo)干部多年來為社會主義建設(shè)和全面建成小康社會以及中華民族的偉大復(fù)興所作出的努力和成效是顯而易見的，也必須得到高度肯定和贊揚(yáng)。但是，隨著中國特色社會主義全面深化改革的推進(jìn)，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部被市場經(jīng)濟(jì)的“利益性”所蠱惑，思想上產(chǎn)生了一系列問題，甚至嚴(yán)重破壞了黨和政府的形象以及黨群、干群關(guān)系。事實(shí)上，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威主要來源于職務(wù)和信任，其職務(wù)和權(quán)利由人民賦予，而信任則主要是在基層實(shí)踐過程中由自己的品德、才華、執(zhí)政能力和工作方法所產(chǎn)生?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部的信任與權(quán)威關(guān)系其業(yè)績、活動的成敗以及事業(yè)的興衰。個別基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)威意識較為淡漠，一味追求權(quán)力方面的權(quán)威，以為權(quán)力越大威望就越大，對其自身的品德、能力、政績以及才智方面的要求則逐漸放松，加之某些基層干部濫用權(quán)力致使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威下降等，權(quán)威的公信力在群眾中大大下降、大打折扣。在中國特色社會主義新時代，由于黨情、國情和世情均發(fā)生了重大變化，新時代基層領(lǐng)導(dǎo)干部與傳統(tǒng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威性存在交大差異。尤其是中華人民共和國成立70年來，政府、組織逐漸向規(guī)范的法治型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變，領(lǐng)導(dǎo)干部對資源的支配能力不斷發(fā)生變化。在社會轉(zhuǎn)型過程中，資源類型更多，決策也更公開透明化，關(guān)鍵職位對資源的分配和使用不再具有絕對的決定性作用，這也導(dǎo)致一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部不再迷信權(quán)威型管理，而是在工作之外加強(qiáng)社交行為和人際交往，一旦私人感情過于密切，權(quán)威與公正的領(lǐng)導(dǎo)角色讓渡與帶有感情化的社交角色，就有可能造成公共權(quán)力與關(guān)系角色的沖突，對決策和權(quán)力的運(yùn)行造成負(fù)面影響，進(jìn)而弱化領(lǐng)導(dǎo)的職業(yè)角色。

三、基層領(lǐng)導(dǎo)干部社會角色不當(dāng)?shù)幕馀c治理路徑

化解基層領(lǐng)導(dǎo)干部社會角色沖突與不當(dāng)困境，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，學(xué)習(xí)和創(chuàng)新相關(guān)理論，加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，處理好與廣大人民群眾的關(guān)系，樹立好正確的權(quán)力觀、政績觀和群眾觀，發(fā)揮好黨的基層執(zhí)政的基礎(chǔ)性作用。

（一）轉(zhuǎn)變官位意識為公民意識

基層領(lǐng)導(dǎo)干部公民意識的強(qiáng)化，就是要在基層推進(jìn)平等意識和責(zé)任意識，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要從一個國家公民的角度來考慮其所面對的人、事物和事件，時刻警醒，而不必是卑微的，也不必以平民自居。同時基層領(lǐng)導(dǎo)干部也不要因?yàn)樽约簱碛幸欢ǖ穆毼换蛘邫?quán)力，而生出高人一等的特權(quán)意識，而應(yīng)該不斷強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的角色定位和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

第一，加強(qiáng)對基層干部的思想政治教育工作。思想問題重在預(yù)防，其本質(zhì)就是要把握好各種機(jī)會，利用各種形式提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部的政治思想素質(zhì)，從而切實(shí)地抓好對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的思想政治教育工作。首先，加強(qiáng)對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)。長期堅(jiān)持不懈地采取多種形式抓好基層干部的學(xué)習(xí)以及培訓(xùn)工作，積極提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的思想政治素質(zhì)，幫助他們提高政治理論、科學(xué)文化等方面的水平以及依法辦事的能力，牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨不動搖，加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部正確世界觀和價(jià)值觀、人生觀的建立和改造。其次，幫助基層領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立終身學(xué)習(xí)理念。在實(shí)際教育工作中，幫助基層干部適應(yīng)瞬息萬變的社會發(fā)展形勢，要注重檢查督促和考核，并積極保障其教育的長期性和多樣性，將短期與長期學(xué)習(xí)安排、計(jì)劃相結(jié)合，樹立活到老學(xué)到老的學(xué)習(xí)意識。最后，不斷地端正和深化基層領(lǐng)導(dǎo)干部的思想意識，抓好其理論學(xué)習(xí)，增強(qiáng)其民主、責(zé)任、服務(wù)以及公仆四個方面的意識，積極開展批評與自我批評，在教育和學(xué)習(xí)中挖掘各種思想問題的根源，達(dá)到提高其思想政治素質(zhì)的目的。

第二，注重基層領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理。基層領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是紀(jì)檢監(jiān)督部門，他們能夠在追查違紀(jì)行為，治理基層腐敗方面有較大的作為，但在監(jiān)督管理方面仍有一些可以改進(jìn)的地方，仍然需要進(jìn)一步加大監(jiān)督的力度，提高監(jiān)督的可操作性和針對性，使基層領(lǐng)導(dǎo)干部在思想和行動上與上級黨組織保持高度一致，樹立正確的權(quán)力觀、金錢觀、利益觀和地位觀，能夠時刻抵得住誘惑以及經(jīng)得起各方面的考驗(yàn)。當(dāng)然，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部思想方面的問題，除了制約和監(jiān)督以外，更需要加強(qiáng)管理，要把各種消極腐敗的思想消滅在源頭。通過制度對其進(jìn)行相應(yīng)的約束，不斷完善相關(guān)的考核、評估和評議，對基層領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督管理。顯然，通過加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，建章立規(guī)，并長期不懈的執(zhí)行，一定會取得良好的效果。

第三，注重基層干部工作積極性的保護(hù)和調(diào)動。一方面要注重提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)待遇，要根據(jù)社會實(shí)際情況的變化，積極提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工資待遇，不能讓他們成為低收入群體，而應(yīng)讓其安心基層工作，在一定程度上鼓舞其辦事和說話的士氣，提高其基層工作的威信。另一方面要提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的政治待遇，防止一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部因受到年齡、學(xué)歷等方面因素的限制而得不到提升，出現(xiàn)所謂的天花板效應(yīng)。如果沒有了工作的積極性，在工作中就可能出現(xiàn)得過且過混日子的現(xiàn)象，因此在可能情況下應(yīng)適當(dāng)提升其職級。同時要關(guān)心基層領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)際困難，要急他們所急，想他們所想，解他們所憂，防止非工作因素對他們產(chǎn)生消極的影響，進(jìn)而大力提升他們的工作積極性，讓他們時刻感受到組織和集體的溫暖，時刻以高度的熱情投身于基層工作。

第四，制定出臺一系列向基層傾斜的政策。為了從根本上解決基層領(lǐng)導(dǎo)干部思想上的顧慮和問題，需要制定一些向基層傾斜的政策。首先，要解決人的問題，克服論資排輩現(xiàn)象，打破干部選拔中交流選拔的界限，注重在干部交流和選拔干部時向基層傾斜，注重對基層優(yōu)秀干部的選拔和重用，并盡可能將是否在基層鍛煉作為提拔的條件之一。其次，要在經(jīng)濟(jì)方面向基層傾斜，根據(jù)基層的實(shí)際情況建立和完善相關(guān)政策，消除基層領(lǐng)導(dǎo)干部的顧慮和不滿，既在精神上關(guān)心他們，也在物質(zhì)上關(guān)心他們，這樣就可以極大地調(diào)動基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性，創(chuàng)造出輝煌的基層工作業(yè)績。

（二）用法治化方法解決角色沖突

加強(qiáng)對基層領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)的培育，不斷完善制度建設(shè)，查漏補(bǔ)缺，嚴(yán)格遵循有法可依、有法必依的法律精神，提高執(zhí)法辦事的能力，規(guī)范其基層治理行為。

第一，要加強(qiáng)對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育，樹立法律意識，培養(yǎng)法律素養(yǎng)。幫助他們清醒地認(rèn)識到黨中央的各項(xiàng)決議，以及全民依法治國的嚴(yán)肅性和緊迫性，使他們在法律面前產(chǎn)生敬畏之心，超越法律的行為不敢犯、不能犯，完善剛性約束，并且致力于帶頭守法、遵法。

第二，要加強(qiáng)制度建設(shè)，完善現(xiàn)有制度不足，及時查漏補(bǔ)缺，完善制度體系，切實(shí)把黨政工作制度化、規(guī)范化。把工作中新明確的各類規(guī)范和準(zhǔn)則及時上升為制度，納入規(guī)范的軌道之中，形成長效。同時，堅(jiān)持依法決策、科學(xué)決策。在新政策出臺前，要建立試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)單位，在試點(diǎn)地區(qū)和單位進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)，確保其合理合法合乎規(guī)律，然后根據(jù)試用的結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，最后形成行之有效的政策。

第三，要完善決策機(jī)制。加強(qiáng)公眾的參與度，切實(shí)保障公開公正公平，要廣泛聽取人民群眾的建議和意見，多渠道收集意見，開展各類公示和聽證制度，集中民意，在實(shí)際的決策過程中要集體決策，群策群力，充分聽取各方面的意見建議，以確保決策的科學(xué)性、民主性、公開性等。

第四，要推進(jìn)公正和廉潔執(zhí)法，積極規(guī)范執(zhí)法的行為。在基層，必須特別注重和提高執(zhí)法的公正性，在執(zhí)法過程中要強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)格地落實(shí)在執(zhí)法方面的責(zé)任，增強(qiáng)執(zhí)法方面的公信力，著力提高依法辦事的能力，使基層領(lǐng)導(dǎo)干部在基層的行政過程中成為推進(jìn)基層治理法治化的積極組織者、有力促進(jìn)者、自覺實(shí)踐者[13]。

第五，面對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的思想問題，要采取知其然、知其所以然的態(tài)度。不可一味打壓，或片面看待問題，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的做法不能真正解決問題，也并不可取。實(shí)踐中，我們要從掌握規(guī)律著手，了解其矛盾所在，出臺一系列具有操作性和可行性的措施，標(biāo)本兼治、疏堵結(jié)合，從而逐步實(shí)現(xiàn)對基層干部的制度化、人性化、科學(xué)化管理，努力將基層領(lǐng)導(dǎo)干部的各種思想問題化解在萌芽狀態(tài)。

（三）注重角色義務(wù)與角色權(quán)益的均衡

角色，決定了責(zé)任;責(zé)任，意味著擔(dān)當(dāng)。從大量的調(diào)查研究可以知道，問題雖然表現(xiàn)在基層，但癥結(jié)還是在基層領(lǐng)導(dǎo)干部身上。究其根源，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部的“角色”意識是問題的要害，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部擺不正自己的角色位置，在什么場合要充當(dāng)什么樣的角色并不清楚，角色意識淡化，出現(xiàn)“缺位”“錯位”“虛位”等角色紊亂現(xiàn)象。實(shí)際上，每個人都要承擔(dān)一定的義務(wù)和職責(zé)，都會扮演多種角色，由法律與制度所規(guī)定的公共角色和政治角色是黨員干部的獨(dú)特角色，而任何角色都是有邊界的，不同角色不可混淆。顯然，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須主動擔(dān)當(dāng)特定角色賦予的責(zé)任。

第一，謹(jǐn)防“角色錯位”。古人云：“在其位，謀其政;司其職，負(fù)其責(zé)。”管理部門及基層領(lǐng)導(dǎo)干部必須真正地回歸到“角色本位”，大膽“用足”法律和制度所賦予的每一項(xiàng)權(quán)力，讓權(quán)力能夠最大限度地轉(zhuǎn)化為持續(xù)有效的公共服務(wù)。一是遵循規(guī)律，加強(qiáng)政策服務(wù)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部要立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點(diǎn)，做好制度的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略的規(guī)劃布局，為區(qū)域發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境，要根據(jù)本地的實(shí)際情況，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，在自己所管理的范圍內(nèi)做好規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)，為自己的角色正位，切實(shí)為基層服好務(wù)。二是資源扶持，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理。要科學(xué)合理配置資源，克服“四風(fēng)”弊端，要把“好鋼用在刀刃上”，將有限的經(jīng)費(fèi)最大限度地用到迫切需要開展的工作中，并創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制和管理形態(tài)，營造良好的區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

第二，改善基層領(lǐng)導(dǎo)干部公眾形象的關(guān)鍵在于“糾偏”。在中國特色社會主義新時代，基層領(lǐng)導(dǎo)干部需要注重并不斷樹立在基層群眾中的良好形象，立足于糾正基層領(lǐng)導(dǎo)干部群體中普遍存在的角色認(rèn)知偏差，樹立客觀理性的角色認(rèn)知。通過循循善誘的方式方法引導(dǎo)基層領(lǐng)導(dǎo)干部樹立先進(jìn)的社會公德意識，努力形成并不斷強(qiáng)化“為官服務(wù)于民”的思想境界，不斷強(qiáng)化“清廉的官才是合格的官”的思想理念，為基層清廉之風(fēng)營造良好的認(rèn)知環(huán)境。

第三，積極完善行政規(guī)章以提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部群體的自我道德意識，促進(jìn)其不斷加強(qiáng)自律。同時，嚴(yán)格依照法律規(guī)定打擊基層領(lǐng)導(dǎo)干部的各種違法犯罪行為，正風(fēng)清源，樹立良好的剛性約束，促進(jìn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部道德意識的不斷凈化。

（四）基層“一把手”的角色博弈與應(yīng)變策略

優(yōu)秀的基層“一把手”應(yīng)該具有崇高的精神境界，能以天下為已任，具備完整而高尚的人格，對社會有所建樹、有所貢獻(xiàn)，并站在歷史的高度總攬全局，推動一個區(qū)域或一個地方的快速發(fā)展?；鶎印耙话咽帧睉?yīng)該深深懂得，為了自己，必須首先服務(wù)他人;對社會的貢獻(xiàn)越大，個人成功的把握就越大。他們所從事的基層工作意義重大，工作內(nèi)容十分復(fù)雜。在創(chuàng)建事業(yè)和推動事業(yè)發(fā)展的過程中，“一把手”常常要承受巨大的壓力，時刻準(zhǔn)備面對失敗，并為之承擔(dān)責(zé)任。一個人沒有以死謝罪于社會的勇氣，他就不配做一把手。這種以身家性命相搏的精神和敢于承擔(dān)社會責(zé)任的勇氣，是優(yōu)秀基層“一把手”的必備素質(zhì)。而在基層單位要想成為合格的“一把手”，則必須同時提升自己的管理能力與人格魅力。

第一，良好的自制力可以約束自己的行為，將自己樹立成為榜樣，讓群眾和追隨者競相效仿，否則將無法管理或引導(dǎo)他人的行為。明確的計(jì)劃可以保證工作的正常進(jìn)行，所以領(lǐng)導(dǎo)者特別是“一把手”必須對工作做好計(jì)劃，并且履行計(jì)劃，這是衡量領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的標(biāo)尺。同情心和理解力可以拉近團(tuán)隊(duì)的心理距離，保證工作計(jì)劃的正常執(zhí)行，所以成功的領(lǐng)導(dǎo)者必須學(xué)會理解下屬的苦衷，同情下屬的困難?；鶎痈刹勘旧砭蛠碜杂诘讓樱盍私饣鶎拥膶?shí)際情況，知道什么可為、什么不可為，要使自己成為基層與下級學(xué)習(xí)和仿效的榜樣，就必須以人格的魅力去影響人、團(tuán)結(jié)人、感染人，從而實(shí)現(xiàn)為基層人民服務(wù)的最高目的。

第二，人格魅力的提升來自于強(qiáng)烈的正義感、堅(jiān)定的自信心和無私的奉獻(xiàn)精神。正義感是一個人價(jià)值觀的體現(xiàn)，這也是獲得下屬尊敬和認(rèn)同的重要方式。堅(jiān)定的自信心是對自己的肯定，也是對他人的肯定，而一個畏首畏尾、猶豫不決的人是無法成功地領(lǐng)導(dǎo)他人的?；鶎庸ぷ魇且磺泄ぷ鞯穆淠_點(diǎn)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部是黨政工作的具體組織者、實(shí)施者，一項(xiàng)重大項(xiàng)目、中心工作的實(shí)施，需要“一分布署，九分落實(shí)”。一個領(lǐng)導(dǎo)者必須有無私的奉獻(xiàn)精神，做到將心比心，基層領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”往往需要沖鋒在前，要做比下屬更多的工作，以自己的行為來要求他人，以自己強(qiáng)烈的正義感讓大家信服，堅(jiān)定的自信心才能讓大家安心，無私的奉獻(xiàn)精神才能讓大家放心。

需要說明的是，一個成功的管理者必須學(xué)會合作，不僅是自己學(xué)會合作，更應(yīng)該推廣到整個工作團(tuán)隊(duì)中，讓所有人都知道合則強(qiáng)、分則弱的道理。同時應(yīng)加強(qiáng)與下屬的溝通，命令式的管理無法獲取足夠的反饋，也很難建立高效率的團(tuán)隊(duì)，形成萬眾一心的集體意識，所以基層“一把手”必須學(xué)會和下屬、其他領(lǐng)導(dǎo)和外部組織團(tuán)隊(duì)保持足夠的溝通。

（五）建立從官本位到民本位轉(zhuǎn)變的保障機(jī)制

實(shí)現(xiàn)從官本位意識向民本位意識的轉(zhuǎn)變，首先需要基層領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變自身觀念、發(fā)揚(yáng)民主精神、落實(shí)依法行政，并不斷加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新。

第一，必須轉(zhuǎn)變自身觀念，明確人民是國家的主人，而一切權(quán)力來自于人民，圍繞“權(quán)力是誰給的”這個關(guān)鍵問題進(jìn)行觀念的變革[14]。這是馬克思主義權(quán)力觀的基礎(chǔ)觀點(diǎn)，也是作為一個領(lǐng)導(dǎo)干部必須遵從的權(quán)力觀，最終做到“權(quán)為民所授”“權(quán)為民所用”。因此，基層干部必須明確領(lǐng)導(dǎo)干部是人民的公仆，手中的權(quán)力是用來服務(wù)人民的，要在領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的關(guān)系上進(jìn)行觀念的變革，最終要從人民的主人變成人民的公仆。同時還要做到“慎權(quán)重責(zé)”，明確自己在權(quán)力與責(zé)任關(guān)系上的認(rèn)知，堅(jiān)決避免出現(xiàn)“重權(quán)輕責(zé)”的錯誤思想和行為。此外，必須完全拋棄“當(dāng)官發(fā)財(cái)”的低級錯誤思想，將“當(dāng)官別發(fā)財(cái)”銘刻進(jìn)心中，將“發(fā)財(cái)別當(dāng)官”作為懸在自己頭頂?shù)睦麆Α?/p>

第二，必須發(fā)揚(yáng)民主精神，民主制度必須得到確實(shí)的落實(shí)。在基層，領(lǐng)導(dǎo)干部一定要做到將行政參與權(quán)、行政獲益權(quán)、行政保護(hù)權(quán)切實(shí)地賦予給人民，不能只是存在于口頭上。要確保人民群眾可以通過各種法定的途徑參與到政府的行政管理活動中，將人民政府是人民的，人民是國家的主人，廣大人民有直接參與管理權(quán)、了解權(quán)、聽證權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政協(xié)助權(quán)等等落到實(shí)處，將這些權(quán)利變成公民的實(shí)際權(quán)利和事實(shí)權(quán)利，而非紙上空文。要讓民主制度在基層管理中開花結(jié)果，讓廣大人民群眾對基層工作感受到滿意。

第三，必須厲行法治，依照依法治國的基本方略，落實(shí)依法行政的要求。首先提高各級政府中的領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識和法治能力，主動推進(jìn)依法行政;其次，規(guī)范決策流程，規(guī)范執(zhí)法行為，做到嚴(yán)格行政執(zhí)法;其三，全面加強(qiáng)在依法治國方略下的行政行為的監(jiān)督。最終做到完全貫徹落實(shí)《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，深化行政體制改革，完成由“重治民輕治吏”到“重治吏善治民”的轉(zhuǎn)變。防止基層領(lǐng)導(dǎo)干部的行政不作為，杜絕出現(xiàn)某些基層領(lǐng)導(dǎo)干部的行為懈怠現(xiàn)象，“治理基層領(lǐng)導(dǎo)干部行為懈怠， 追究不作為領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任， 要在基層營造政治清明、政府清廉、干部清正的氛圍， 將對我國新階段黨和國家各項(xiàng)政策的順利推進(jìn)， 實(shí)現(xiàn)國家治理方式現(xiàn)代化具有重要的意義”[15]。如此一來，便能夠在基層真正落實(shí)依法行政的基本要求。

第四，必須創(chuàng)新體制，積極建立能夠有效制約權(quán)力的制度或者機(jī)制。近年來，我們正在不斷建立各種法律監(jiān)督、層級監(jiān)督、司法監(jiān)督、專門監(jiān)督等類型的監(jiān)督制度，如政府信息公開、行政執(zhí)法責(zé)任制、績效管理制度、行政問責(zé)制度、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和行政權(quán)力公開透明運(yùn)行制度，以及尚未推出的基層領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)制度。這些制度雖然還需要完善，但在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對權(quán)力的有效監(jiān)督，并最終實(shí)現(xiàn)以“權(quán)利”“權(quán)力”“責(zé)任”“程序”來對“權(quán)力”進(jìn)行有效的制約。

綜上所述，基層領(lǐng)導(dǎo)干部必須切實(shí)抓住新時代發(fā)展的大好機(jī)遇，切實(shí)把握黨的各項(xiàng)政策和原則，在具體的基層實(shí)踐中積極探索、大膽創(chuàng)新，密切聯(lián)系群眾，敢于責(zé)任擔(dān)當(dāng);要時刻銘記自己的職責(zé)是全心全意為人民服務(wù)，要對黨忠誠，為黨分憂，為民謀利;要在實(shí)際工作中，找準(zhǔn)自己的位置，扮演好自己的角色，“不但有唱功，更要有做功”，面對新情況新問題要敢于開拓創(chuàng)新、奮發(fā)有為，要以強(qiáng)烈的事業(yè)心和責(zé)任感，成就自己優(yōu)秀的社會角色，作出無愧于黨、無愧于歷史、無愧于人民的業(yè)績;要做正確政績觀的實(shí)踐者，不做表面文章，不搞形象工程，腳踏實(shí)地謀長遠(yuǎn)發(fā)展，兢兢業(yè)業(yè)為人民群眾做好事、辦實(shí)事。只有這樣，才能在關(guān)鍵時刻靠得住、沖得上、能作為。充分發(fā)揮自己的能動性，以贏得廣大人民群眾的擁護(hù)和信任;要積極堅(jiān)持道路自信、理論自信，堅(jiān)定理想信念，面向未來，帶領(lǐng)廣大人民群眾沿著中國特色社會主義道路奮勇前進(jìn)，把自己的角色扮演得精彩奪目。

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